深化改革科學推進煤城城鎮化

李春玉

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深化改革科學推進煤城城鎮化

李春玉

幾年來，雞西、雙鴨山、鶴崗、七臺河四個煤城在實施城鄉一體化戰略、持續推進城鎮化過程中，取得了階段性成效。但近期受主導產業低迷影響，遇到了一些突出的困難和問題。在資源日漸枯竭的情況下，要增信心、強定力、促發展，作好拓展發展新空間，培育發展新動力工作，完善發展理念，實現“十三五”規劃的發展目標。

一、煤城城鎮化進展較快，高于全國平均水平

煤城的城鎮化一直伴隨煤炭和煤化產業同步發展。我省四個煤城積極落實國家和省的城鄉一體化政策和棚戶區改造、塌陷區治理政策，加快了城鎮化步伐。主要成效表現在三個方面：一是結合煤城各自的實際情況制定了城鎮化發展規劃和發展思路。雞西市提出“一核三心、點軸發展”的總體思路，堅持改造老城、建設新城、打造特色小城鎮三舉同步；雙鴨山市明確“北國山水麗城、田園森林綠城、邊塞人文亮城”的總體城市定位，側重改造安邦河等城市基礎設施；七臺河市提出“提升桃山，優化茄子河，轉移新興，培育金沙”的總體思路，側重實施“產城共建”；鶴崗市提出在城鄉規劃布局、主導產業發展、農村人口進城等六個方面持續推進以人為核心的城鎮化。二是以棚戶區改造、塌陷區治理和城市基礎設施建設為重點，全面實施城建重點工程。雞西市近年拆遷棚戶區430萬平方米，開工建設830萬平方米，已有8萬戶困難居民喜遷新居。完成投資107億元修建公路5090公里，投資17億元對穆棱河和興凱湖生態環境進行治理和保護，計劃投資30億元建設興凱湖至市中心的供水工程。雙鴨山市近年來累計投資80億元，治理采煤塌陷區92萬平方米，安置居民1.3萬戶。實施棚戶區改造，開工建設住宅300萬平方米，將安置居民3.2萬戶，實施安邦河改造工程10公里。三是出臺政策鼓勵“農轉非”，加速人的城鎮化。鶴崗市成立了城鄉一體化工作領導小組和辦公機構，針對兩縣兩區出臺了城鄉戶籍、社會保障等九個方面的統一政策鼓勵農民進城，財政為此投資8000多萬元。雙鴨山市以打造“時代新城”為切入點，計劃引導7萬戶農民變身市民，并給予“兩個不變、一個享有”（即農民變市民后，土地承包經營權不變、原有的惠農政策不變，享有與市民同等待遇）的優厚政策。四個煤城的城鎮化率已高出全國平均水平，最高的鶴崗市已達到80%。

二、煤城城鎮化進程中的突出矛盾

（一）主導產業低迷制約城鎮化進程，城鎮化進程必然要與產業化同步。2011年以來，全國煤炭行業受產業轉型、生態建設、鋼鐵等行業利潤走低以及煤炭行業自身資源萎縮、管理粗放等多重因素綜合影響，持續低迷。我省的煤城受到嚴重影響。資源減少導致煤炭開采難度大、成本高、安全性差。需求減少導致煤炭及下游產品價格走低，行業利潤下降，不少煤企陷入困境。產業低迷對城鎮化影響是多方面的，如三產弱化、就業不足、投資和消費乏力，直接影響農民進城的主動性。

（二）財政減收限制城鎮化剛性支出，煤城財政收入受主導產業影響明顯。四個煤城煤炭行業稅收明顯減少，煤炭行業稅收占財政收入的比重持續下降。與財政減收相反，城鎮化的剛性支出卻有增無減，重點體現在基礎設施建設支出和償還歷史欠賬、城鎮化相關的公益事業支出、棚改和塌陷區治理地方資金匹配等方面。

（三）就業渠道狹窄影響以人為核心的城鎮化。由于主導產業低迷，一批煤礦處于關停甚至破產狀態，與煤炭行業相關的洗煤、焦炭以及礦山機械、物流運輸等行業都受到不同程度影響，下崗失業人員增多。與此同時，農民進城成為市民，也意味著將有一批勞動力流入城市就業。

三、拓展發展新空間，在調整中持續推進城鎮化

煤炭資源和煤炭需求雙重減少導致的行業低迷既是煤城的困難，也是推進煤城經濟轉型、加快城市建設發展的良機。要增信心、強定力，用好用活國家和省里的支持政策，解決面臨的問題。以改革的勇氣和開放的決心，立足優勢，著眼長遠，激發內生動力，在經濟轉型中持續推進城鎮化。

（一）立足當前，上下合力，化解矛盾，鞏固和發展城鎮化成果，全面落實《全國資源型城市可持續發展規劃》。堅持產業轉型與推進城鎮化統籌考慮，把穩增長、保就業作為推進城鎮化的抓手，推動煤與非煤產業齊頭并進，走一、二、三產均衡發展道路，尤其在抓緊打造非煤主導產業上出思路、快行動、早見效。瞄準農牧業、木材加工業和綠色食品加工業以及醫藥、石化等高新技術產業，鼓勵發展金融、旅游和物流等現代服務業。

推進國企改革，提升產業支撐力。在新一輪國有企業改革中尋突破，推進國有煤炭企業改革。堅持下放、精簡、創新、自主的原則，使企業減少干預、減輕包袱、完善機制、打破壟斷、走向市場。通過調動金融杠桿、吸納職工入股、引入經理人機制、減掉企業辦社會職能等辦法，支持煤和煤化企業輕裝上陣、減負增效，提升對城鎮化的支撐力。

抓住機遇，用好用活政策。國家新一輪支持東北振興政策中，很多方面是我省從省情出發主動爭取來的。煤城要率先學習政策、爭取政策和用好政策，依靠政策支持城鎮化。爭取國家建設北電南送輸電項目；爭取國家在煤城建設煤化工研究中心或實驗室，開展煤化領域的產學研用協同創新改革試驗，重點研究發展循環經濟產業鏈，在焦炭、煤焦油、煤氣、苯和化肥等產品上做好精深加工文章；爭取國家在支持國企改革、工礦區搬遷、民生工程和生態保護等方面的扶持政策。

堅持實事求是，科學確定城鎮化推進速度。根據地方財力和群眾意愿合理確定城鎮化進程，堅持鞏固成果、穩步推進。對于國家和省市既定的棚戶區改造和采煤塌陷區治理任務，要敢于對上反映實情求得理解和支持，爭取提高國家補助資金額度，也可爭取適當延長建設期，防止過度舉債建設。

用好省級融資平臺，整合使用省級支持資金和地方財政資金。城建項目更多地選擇BT或BOT形式，把有限的資金用到刀刃上。對于政府承接的企業辦社會職能，如“三供一業”實施市場化改革，盡量避免增加財政負擔。關心群眾生產生活，做好就業再就業工作。引導勞動力從煤向非煤產業轉移，重點向服務業轉移。落實好煤礦職工就業、失業等保險政策，開展多種形式的資助活動，加強職業技能培訓。

（二）著眼長遠，依靠改革和開放激發內生動力，在產業轉型和經濟結構優化調整中持續推進城鎮化。推動產業轉型升級，實施主導產業精細化和多元化戰略，依靠產業化支撐城鎮化。研究兩個轉變，優化兩個產業鏈：即從出售資源向精深加工轉變，注重延伸產業鏈；從“一煤獨大”向“煤與非煤”共同發展轉變，注重拓展產業鏈。落實《黑龍江省煤炭城市轉型發展規劃》，根據煤城的地理區位特點，有側重地發展綠色農牧業，為食品加工業奠定優質原料基礎。大力發展煤化、石墨、醫藥、鋼鐵等產業。

堅持市場化導向，加快調整經濟構成，大力發展非公經濟，以經濟活力帶動城鎮化。進一步明確民營經濟的地位和作用，落實國家和省提出的簡政放權的有關要求，嚴格限制政府部門對企業的各種干預，減少審批，簡化流程。各級部門要少管理多服務，變事前監管為事中事后監管，最大限度地激發企業活力、培育項目生成。在國有企業中開展混合所有制改革，為非公經濟進入開辟通道，在煤礦資源轉讓、糧食購銷、鐵路公路建設、旅游資源開發、教育醫療、金融保險等領域敞開大門，讓民營企業平等享有資源配置權和行業參與權。

加大對外開放，利用四個煤城發展外向型產業，依靠對外開放引領城鎮化。國務院《關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》提出，擴大向東北亞區域及發達國家開放合作，打造一批重大開放合作平臺，完善對外開放政策。在煤城城鎮化進程中，要大手筆謀劃，變被動為主動，變不利為有利，立足煤城現有的密山、蘿北及周邊外貿口岸，瞄準俄、日、韓、朝等國外企業和市場，利用鄰近歐亞大通道和遠東濱海邊疆區扎魯比諾海港的區位優勢，以發展煤化、石墨、果蔬和綠色食品精深加工產業為主，引入外商投資企業，建設俄、日、韓等特色產業園區。大力發展跨境農業合作及邊境商貿旅游等服務業。抓住建設東北亞絲綢之路發展戰略的契機，用好用活邊境口岸和歐亞大通道的地理區位優勢，逐步把四個煤城打造成我省“出口抓加工、進口抓落地”的高效平臺。

（作者單位：黑龍江省人民政府發展研究中心）

責任編輯/楊松yangsong@fendouzazhi.cn