建設項目重大事項變動重新報批環評文件制度研究

朱 謙

建設項目重大事項變動重新報批環評文件制度研究

朱 謙*

建設項目重大事項變動環境影響評價文件重新報批制度，在我國《環境影響評價法》中已經確立，但實踐中，大量違反該項制度的行為頻頻發生。由于法律的原則性規范，缺乏具體的實施規則，導致建設單位或是環保部門，都面臨守法與執法的困境。盡管，環保部基于壓力，出臺了部分行業建設項目重大事項變動清單，但距離建設項目重大事項變動全覆蓋制度的落實，還路途遙遠。因此，建議環保部制定建設項目重大事項變動環境影響評價文件名錄，界定建設項目重大事項變動標準，區分重新報批環境影響評價文件類型，明確重新報批環境影響評價文件審批權限。

建設項目 重大變動 環境影響評價文件

一、問題的提起

2015年2月9日下午，中央第三巡視組組長吉林、副組長韓亨林向環境保護部黨組書記陳吉寧、部長周生賢反饋了專項巡視情況。吉林指出，“干部群眾反映的問題主要集中在建設項目環境影響評價方面，其中之一是未批先建、擅自變更等環評違法違規現象大量存在，背后隱藏監管失職和腐敗問題。”①參見《中央第三巡視組向環境保護部反饋專項巡視情況》，http：//www.ccdi.gov.cn/yw/201502/t20150209_51170.html，2016年3 月27日訪問。此處所指向的“擅自變更等環評違法違規現象”，涉及到的就是建設項目重大事項變動重新報批環境影響評價文件問題。根據我國《環境影響評價法》第24條的規定，“建設項目的環境影響評價文件經批準后，建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動的，建設單位應當重新報批建設項目的環境影響評價文件。”既然《環境影響評價法》中明確規定了需要重新報批建設項目的環境影響評價文件，為何在實踐中仍會有大量違法現象存在呢？這項制度在實施中面臨的現實困境有哪些？其進一步落實及其完善的路徑又是如何呢？

二、建設項目重大事項變動重新報批界定

建設項目重大事項變動重新報批，是指建設項目的環境影響評價文件經批準后，建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動的，建設單位應當重新報批建設項目的環境影響評價文件。其特征在于：

第一，在實施時間方面，重新報批，是在建設項目環境影響評價文件已經經過環保部門的正式審批之后，原批準的建設項目在發生重大事項變更之前。如果在原審批建設項目按照環境影響評價文件建成并已經驗收，甚至于正式投入運行后發生重大事項變更，那應該屬于建設項目的新建、改建或者擴建行為，納入正常的建設項目環境影響評價管理程序之中，不屬于重新報批。因此，實踐中，往往是發生在建設單位依據原審批的環境影響評價文件和環保部門的批復意見，實施項目的建設過程之中。比如，廣東省環保廳會同東莞市環境保護局、惠州市環境保護局，于2015年6月19日到廣東珠三角城際軌道交通有限公司珠江三角洲城際軌道交通東莞至惠州段項目現場進行檢查發現：該項目已經開始建設，建設過程中對路線進行了調整，對設計標準、工程內容均進行了部分變更，導致環境敏感點有變化，主要環保措施隨線路調整發生了相應的變化。②參見《廣東省環境保護廳責令改正違法行為決定書》（粵環違改字［2015］7號），http：//www.gdep.gov.cn/zwxx_1/zfgw/ shbtwj/201404/t20140409_168881.html，2016年5月8日訪問。

第二，在適用條件方面，重新報批，是針對建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動的情形。也就是說，只有當建設項目發生了諸如性質、規模等重大變動的情形，才需要建設單位重新報批環境影響評價文件；如果原審批的環境影響評價文件所指向的建設項目，盡管也發生了變動，但是屬于非重大事項的變動，那么，也不需要重新報批環境影響評價文件，而可能通過其他環境監管制度，如環境影響評價后評估、環保設施竣工驗收制度得以落實。比如，廣東省環保廳對廣東珠三角城際軌道交通有限公司珠江三角洲城際軌道交通東莞至惠州段項目進行現場檢查發現：該項目已經開始建設，建設過程中對路線進行了調整，對設計標準、工程內容均進行了部分變更，導致環境敏感點有變化，主要環保措施隨線路調整發生了相應的變化。其中屬于重大變更的有：1.設計速度目標值由140km/h調整為200km/h。2.線路橫向位移超出200m的累積長度為61.2km，占原正線長度的62.1%。3.車站總數由15個增加至17個，增加了2個。車站位置、形式及規模均有不同程度的調整。4.穿越重要敏感區的數量減少2個，沿線涉及3處環境敏感區，調整設計后，新增線路以隧道形式下穿東莞黃旗山城市公園（市級森林公園）一處重要敏感區；穿越惠州西湖國家級風景名勝區的線路平面基本一致，在景區范圍內新增設一座西湖車站（地下站）；根據《廣東省人民政府關于東莞市集中式飲用水源保護區劃分方案的批復》（粵府函［2014］270號），石馬河沿線原保護區范圍參照飲用水源準保護區進行建設項目環境管理，工程穿越東深供水渠飲用水源保護區的位置及方式調整，本項目以橋梁形式跨越東深供水渠飲用水源準保護區。5.聲環境敏感點新增78處、減少73處，變化總量151處，約占原敏感點數量的169.7%。③同注②。之所以特別強調建設項目重大事項變動重新報批環境影響評價文件，是因為所有的建設項目環境影響評價文件的編制以及環保部門的審批，都是針對建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施而展開的，一旦原來被評價的建設項目在這些方面發生了重大變動，那么其原有的環境影響評價文件內容及其結論以及環保部門的審批依據和審批要求，將難以涵蓋到新變動的建設項目的環境影響方面。如果建設項目發生重大事項變動而不重新報批環境影響評價文件，那么，不但原有的環境影響評價文件及其批復被架空，而且重大變動后的建設項目對于環境影響的情況，將會因脫離環境影響評價制度而失去預防機制的約束，可能最終演變成環境影響的末端被動控制。

第三，在評價要求方面，重新報批，是針對已經發生重大事項變動的建設項目環境影響進行評價。這種重新環境影響評價，是以原有建設項目環境影響評價為基礎，重點評價涉及發生重大變動情況帶來的環境影響，特別是環境消極影響的評價，整個過程中突出原有項目與變動項目環境影響的對比。至于變動后建設項目環境影響評價的內容與原建設項目環境影響評價的內容，往往存在一定的重疊性。當然，如果屬于建設項目選址發生重大變動，那么將可能導致新變動建設項目環境影響評價內容的大變動。但不論是哪種情形，建設單位都要委托環境影響評價機構按照環境影響評價各種導則編制環境影響評價文件，其內容也同樣按照環境影響評價導則的編制。只不過，為了與原有建設項目環境影響評價文件相區別，重新報批的環境影響評價文件名稱中都加上“變更”字樣。如2010年編制并已審批的“山西潞安礦業集團慈林山煤業有限公司夏店煤礦1.8Mt/a產能釋放項目環境影響評價報告書”，因為項目發生重大變動，在2015年重新進行了環境影響評價并編制了“山西潞安礦業集團慈林山煤業有限公司夏店煤礦1.8Mt/a產能釋放項目變更環境影響評價報告書”。④關于《山西潞安礦業集團慈林山煤業有限公司夏店煤礦1.8Mt/a產能釋放項目變更環境影響評價報告書》的內容，參見環境保護部關于2015年6月29日～2015年7月3日建設項目環境影響評價文件受理情況的公示。http：//hps.mep.gov.cn/jsxm/xmsl/201507/ t20150703_304765.htm，2016年5月9日訪問。

第四，在環評審批方面，重新報批，往往存在需要考慮的一個問題，就是原有建設項目環境影響評價文件及其批復內容與變動后建設項目環境影響評價文件及其批復內容之間的關系如何界定。從實踐來看，由于建設項目重大事項變動重新報批程序是在實施重大變動行為之前，而在此過程中，原有建設項目的環境影響評價文件及其環保部門的批復都已經存在，建設單位也往往依此開始了項目的建設活動，因此，在建設項目重大事項變動環境影響評價文件編制以及審批結果出來之前，建設單位原有的環境影響評價文件及其批復，依然具有相應的法律效力。對于建設單位擬作出的項目重大事項變動的環境影響評價文件，環保部門并不必然一定就會同意批復。是否進行批復，環保部門要根據法律規定依法審查并作出決定，不予同意變動的情形在實踐中時有發生。如2014年 12月10日，環保部發布《關于不予批準貴州開陽化工有限公司磷煤化工基地年產50萬噸合成氨變更工程環境影響報告書的通知》（環辦函［2014］1708號），認為“經審查，該項目及環境影響報告書存在以下主要問題：1.該項目變更內容較多，不利環境影響和環境風險增大，在未依法完成變更審批手續情況下，已全部實施，并投入試生產，違反了環境保護法律法規的相關規定。2.變更報告書中灰渣場場址未按照《一般工業固體廢物貯存、處置場污染控制標準》（GBl8599-2001）關于‘應避開斷層、斷層破碎帶，溶洞區，以及天然滑坡或泥石流影響區’的要求進行比選論證。未分析廢水排放管線、液氨管道泄漏對地下水環境影響，未針對地下水污染防治提出相應措施，不符合《環境影響評價技術導則 地下水環境》（HJ 610-2011）要求。3.污水處理廠調節池規模與污水處理能力不匹配，初期雨水污染防控措施有效性不足，地表水環境影響分析不充分，不符合《環境影響評價技術導則 地面水環境》（HJ/T2.3-93）要求。4.未明確廠區周邊及液氨管道兩側環境影響搬遷居民范圍、數量，環境風險防范措施和應急預案不完善，不符合《關于進一步加強環境影響評價管理防范環境風險的通知》（環發［2012］77號）要求。鑒于上述問題，我部決定不予批準該項目環境影響報告書。”⑤參見環保部《關于不予批準貴州開陽化工有限公司磷煤化工基地年產50萬噸合成氨變更工程環境影響報告書的通知》（環辦函［2014］1708號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201412/t20141215_292987.htm，2016年5月12日訪問；另外還有如環保部《關于不予批準大連市地鐵2號線一期工程變更環境影響報告書的通知》（環辦函［2014］1666號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/ hbb/spwj1/201412/t20141210_292765.htm？keywords=，2016年5月12日訪問。當然，從實踐中來看，環保部門對于建設項目重大事項變動的環境影響評價文件大多進行了同意批復。在環境影響評價文件批復中，通常除了提出一些新的要求外，最后也都加上其它要求仍然按照該建設項目原有環境影響評價文件的審批意見執行的內容。如2015年4月21日，環保部在《關于山西省長治經坊煤業有限公司2.4Mt/a資源整合項目工程變更（新建北翼回風立井項目）環境影響報告書的批復》（環審［2015］86號）中，就明確要求“其他要求仍按照環審［2012］217號文件執行。”⑥參見環保部《關于山西省長治經坊煤業有限公司2.4Mt/a資源整合項目工程變更（新建北翼回風立井項目）環境影響報告書的批復》（環審［2015］86號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201504/t20150424_299556.htm，2016年5月12日訪問。

第五，在法律責任方面，重新報批，對于建設單位來說，屬于強制性法定義務，如違反則要承擔相應的法律責任。環境法律上，對于重新報批違反行為的性質認定，與一般性新建、改建和擴建項目的環境影響評價違法行為是一致的，在具體責任的承擔的方式上，也是一致的。《環境影響評價法》第31條第1款規定，建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，或者未依照規定重新報批或者報請重新審核環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。比如，廣東省環保廳針對廣東珠三角城際軌道交通有限公司在珠江三角洲城際軌道交通東莞至惠州段項目開始建設之前沒有重新報批或者報請重新審核該建設項目的環境影響評價文件違法行為，認定該公司違反了《環境影響評價法》第24條的規定，并根據《環境影響評價法》第31條的規定，決定責令該公司珠江三角洲城際軌道交通東莞至惠州段項目停止建設，限期6個月內補辦手續。⑦同注②。但是，2015年1月1日實施的新《環境保護法》第61條規定，“建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”應該說，新《環境保護法》第61條的規定，是落實違反環境影響評價制度法律責任的重大進步。但是，實踐中，環保部與地方環保部門在適用法律實施行政處罰時，存在較大的差異。⑧關于《環境影響評價法》第31條與《環境保護法》第61條的法律適用問題，參見朱謙：《未報批環境影響評價文件擅自開工建設行為的法律適用分析》，載《環境保護》2015年第20期。為此，環保部在征求全國人大常委會法制工作委員會意見后，于2016年1月8日專門作出《關于〈環境保護法〉（2014修訂）第六十一條適用有關問題的復函》（環政法函［2016］6號）。在該復函中，對于“未批先建項目”是否適用“限期補辦手續”的問題，環保部認為，根據新法優于舊法的規則，對“未批先建項目”，應當適用新《環境保護法》規定的處罰措施，不再適用《環境影響評價法》第31條有關“限期補辦手續”的規定。⑨具體內容參見環境保護部：《關于〈環境保護法〉（2014修訂）第六十一條適用有關問題的復函》（環政法函［2016］6號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bh/201601/t20160114_326150.htm，2016年5月12日訪問。

三、建設項目重大事項變動認定及其法律風險

事實上，對于一個建設單位來說，涉及到建設項目重大事項變動的環境影響評價文件的重新報批義務的違反，應該比新建、改建和擴建項目執行環境影響評價制度更積極主動些。因為，建設項目重大事項變動的環境影響評價文件重新報批，往往有一個比較好的前提條件，即該建設項目的環境影響評價文件已經得到了環保部門的批復。它顯示著，該建設單位不僅應該熟悉并遵守環境影響評價制度，而且還因為原有建設項目已經得到環保部門的批復，其變動工程項目的環境影響評價文件環保部門批復的可能性往往很大。那么，為什么實踐中還是存在嚴重的擅自進行建設項目的重大變動而沒有重新報批的違法現象呢？導致這種現象出現的原因是多方面，制度上的缺陷需要認真的反思。

（一）重大事項變動判斷標準的基本要求

從項目建設的實際情況來看，一個建設項目環境影響評價文件批復后，在整個建設過程中，往往都或多或少地存在一些變動。這種變動可以劃分為重大變動與非重大變動。重大變動屬于需要重新報批環境影響評價文件，而非重大變動則可納入環保設施竣工驗收程序之中。根據我國《環境影響評價法》第24條的規定，“建設項目的環境影響評價文件經批準后，建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動的，建設單位應當重新報批建設項目的環境影響評價文件。”實踐中，就需要明確重大事項變動的判斷標準。重大性事項變動標準的確立，一方面，為建設單位履行重新報批建設項目環境影響評價文件提供指引；另一方面，也為約束環保部門合理地行使環境行政權力起到了監督的作用。然而，重大性標準不是一個能自動生效的法律規定，它需要經過有權機關的法律解釋，才能成為建設項目環境影響評價文件重新報批的行為規范。從《環境影響評價法》第24條的規定來看，它僅僅簡單地規定“建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動”需要重新報批環境影響評價文件，但對于這五大類事項的變動，什么情形下構成“重大變動”沒有明確的指引。為了實現這個目標，重大性標準應具有確定性的特征。重大性標準因為有可預見性，建設單位在實施重大事項變動行為之前即可預料《環境影響評價法》對自己行為的影響，從而能夠趨利避害。重大性標準若失去確定性，建設單位將因不能預料重新報批環境影響評價文件行為的法律后果而無所適從。為了實現確定性，重大性標準應盡可能涵蓋重新報批環境影響評價文件各方面的行為規則，以便建設單位有所遵循。這一點，就如同建設項目環境影響評價的分類管理制度的落實。盡管，《環境影響評價法》規定了建設項目根據其對環境的影響大小分別編制環境影響評價報告書、報告表以及登記表，但是，如果僅有其原則性的規定，而沒有相應的名錄制貫徹落實，無論是環保部門，還是建設單位，都將對一個建設項目如何歸類進行環境影響評價無所適從。正是有了環保部制定的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》，才使得《環境影響評價法》中的分類管理標準具有確定性特征，環保部門或者建設單位，只要對號入座就能夠履行各自的環境法律義務和責任。

（二）環保部對重大事項變動的解釋

在《環境影響評價法》第16條規定的環境影響評價分類管理制度中，其第3款中明確要求，“建設項目的環境影響評價分類管理名錄，由國務院環境保護行政主管部門制定并公布。”依據此要求，國務院環保部門及時制定了《建設項目環境影響評價分類管理名錄》，并且該名錄根據形勢發展的變化，作了幾次修訂。可以說，如果沒有環保部制定的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》，《環境影響評價法》中的環境影響評價分類管理制度將難以實施。那么，對于建設項目重大變動重新報批制度，在《環境影響評價法》第24條中只是原則性地作了規定，如果沒有類似如名錄類的規范對其作實施性的細化，那么，這項制度在實踐中將難以落實。值得注意的是，《環境影響評價法》第24條確立的項目重大變動重新報批制度中，并沒有明確要求環保部具體制定實施細則。那么，環保部是否依據職權制定過類似名錄類的實施細則呢？從總體上來看，環保部并沒有針對建設項目重大事項變動重新報批問題，作出比較系統性和可操作性的解釋。如果從時間的維度來考察，就會發現環保部對此問題處理在相當長的時間段里，還是比較消極的。

第一，從2003年9月1日實施的《環境影響評價法》第24條確立該項制度以來，⑩實際上，建設項目重大事項變動環境影響評價文件重新報批制度，并不是《環境影響評價法》的首創。因為，1998年實施的《建設項目環境管理條例》第12條第1款中已經作出了規定，即“建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表經批準后，建設項目的性質、規模、地點或者采用的生產工藝發生重大變化的，建設單位應當重新報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表。”環保部在其后的十年間幾乎沒有作出過任何有關法律實施的解釋。

第二，2012年1月21日，環保部發布《關于鐵路建設項目變更環境影響評價有關問題的通知》（環辦［2012］13號），?環境保護部辦公廳文件《關于鐵路建設項目變更環境影響評價有關問題的通知》（環辦［2012］13號），http：//www.zhb.gov. cn/gkml/hbb/bgt/201202/t20120206_223151.htm，2016年5月12日訪問。開始涉及建設項目重大事項變動的具體認定解釋。盡管，該通知只是針對鐵路建設項目變更進行的解釋，但有兩點值得關注：其一，它是按功能定位、技術標準、工程內容、環境敏感區等變更情況進行分類，來具體界定鐵路建設項目的重大變動；其二，確立了鐵路建設項目變更重新報批環境影響評價文件的原則：（1）鐵路建設項目變更如包括三項或三項以上重大變動的，應開展該建設項目的全面環境影響評價并報批環境影響評價文件。重新開展環境影響評價應執行新的環境標準。（2）鐵路建設項目變更如包括兩項以下重大變動的，應開展該建設項目的補充環境影響評價并報批補充環境影響評價文件。除出現新的環境功能區外，補充環境影響評價工作原則上按原批復時的環境標準執行。（3）鐵路建設項目變更不構成重大變動，或雖界定為重大變動，但對環境影響是向有利方向變化的，可納入竣工環境保護驗收一并解決。

第三，2014年4月25日，為進一步規范輸變電工程建設項目環境影響評價管理，促進輸變電工程建設與環境保護協調發展，根據《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》及有關規定，環保部起草了《輸變電工程建設項目重大變動界定及處理原則》（征求意見稿），向社會征求意見。?參見環境保護部辦公廳文件《關于征求輸變電工程建設項目重大變動界定及處理原則意見的函》（環辦函［2014］479號），http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201404/t20140429_271134.htm，2016年5月12日訪問。但遺憾的是，直到目前為止，《輸變電工程建設項目重大變動界定及處理原則》文件還沒有正式出臺。

第四，2015年6月4日，環保部發布《關于印發環評管理中部分行業建設項目重大變動清單的通知》（環辦［2015］52號），?環境保護部辦公廳文件《關于印發環評管理中部分行業建設項目重大變動清單的通知》（環辦［2015］52號），http：//www. zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201506/t20150610_303328.htm，2016年5月12日訪問。其內容主要包括：其一，明確根據《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》有關規定，建設項目的性質、規模、地點、生產工藝和環境保護措施五個因素中的一項或一項以上發生重大變動，且可能導致環境影響顯著變化（特別是不利環境影響加重）的，界定為重大變動。其二，屬于重大變動的應當重新報批環境影響評價文件，不屬于重大變動的納入竣工環境保護驗收管理。其三，根據上述原則，結合不同行業的環境影響特點，環保部制定了水電、水利、火電、煤炭、油氣管道、鐵路、高速公路、港口、大石化9類行業建設項目重大變動清單（試行）。其四，各地在試行過程中如發現新問題、新情況，要以書面形式反饋意見和建議，環保部將根據情況進一步補充、調整、完善。各省級環保部門可結合本地區實際，制定本行政區特殊行業重大變動清單，報環保部備案。

（三）不確定性下的重大事項變動的法律風險

從《環境影響評價法》實施以來環保部的行政作為情況看，這方面的工作并不及時和全面。在法律實施數年后，沒有任何實施規范、意見的發布。如果說，在這種情況下，不出現嚴重的違反《環境影響評價法》第24條的現象，反倒很奇怪了。2015 年6月份出臺的《關于印發環評管理中部分行業建設項目重大變動清單的通知》（環辦［2015］52號），應該說是一個很大的進步，至少將九大類行業的建設項目重大變動行為納入評判之中。當然，這份清單的發布，與中紀委巡視環保部的反饋意見應該有很大的關系。建設項目重大事項變動的認定，在長期存在不確定性狀態下，相關法律主體的法律責任風險比較大。

第一，對于建設單位來說，在建設項目環境影響評價文件批復過后，項目建設的過程中，有關建設事項發生變動，并不是特別新鮮之事。由于法律規定的變動標準不清楚，在“多一事不如少一事”的心理狀態下，絕大多數建設單位往往會選擇通過建設項目環境保護設施竣工驗收程序，來使得建設項目有關事項變動的合法化。然而，環保設施竣工驗收，通常是以環境影響評價文件與環保部門的批復為依據的。這種方式驗收通過的結果是，一些本該需要通過重新報批環境影響評價文件的項目逃避了法律的監管。但是，對于已經發生變動的建設項目來說，不論是在建設過程之中，抑或是已經建成將要申請驗收，都有可能面臨被環保部門認定為需要重新報批環境影響評價文件。在這種情形下，建設單位的預期判斷，可能與環保部門的預期判斷并不一致，但卻可能被環保部門認定為違法行為，并依次將要承擔相應的法律責任。特別是新修訂的《環境保護法》第61條規定，“建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”

第二，對于環保部門來說，建設項目重大變動環境影響評價文件重新報批的監管，同樣也面臨法律風險。從實踐中來看，環保部門對建設項目的環境影響評價文件審批后，建設項目環境管理往往并不及時移交環境監察機構，因此，項目從建設到環保設施竣工驗收之間，環保部門并沒有足夠的人力、物力實施監管，對于建設單位涉及項目重大事項變動行為，環保部門并不能及時發現，而一旦到環保設施竣工驗收之時，即便發現有事項變動，但是在沒有法律明確界定重大變動之際，環保部門也多以驗收通過了事。但反過來說，如果環保部門認為建設項目事項變動已經構成重大性標準，那么，它就會要求建設單位辦理或者補辦環境影響評價文件的重新報批手續。但是，這也同樣面臨著法律依據是否明確的考量。除了有些明顯的如項目地點遷移、大幅度擴大規模等事項變動構成重大性以外，大多數情形下需要環保部門的自我判斷。由于要求建設單位重新報批環境影響評價文件，甚至基于其未重新報批先建而實施處罰等，對建設單位來說，不僅增加其實施重新報批之經濟成本和時間成本，而且還可能導致其承擔被行政處罰的法律責任。這種情況下，環保部門往往會陷入難以提供明確法律依據的尷尬境地，甚至在建設單位提起司法審查時，面臨敗訴的法律風險。

四、建設項目重大事項變動重新報批制度的落實

在環保部的網站上，自2015年1月1日起，總共公布了五份環境行政處罰決定書，包括2015 年2月25日作出的《行政處罰決定書》（鐵法煤業集團大強煤礦有限責任公司）（環法［2015］9號）；?參見環保部《行政處罰決定書》（鐵法煤業集團大強煤礦有限責任公司）（環法［2015］9號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/ hbb/qt/201502/t20150227_296183.htm，2016年5月8日訪問。2015年2月25日作出的《行政處罰決定書》（安徽馬鋼羅河礦業有限責任公司）（環法［2015］8號）；?參見環保部《行政處罰決定書》（安徽馬鋼羅河礦業有限責任公司）（環法［2015］8號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/ qt/201502/t20150227_296181.htm，2016年5月8日訪問。2015年8月18日作出的《行政處罰決定書》（內蒙古珠江投資有限公司）（環法［2015］69號）；?參見環保部《行政處罰決定書》（內蒙古珠江投資有限公司）（環法［2015］69號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/ qt/201508/t20150828_308988.htm，2016年5月8日訪問。2015年8月24日作出的《行政處罰決定書》（中石油云南石化有限公司）（環法［2015］70號）。?參見環保部《行政處罰決定書》（中石油云南石化有限公司）（環法［2015］70號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/ qt/201508/t20150828_308990.htm，2016年5月8日訪問。在這五份行政處罰決定書里，其中有四個案例都是針對建設項目重大事項變動未重新報批環境影響評價文件違法行為而實施行政處罰的。這也從一個側面反映出，實踐中，這類環境違法行為比較嚴重。盡管，這幾份行政處罰決定書中，都認定存在需要重新報批而未報批的違法事實，但并沒有列舉重大變動的具體事項。事實上，無論是環保部門，還是建設單位，他們都需要明確建設項目重大事項變動重新報批環境影響評價文件的法律規范。那么，全面規范建設項目重大事項變動重新報批行為的內容究竟應該包括哪些方面呢？

（一）編制建設項目重大事項變動環境影響評價名錄

在2012年，環保部曾經針對鐵路建設項目變更環境影響評價問題，專門發布過《關于鐵路建設項目變更環境影響評價有關問題的通知》（環辦［2012］13號）文件，2015年又在此基礎上，發布《關于印發環評管理中部分行業建設項目重大變動清單的通知》（環辦［2015］52號）文件，將建設項目變動環境影響評價管理擴大到9個行業。但是，從現實的需要來看，僅僅局限于部分行業的項目變動環境影響評價管理顯然不夠，因此，亟需由環保部編制一個《建設項目重大變動環境影響評價管理名錄》。該《名錄》的制定要把握以下幾點：第一，要明確建設項目的性質、規模、地點、生產工藝和環境保護措施五個因素中的一項或一項以上發生重大變動，且可能導致環境影響顯著變化（特別是不利環境影響加重）的，界定為重大變動。建設項目的性質、規模、地點、生產工藝和環境保護措施五個因素的變動與環境的影響，特別是消極的影響聯系起來，也是非常有必要的，它應該成為環保部在制訂《名錄》時判斷有關重大事項變動的依據。第二，屬于重大變動的應當重新報批環境影響評價文件，不屬于重大變動的納入竣工環境保護驗收管理。建設項目重大事項變動，因為要涉及可能導致環境影響顯著變化（特別是不利環境影響加重）的，盡管原有項目的環境影響評價文件已經審批，但新的重大事項變動重新編制的環境影響評價文件，環保部門并不一定同意批復。?比如2014年12月10日，環保部發布《關于不予批準貴州開陽化工有限公司磷煤化工基地年產50萬噸合成氨變更工程環境影響報告書的通知》（環辦函［2014］1708號）。http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201412/t20141215_292987.htm，2016年5月18日訪問。另外還有如環保部《關于不予批準大連市地鐵2號線一期工程變更環境影響報告書的通知》（環辦函［2014］1666號），參見http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/spwj1/201412/t20141210_292765.htm，2016年5月18日訪問。至于非重大事項變動的情形，在實踐中也是經常出現的。雖然，它不必然納入重新報批環境影響評價文件監管之列，但畢竟某些事項的變動，其建設項目的基本情況已經與原來審批的環境影響評價文件所記載的內容不符，因此，只能通過在建設項目環境保護設施竣工驗收環節加以補正，以作為建設項目投入運行的環境監管的法律依據。因此，采取這種分類處理方式，既切合實際，有效降低建設單位的守法成本，也有利于環境行政監管效率的提高。第三，作為名錄制，雖然分行業進行列舉重大變動事項，但列舉的弊端是難以窮盡所有類型建設項目。因此，一方面，要鼓勵各省級環保部門可結合本地區實際，制定本行政區特殊行業重大變動清單，報環保部備案。建設項目環境影響評價分類管理名錄是由《環境影響評價法》明確授權環保部門來制定的，因此，環保部在2008年將以前授權省級環保部門認定環境影響評價分類管理權限收回，統一由環保部來行使是合適的。但與建設項目環境影響評價分類管理名錄制定不同，《環境影響評價法》中并沒有規定重大事項變動環境影響評價文件重新報批管理規范由誰制定，因此，此處采取備案制也是符合實際的。另一方面，各地在實施過程中如發現新問題、新情況，也可以書面形式反饋意見和建議，環保部將根據情況進一步補充、調整、完善。事實上，自從環保部出臺了《關于印發環評管理中部分行業建設項目重大變動清單的通知》（環辦［2015］52號）文件后，各省級環保部門也都在此基礎上出臺了在本省范圍內適用的補充性規則。比如，2015年10 月25日，江蘇省環保廳在環保部文件基礎上，又進一步出臺了《關于加強建設項目重大變動環評管理的通知》（蘇環辦［2015］256號）文件。該文件有兩點值得注意：第一，明確有關水電等九個行業建設項目的重大變動參照環保部環辦［2015］52號文附件清單進行認定，并具體提出了幾項具體要求；第二，在環保部水電等九大行業建設項目基礎上，以附件的形式，專門制訂了《其他工業類、生態類建設項目重大變動清單（試行）》，并要求，九個行業以外的其他工業類、生態類建設項目的重大變動參照該通知附件清單進行認定。?參見江蘇省環保廳文件《關于加強建設項目重大變動環評管理的通知》（蘇環辦［2015］256號），http：//www.jshb.gov. cn：8080/pub/root14/xxgkcs/201510/t20151026_323803.html，2016年5月22日訪問。制定建設項目重大事項變動環境影響評價文件重新報批名錄，解決了重大變動的認定自由裁量過大問題，使得其具備了客觀化的評價標準，也非常有利于各方主體的預期判斷。

（二）區分重新報批環境影響評價文件的編制形式

一般新建、擴建或者改建項目的環境影響評價文件的形式，在《建設項目環境影響評價分類管理名錄》中都要很明確地規定，并且由環保部制定有關環境影響評價文件編制的各種導則以指引，但建設項目重大事項變動后的環境影響評價文件編制形式如何選擇，目前各級環保部門并沒有比較規范的統一規定。2015年6月，環保部在發布《關于印發環評管理中部分行業建設項目重大變動清單的通知》中，并沒有針對有關重大事項變動重新報批環境影響評價文件形式提出要求。從實踐中看，這種重新報批的環境影響評價文件可以大致分為兩種形式：基于全面環境影響評價而編制的環境影響評價報告和基于部分變動的補充環境影響評價而編制的環境影響評價報告。一般來說，進行全面環境影響評價而編制環境影響評價文件，需要建設單位和環境影響評價機構投入更多的時間、精力和財力，建設單位會產生一定的抵觸情緒。對于編制補充環境影響評價文件來說，建設單位往往是愿意接受的。目前，地方環保部門在報批重新編制的環境影響評價文件時，會難以把握。對于這個問題，環保部在2012年發布的《關于鐵路建設項目變更環境影響評價有關問題的通知》（環辦［2012］13號）中，曾經有過比較細致的具有可操作性的分類，即鐵路建設項目變更，如包括三項或三項以上重大變動的，應開展該建設項目的全面環境影響評價并報批環境影響評價文件；鐵路建設項目變更如包括兩項以下重大變動的，應開展該建設項目的補充環境影響評價并報批補充環境影響評價文件。因此，從實際情況來看，確實也沒有必要所有的建設項目重大事項變動都要進行全面環境影響評價，可以在總結環保部對鐵路建設項目變動重新報批環境影響評價文件實施經驗的基礎上，具體確定重新報批環境影響評價文件編制要求，并配置相應的建設項目事項變動環境影響評價導則。當然，區分建設項目重大事項變動需要重新報批環境影響評價文件的類型，有其現實意義。但實踐中，還沒有厘清，重新報批的環境影響評價文件與原來已經批準過的環境影響評價文件的關系。因為，原有的環境影響評價文件及其環保部門的批復，如果沒有被依法廢止，它是否繼續發生法律效力呢？由于建設項目事項的重大變動，導致環境影響評價文件重新報批的審批部門，極有可能是原審批部門的上下級部門。如果重新報批的環境影響評價文件審批權屬于下級環保部門，其作出的批復廢止原批復是否有法律根據呢？在未來具體制度設計時，可以考慮分兩種情形來解決，即如果建設項目重大事項變動需要重新全面編制環境影響評價文件并報批，由于新的環境影響評價文件完全覆蓋了原建設項目環境影響評價文件的內容，由重新報批審批權的環保部門，在新的批復意見中，將原環境影響評價文件批復意見中的合理部分充分吸納，并明確廢止原環境影響評價文件及其批復意見。如果建設項目重大事項變動需要補充編制環境影響評價文件并報批，那么，由于新的環境影響評價文件并沒有完全覆蓋原建設項目環境影響評價文件的內容，環保部門在審批時，要注意到前后兩份環境影響評價文件及其批復內容的交叉與獨立之處，并明確項目建設與驗收過程中，建設項目前后環境影響評價文件及其批復的有效性。

（三）界定重新報批環境影響評價文件的審批權

當建設單位編制了重新報批的環境影響評價文件，面臨著一個現實問題，即重新報批的環境影響評價文件是否依舊為原建設項目環境影響評價文件的審批機構。《環境影響評價法》第24條第1款規定，“建設項目的環境影響評價文件經批準后，建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動的，建設單位應當重新報批建設項目的環境影響評價文件。”該款中并沒有明確是否要報原審批機構進行審批，但《環境影響評價法》第24條第2款卻規定，“建設項目的環境影響評價文件自批準之日起超過五年，方決定該項目開工建設的，其環境影響評價文件應當報原審批部門重新審核；原審批部門應當自收到建設項目環境影響評價文件之日起十日內，將審核意見書面通知建設單位。”這說明，當建設項目環境影響評價文件需要重新審核時，環境影響評價文件必須要報原審批部門審核。那么，第24條第1款中的重新報批環境影響評價文件，為什么沒有提及要報原審批部門審批呢？究竟是立法疏漏，還是有意為之？如果結合建設項目環境影響評價立法的其他內容觀察，立法者這種不限定為原審批部門重新審批，是有其原因的。因為，《環境影響評價法》劃分環保部門環境影響評價文件的審批權方式：一方面是列舉環保部審批權限；另一方面是授權省級人民政府對省級以下環保部門審批權限進行劃分。但不管如何劃分，建設項目的性質、規模、地點等重要事項是劃分環境影響評價文件審批權的重要依據。也就是說，隨著原有建設項目的性質、規模、地點等事項的重大變動，該建設項目環境影響評價文件的審批權限也將相應發生改變，而重新審核環境影響評價文件，是建立在建設項目性質、規模、地點等事項并沒有變化的基礎上的，環境影響評價文件也基本沒有什么變化，因此交由原審批部門審核比較合適。事實上，不僅是環保部的建設項目環境影響評價文件審批權限在發生改變，省級人民政府決定的地方各級環保部門審批權限，也是隨著環保形勢的變化而作相應的調整。比如，為貫徹落實國務院深化行政審批制度改革的決策部署，提高建設項目環境管理效能，推進簡政放權，根據國務院授權有關部門審批、核準建設項目權限的調整，2013 年11月15日，環境保護部發布《關于下放部分建設項目環境影響評價文件審批權限的公告》（公告2013年第73號），對2009年第7號公告內容進行了調整，將其中部分項目環境影響評價文件審批權限下放至省級環境保護部門。?參見環境保護部《關于下放部分建設項目環境影響評價文件審批權限的公告》（公告 2013年 第73號），http：//www.zhb.gov. cn/gkml/hbb/bgg/201312/t20131210_264719.htm，2016年5月23日訪問。2015年3 月13日，根據《環境影響評價法》和國務院《政府核準的投資項目目錄（2014年本）》，環保部對其審批環境影響評價文件的建設項目目錄又進行了調整，并以《環境保護部審批環境影響評價文件的建設項目目錄（2015年本）》予以公告。要求省級環境保護部門應根據該公告，及時調整公告目錄以外的建設項目環境影響評價文件審批權限，報省級人民政府批準并公告實施。?參見環境保護部《關于發布〈環境保護部審批環境影響評價文件的建設項目目錄（2015年本）〉的公告》，（公告2015年第17號），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201503/t20150317_297342.htm，2016年5月18日訪問。繼2013 年11月下放25項建設項目環評審批權限后，環保部再次作出調整，將火電站、熱電站、國家高速公路等項目環評審批權限下放至省級。2013年11月環保部下放的25項建設項目的環評審批權限主要是基礎設施類和環境影響較小的項目，如分布式燃氣發電、城市快速軌道交通、擴建民用機場、抽水蓄能電站等項目。?參見《環保部下放部分項目環評審批權》，http：//news.xinhuanet.com/house/km/2015-03-20/c_1114700925.htm，2016年5月20日訪問。由于《環境影響評價法》第24條第1款中，并沒有明確建設項目重新報批環境影響評價文件的審批權問題，因此，實踐中地方環保部門往往覺得難以把握，特別是項目變動后涉及到審批權限的變化。為此，安徽省環保廳向環保部提出《關于部分建設項目環評變更審批權限的請示》（皖環［2015］58號）。2015 年7月30日，環保部發布《關于建設項目重大變動環境影響評價文件審批權限的復函》（環辦函［2015］1242號）。函復如下：“建設項目的環境影響評價文件經批準后，建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動的，建設單位應當按現行分級審批規定，向有審批權的環境保護部門報批項目重大變動環境影響評價文件。”?參見環保部《關于建設項目重大變動環境影響評價文件審批權限的復函》（環辦函［2015］1242號），http：//www.mep.gov.cn/ gkml/hbb/bgth/201508/t20150803_307663.htm，2016年5月20日訪問。

五、結語

建設項目重大事項變動環境影響評價文件重新報批制度，在我國《環境影響評價法》中已經確立，但實踐中，大量違反該項制度的行為頻頻發生。其重要原因之一就是，法律的規定過于原則性。由于缺乏具體的實施規則，無論是建設單位還是環保部門，都面臨執法與守法的困境。這種制度性的重大缺陷，使得我國環境影響評價制度很容易被建設單位所規避，失去其預防環境問題產生的應有作用。在實踐中，也往往成為建設項目環境監管過程腐敗生產的溫床。盡管，環保部基于中央巡視組的壓力，出臺了部分行業建設項目重大事項變動清單，但距離建設項目重大事項變動制度全覆蓋的落實，還有不小的差距。因此，建議環保部制定建設項目重大事項變動環境影響評價文件名錄，界定建設項目重大事項變動標準，區分重新報批環境影響評價文件類型，明確重新報批環境影響評價文件的審批權限。

朱謙，蘇州大學王健法學院環境法研究中心教授、博士生導師。