《慈善法》，重新建構(gòu)國家社會關系

莊山

《慈善法》建立了前所未有的制度平臺，會把現(xiàn)行的推動慈善事業(yè)發(fā)展的各種力量重新洗牌，新制度形成新格局，新格局帶來新發(fā)展。

《慈善法》出臺正當其時

三聯(lián)生活周刊：《慈善法》出臺歷經(jīng)了十幾個年頭，怎么會如此艱難？

王名：很多媒體在說十年長跑，其實不是，我的說法是十年準備，一朝沖刺。因為從2004年提出立法動議后我們一直沒跑，是在那兒臥著準備呢。這個準備活動之所以這么長，一個很重要的背景是中國的慈善事業(yè)還沒有發(fā)展起來，沒有實踐發(fā)展的背景，立法的條件就不具備。拉伸運動一直做到2014年，準確說《慈善法》起草是2014年2月開始的，到現(xiàn)在也就是兩年時間。2014年2月召集專家組討論以前擬的草案時，我直接說這個草案早就過時了，跟現(xiàn)實根本不符合。慈善事業(yè)真正發(fā)展起來也就是近些年的事，所以說，《慈善法》現(xiàn)在出臺叫正當其時。

三聯(lián)生活周刊：那我們慈善事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀處在一個什么階段呢？

王名：我們國家慈善事業(yè)發(fā)展大體上是兩個階段，2006年以前是公益慈善的起步階段，從2007年開始，進入蓬勃發(fā)展。近年來我國社會捐贈額增長迅猛，2014年突破千億達到1046億元，相比于2006年的117億增長了近9倍。公益慈善組織發(fā)展很快，基金會特別是非公募基金會突飛猛進地從2005年開始登記發(fā)展，不到10年間猛增到2610家。持證社會工作者人數(shù)從2011年的5.4萬增長到2014年的15.9萬。另外，企業(yè)社會責任意識持續(xù)增強，各種形式的公益創(chuàng)新層出不窮，空前活躍，公益研究學術陣營在逐漸形成，政策調(diào)整和體制改革也在加緊推進，公益慈善正呈現(xiàn)出繁榮發(fā)展的局面。

三聯(lián)生活周刊：蓬勃發(fā)展的同時問題也不少，比如，慈善募捐中存在的“強捐”“索捐”“詐捐”，慈善組織信息不公開、不透明引發(fā)的一系列事件，以慈善的名義斂財、挪借和轉(zhuǎn)移所募款物、關聯(lián)交易、虛列公益支出、提供捐贈回扣等等。

王名：近幾年出現(xiàn)的各類問題確實不少，這是由于積累少、起步晚、發(fā)展快、缺口大、能力弱、環(huán)境差等諸多因素的影響。我國公益慈善發(fā)展現(xiàn)階段最突出和重要的問題有三類：首先是公益慈善發(fā)展的主體能力、機制和人才不足，主要集中在公益組織身上，從其發(fā)育程度上看，總體上還不成熟，公益組織的能力欠缺，治理結(jié)構(gòu)和運作機制不完善，各層次特別是管理層和項目運作層面的人才不足，專業(yè)水平低。其次是公益慈善作為一個領域或行業(yè)的系統(tǒng)生態(tài)鏈尚未形成，其內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、秩序不清，缺少倫理和道德支撐。第三類問題是公益慈善發(fā)展的外部環(huán)境不夠好，法律制度體系建設滯后，相關的體制改革推進緩慢，缺乏積極包容的公益慈善文化環(huán)境。現(xiàn)在比過去人們更關注公益慈善了，但積極參與的人并不多，以公益慈善為業(yè)、為職、為生的更是少數(shù)，并常常得不到理解和支持，談公益就談不得高薪，談慈善就不能提成本，一些媒體喜歡對公益慈善吹毛求疵，這樣的苛求不利于公益慈善的健康發(fā)展。

依法慈善

三聯(lián)生活周刊：作為見證中國公益慈善事業(yè)從艱難起步到蓬勃發(fā)展的起飛過程的公益學人，作為全程參與這部法律起草和推動的學者，你認為《慈善法》的亮點有哪些？

王名：大慈善理念是第一個亮點，定義了慈善不僅是扶危濟困，還囊括了教科文衛(wèi)體、生態(tài)環(huán)保等社會公益的很多領域。將公益和慈善放在一起，這是一個重大的進步。公益慈善是每一個公民都有權利和義務參與的一種社會活動，包括志愿服務也是慈善的一部分。通過公眾廣泛的參與，形成各種平臺，使得公益隨時隨地可做，回應了人人公益、人人慈善的社會需要。

另一個重要的亮點是非法人組織獲得承認，體現(xiàn)出政府對公益慈善在政策上和管理體制上思路的變化，其中最重要的突破是，所有的慈善組織實行統(tǒng)一直接登記制度，這個與以前有根本區(qū)別。大大降低了登記門檻，以前經(jīng)常出現(xiàn)的很多慈善組織無法登記的局面會解決，那些沒有條件登記、難以登記的組織，在未來新法實施以后，多數(shù)都可以登記注冊。準確地說，任何自然人、法人和其他組織，都可以設立慈善組織。不像以前，要有業(yè)務主管單位的審批，所以，只要公民是真心做慈善，登記注冊都可以。從單一入口管理到過程管理，這是一個積極的探索，門檻不再是唯一的監(jiān)控手段，門檻之后有評估方面的要求、信息公開的要求、對社會公眾舉報的要求、媒體參與的要求、行業(yè)監(jiān)督的要求，都是過程監(jiān)管，這方面還需要有進一步探索。但至少現(xiàn)在有了基本的框架，是非常積極的。

全國政協(xié)委員、清華大學公益慈善研究院院長王名

三聯(lián)生活周刊：公益慈善一個核心問題是政府和社會的關系，《慈善法》在這方面有什么突破？

王名：我從動議到修改的過程一直在參與，我的理解，新法真正的意義也可以說最大的意義是，嘗試在新的歷史條件下，重新建構(gòu)國家社會關系，這一關系建立在新的理念、新的法律制度框架和新技術基礎上。

《慈善法》通篇體現(xiàn)了新體制的基本架構(gòu)，它的理念可以概括為七個方面：第一是大慈善，第二是多元主體，第三是組織為主，第四是深化改革，第五是社會向善，第六是規(guī)則向嚴，第七是政府向外。這七個理念形成了未來新體制的基本政策基礎，在這個基礎上有一個整體的制度安排，《慈善法》整體上為未來中國的慈善事業(yè)構(gòu)建了一個前所未有的制度框架。以前政府是直接做慈善，而現(xiàn)在是慈善事業(yè)的保駕護航者，政府不能動用行政權力開展募捐等慈善活動，其中有一條，特別限制了政府的攤派式的強制募捐。

《慈善法》很重要的制度安排是舉報受理機制，專門強調(diào)要建立舉報受理系統(tǒng)。監(jiān)管體制是建立在互聯(lián)和移動互聯(lián)技術基礎上的，一方面是人人可以接觸、參與的終端，另一方面是有了共享的技術平臺。新法對于平臺的表述為“國務院民政部門及其指定的信息平臺”，有三類：第一類是民政部門設立的相關平臺，比如社會組織網(wǎng)、慈善組織網(wǎng)、基金會網(wǎng)、社團網(wǎng)等;第二類平臺是民政部跟相關的公信度和社會認可度比較高的網(wǎng)站簽約，發(fā)布指定信息平臺的目錄，包括騰訊、新浪、百度等等，陸續(xù)會進入名單，公眾和社會組織可以選擇這些平臺發(fā)布信息;第三類是慈善組織自己設立的網(wǎng)站。很多環(huán)節(jié)法律規(guī)定必須上傳信息，比如登記、認定、資質(zhì)認證、募款、募款使用的結(jié)果、慈善組織每年的工作報告和財務報告、員工的工資和名單，所有信息都要發(fā)布出去，利用這些大數(shù)據(jù)和信息技術進行后臺的管理，全面分析、監(jiān)管慈善組織設立、資產(chǎn)、人員以及過去、現(xiàn)在、以后的動作。以前的年檢制度，由慈善組織把年度報告交給民政部門審查。現(xiàn)在取消了政府審查，采用信息公開公布和向民政部門備案，通過全民公益和全民參與，讓慈善組織不敢造假。

從政府直接管理組織到通過網(wǎng)站和平臺監(jiān)管社會組織，政府管控平臺，平臺監(jiān)管組織，這是未來國家社會關系一個根本性的、歷史性的變革。

三聯(lián)生活周刊：這是不是類似于英國的全民舉報體系？

王名：我們的機制比英國更先進的地方在于，英國使用電話，還需要建立電話接收、處理等整個系統(tǒng)，我們使用互聯(lián)網(wǎng)隨時舉報，不經(jīng)過行政部門和煩瑣的程序，一個郵件甚至一個微信就直接進入大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，同時，信息的可追蹤對舉報人也是一種監(jiān)督。

三聯(lián)生活周刊：國務院民政部及其指定的渠道和平臺，這種規(guī)定會不會造成現(xiàn)有渠道收縮和對互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新的壓制？

王名：我認為國家民政部門指定公信力比較好的、點擊率高的公共平臺是有必要的。民政部在這個問題上比較審慎，這是有必要的，信息只有分享而非封鎖才能形成大數(shù)據(jù)，所以強調(diào)國務院民政部門，也就是說地方民政部門不能隨意指定。信息平臺的管理是越開放越好、公信度越高越好，而不是越封鎖越好，不是地方各搞各的、互不開放。這其實不是對民間慈善組織的限制，而是對地方民政部門的限制。因為各地的水平、偏好、利益取向不一樣，限制地方民政部門搞成山頭和割據(jù)，是從立法者的角度對慈善組織的保護、推動。

三聯(lián)生活周刊：《慈善法》對網(wǎng)絡募捐也采取了比較積極的態(tài)度，但是，從具體條款來分析，以后個人和非注冊機構(gòu)在互聯(lián)網(wǎng)和微信朋友圈發(fā)起的募捐行為似乎都是違法的。

王名：這些行為也需要區(qū)別分析，我們采用非常審慎的態(tài)度，定義“公益募捐”是慈善組織為實現(xiàn)其宗旨募集財產(chǎn)的活動，主體是慈善組織，非慈善組織并沒有嚴格限制不得開展募捐。把對特定人的捐贈（個人募捐）排除在公益募捐之外，是特別聰明的一個做法，因為慈善捐贈強調(diào)的是對不特定多數(shù)人的捐贈，而對特定人的捐贈屬于贈與行為，不是慈善捐贈，在涉及贈予的法規(guī)里規(guī)范。贈與行為屬于個人合約，《慈善法》不去規(guī)范，也不保護其權益，但是不能以慈善組織的名義開展。目前我國對特定人的捐贈總量不多，只占慈善捐贈10%左右。當個人募捐現(xiàn)象越來越普遍，需要通過《慈善法》來規(guī)范了，我們再來修改。

三聯(lián)生活周刊：慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于前三年收入平均數(shù)額的70%，這樣的硬性規(guī)定，會不會誘發(fā)突擊立項花錢的負面效應？

王名：這個比例是參照了國際慣例，2004年的基金會條例規(guī)定是70%，各個國家情況不同，規(guī)定75%、80%、100%都有，原則是不允許基金會有資金積累。我們考慮到中國的國情，三年結(jié)轉(zhuǎn)的要求更加具備彈性，依照過去經(jīng)驗來看，當年70%有點過于嚴格，現(xiàn)在可以在三年內(nèi)自由協(xié)調(diào)支出，避免了突擊花錢的情況。如果是公募基金，我個人主張應該高一點到80%，新加坡是100%，我們的70%已經(jīng)是比較溫柔了。這是一個很合理的規(guī)定，有利于基金會做大做強。

三聯(lián)生活周刊：最終頒布的《慈善法》對草案做了很多修改，其中慈善組織的管理費用從15%調(diào)整到10%，公眾質(zhì)疑這個比例依舊給得過高，你在博客上將這一修改稱之為善法中的瑕疵，怎么理解呢？

王名：之所以出現(xiàn)這樣的質(zhì)疑，是很多人不了解這個錢是干什么的，以為這就是基金會掙錢，利潤率太高。管理成本實際是現(xiàn)代公益慈善的基本運行成本，現(xiàn)代慈善的基本特點是組織化，有組織就必然有成本有費用，這個費用比例應該是多少，首先要參考一下成熟的國際慣例。發(fā)達國家的基金會的運營成本平均是17%到24%，其中根據(jù)基金會的規(guī)模大小有所不同。我國2004年條例設定為10%，當時考慮到基金會大部分有體制背景，95%以上都是官辦基金會，人員在政府編制中，所以當時10%的成本支撐基金會運營是綽綽有余的。但之后的發(fā)展，大概三分之二的基金會為非體制基金會，從幾年的經(jīng)驗來看，每次年檢顯示10%的費用過低，導致造假或其他渠道解決員工的收入問題，這一直是一個困擾管理部門的現(xiàn)象，所以采取了許多變通的辦法，盡可能增加彈性值。原來想改成15%是一個合乎實際、參照國際慣例的比例，但社會公眾不理解。服務型、項目型組織，10%根本不夠。我更傾向于新法里不要規(guī)定具體比例，而提出比如最低成本這樣的原則，不同類型的組織給不同的規(guī)定，我個人以為公募型資助型基金會10%，甚至還可以低，但是運作型、項目型的慈善組織應該更高一些。

三聯(lián)生活周刊：這些質(zhì)疑其實也反映了公眾對于公益財產(chǎn)所有權的關注。

王名：這是一個根本的問題，這個問題在學術界是有爭議的。當然目前《慈善法》沒有最后明確這個概念，這也是我個人稍微有點遺憾的。我個人一直主張用“公益產(chǎn)權”這個概念來表述慈善組織的財產(chǎn)所有權，即，慈善組織的財產(chǎn)不屬于政府，也不屬于個人，它是屬于社會權利范疇的一種公益產(chǎn)權，界于私人和國家之間。也有觀點認為這是一種社會產(chǎn)權，意思是一樣的。對信息公開的強調(diào)，實際上就表達了這樣一種傾向：慈善財產(chǎn)是社會的，要對社會負責。

被低估的慈善力量

三聯(lián)生活周刊：很多業(yè)內(nèi)人士在說，《慈善法》將帶來公益慈善事業(yè)的井噴式發(fā)展，你如何看待這樣的評價？

王名：我不太贊同《慈善法》頒布后出現(xiàn)井噴式的迅猛發(fā)展這樣的表述，我覺得還是先要學法，先要普法，先要知道這是一個緊箍咒，當然這是一個有利發(fā)展的緊箍咒，但畢竟是緊箍咒。

《慈善法》帶來的最大變化是走向制度化的新階段，無論是慈善組織還是政府、社會公眾，都面對一個新的限制，都要合規(guī)，走向合法化。目前從中央到地方政府，按照新法來看許多行為都是不合法的，我講的監(jiān)管體制的全面轉(zhuǎn)型，很多政府部門還沒有認識到這個問題，他們覺得還是按老辦法、老的體制，其實不是這么回事，整個社會認知還有很大問題。各種形式的慈善組織，無論有官方背景體制內(nèi)的、沒有官方背景的草根的，還是來自市場的企業(yè)的，大多數(shù)的慈善組織按新法要求來講都不合規(guī)，結(jié)構(gòu)和制度都需要調(diào)整，運行規(guī)則要調(diào)整，能力建設要全面提升。在法律基礎上慢慢走上軌道以后，合法的越來越多，合法開展慈善活動得到的好處越來越多，企業(yè)、個人、社區(qū)、慈善組織越來越積極，才會出現(xiàn)快速發(fā)展階段。

三聯(lián)生活周刊：在后《慈善法》的時代，你來展望一下公益慈善事業(yè)的發(fā)展吧？

王名：公益慈善的潛在影響力還有待發(fā)掘。第一個，現(xiàn)實中，多數(shù)人理解慈善還是認為是富人的事情，其實慈善是全社會的，每個公民都有權利、義務、責任參與慈善事業(yè)，這樣的認知還沒有被廣泛接受，所以我說第一件事是普法，第二件事是普法，第三件事還是普法。

第二是參與規(guī)模，我們現(xiàn)在的每年捐贈規(guī)模是1000億元，這個是被大大低估的，《慈善法》真正發(fā)揮作用，全社會動員起來，這個規(guī)模絕不僅僅這些。我們財富積累到這個階段，經(jīng)濟發(fā)展處在這樣一個水平上，慈善所能動用的不限于金錢和捐贈的資源，整個社會資源的動員量應該是相當大的。

第三，慈善是公器，是解決社會問題的很重要的一種手段。學術界有一個判斷，在19世紀末20世紀初，美國沒有誘發(fā)社會革命，當然有各種原因，但很重要的一個原因是發(fā)生了慈善革命，這一階段誕生了一大批的基金會，公益事業(yè)蓬勃發(fā)展，化解了許多社會矛盾和問題。我們社會中一些矛盾還是很尖銳的，我們講基尼系數(shù)很高，像這些情況慈善在其中是一個很重要的調(diào)節(jié)，這個作用我們還沒有發(fā)揮出來。

第四，中國是大國，現(xiàn)在發(fā)展“一帶一路”，中國走出去，我們看到的是企業(yè)走出去，政府走出去，慈善還沒有走出去。而發(fā)達國家，美國、英國、加拿大、澳大利亞、日本，都是公益先行，公益慈善走在前面，特別是推行國際戰(zhàn)略的時候，這方面我們還沒有發(fā)揮作用。

至少這四個方面可以看出來，我們的公益慈善事業(yè)在現(xiàn)代化社會治理以及國際化過程中間，還遠沒有發(fā)揮出足夠的作用。