試論我國檢察人員分類管理制度的完善

李望衡

【摘 要】 本文在闡述我國檢察人員分類管理制度內涵與改革動因的基礎上，探討了完善路徑：精細測算員額制影響因子，確保人員配置比例科學合理；明確人員分類標準，保證辦案人員數量；完善檢察官招錄制度，保證輔助人員的晉升渠道。

【關鍵詞】 檢察人員；分類管理制度；內涵；改革動因；完善路徑

自十八大以來，新一輪司法改革正通過試點的方式在上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市鋪展開來，隨著中央的進一步部署，在6省市已取得的經驗基礎之上將進一步擴大試點范圍并逐漸推廣至全國。本輪司法制度改革的重心由關注司法運行機制改革轉為司法體制改革與運行機制改革齊頭并進，其中司法人員分類管理作為基礎性的改革措施尤為引人關注且關系著本輪司法改革的成敗。

一、檢察人員分類管理制度內涵

1、人員分類管理制度的內涵

完善司法人員分類管理制度是當前6個試點省市司法體制改革的四大任務之一，是保障司法隊伍專業化、職業化的前提條件。十八屆三中全會報告明確指出“建立符合職業特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業保障制度。”那么，何為檢察人員？何為檢察人員分類管理制度呢？根據1998年《法律辭海》定義，檢察人員是“各級人民檢察院中納入中央政法專項編制，依法履行檢察、檢察輔助、司法行政職能，由國家財政負擔工資福利，在編在職的除工勤人員以外的人員”。而不少學者認為，檢察人員分類管理主要包括檢察人員的分類以及分類后的管理兩部分。前者主要是將檢察機關人員分成幾個序列來管理的問題，而后者則主要包括檢察人員的考評和獎懲、培訓、保障機制等配套措施。但筆者認為，這樣模糊籠統的定義并沒能真正地反應出檢察人員分類管理制度的深度內涵。檢察人員分類管理還需進一步反應出分類標準，因為分類標準的不同會形成不同的人員分類管理模式，體現著不同的價值取向。

2、我國人員分類管理制度改革的歷史沿革

我國在1998年就開始提出人員分類管理，最高檢又在2000、2004、2009分別制定了三個三年檢察改革意見，相應地我國檢察人員分類管理改革也走過了從籌備、試點到推進三個階段。

（1）改革籌備階段（1998年-2003年）。1999年，最高檢在《檢察工作五年發展規劃》中首次明確提出對檢察人員進行分類改革，并選擇了上海、重慶、山東的四個基層檢察院開始極小范圍的試點改革。2000年，第一個《檢察改革三年實施意見》出臺，明確提出“實行檢察官、書記員、司法警察、司法行政人員的分類管理，分離技術性、服務性人員”。隨后的三年，上海、廣東的部分檢察院開始積極探索人員分類管理的方案，最高檢在研討和總結試點工作后，制定了《檢察人員分類改革框架方案》。

（2）改革試點階段（2004年-2006年）。2004年開始，檢察人員分類管理工作得到進一步完善，檢察人員被分為檢察官、檢察事務官、檢察行政官的做法從重慶進行試點到最終得到最高檢在《2004-2008年全國檢察人才隊伍建設規劃》中肯定并積極推廣。2005年《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》又一次提出要“推行檢察人員分類改革，對檢察人員實行分類管理。制定檢察官單獨職務序列，確定檢察官職務與級別的對應關系”。2006年，最高檢廣泛征求分類管理框架方案的意見。

（3）改革推進階段（2007年-至今）。2007年，我國的試點工作大體完成。總體上，人員分類管理改革并不順利，好多措施并沒有完成或說基本上沒完全完成，最終原因都出在行政化管理模式問題上，大家積極性不高，改革阻力太大。于是最高檢在總結以上階段的試點經驗基礎上制定出《檢察人員分類管理改革方案》作為未來人員分類管理的指導性文件。2013年《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》將檢察人員分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三個專門序列，希望改變以往長期存在的行政化管理模式，進一步掃清檢察工作中地方化和行政化的障礙。

二、我國檢察人員分類管理制度改革的動因

當前我國檢察人員分類管理不夠完善，對現狀的不滿是導致本輪人員分類管理的動因所在。

1、檢察官序列和行政序列雙重管理，行政色彩濃厚

長期以來，我國檢察系統人員管理上并存著檢察官序列和行政職務序列兩種管理模式，一方面，《檢察官法》規定有檢察官、書記員和司法行政人員三類，并將檢察官等級又進一步分為四等十二級，但在涉及檢察人員切身利益的薪酬待遇、人員晉升等方面又套用了與普通公務員相同的行政序列化管理模式，為了讓薪酬、晉升得到改變，不少檢察官又不由自主地擠上了行政級別這座“獨木橋”，嚴重壓抑著檢察人員的積極性。

2、檢察官隊伍復雜，人員素質差異大

從目前情況來看，由于當前檢察人員適用《公務員法》的行政管理模式，所有的職稱與行政級別掛鉤。為了提高薪酬福利、晉升、考核等目的，檢察行政人員和檢察業務人員都走上了檢察官序列，于是出現了檢察官分布在各個處室內，導致了我國檢察官隊伍知識結構和人員素質參差不齊的情況發生。比如，出于歷史原因，當前的檢察官隊伍有文學、計算機技術、醫學等專業背景，人員學歷從高小到全日制研究生不等。如此一來，嚴重分散和削弱了我國檢察官實力。拿某市為例，全市檢察機關503個政法專項編制中研究生學歷34人，占比7.4%；本科384人，占比83.3%；專科39人，占比8.5%；高中及以下4人，占比0.8%。

3、檢察人員分布不合理，人才浪費嚴重

一方面，檢察官隊伍里有很大一部分人不具備檢察官資格的人，卻長期占用著大量檢察官的編制。而另一方面，一些具備了檢察官資格的檢察官長期分配到綜合部門或者綜合業務部門，并沒有真正發揮人才優勢，嚴重造成了人力資源和檢察資源的浪費，進一步加深了檢察機關“案多人少”的矛盾，也成為了檢察人員流失的重要原因。

4、檢察官的地位不高，待遇與責任、風險不對稱

當前我國檢察官薪酬待遇與責任、風險不對稱的形勢十分突出，辦案和不辦案的，只要其行政級別相同，工資與福利待遇就基本相同。此種“平均主義”的做法實際上極不公平，因為同樣的回報，辦案的檢察人員卻要付出更多的努力，承擔更多的責任和風險。付出和回報的不對等，容易打擊辦案人員的積極性，降低案件辦理的效率，檢察隊伍的素質也無法得到提高。在這樣的背景之下，《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》通過建立起檢察官單獨的序列，使其與司法輔助人員、司法行政人員區別對待，輔之相對等的薪酬待遇、考評獎懲、培訓晉升機制等一系列配套措施，使檢察官的主體地位得到凸顯，意義十分重大。

三、我國檢察人員分類管理制度的完善路徑

1、精細測算員額制影響因子，確保人員配置比例科學合理

根據中組部和最高檢的文件，在本輪檢察人員分類管理改革中，檢察人員將分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類。其中，最高檢、省級、市級、縣級檢察院的檢察官和檢察輔助人員在中央政法專項編制各占70%、75%、80%、85%的員額比例，而行政人員所占員額比例分別為30%、25%、20%、15%左右。但人員數額配置問題是一項系統的工程，需要充分靈活地考慮到各省、各市、各縣所轄地域面積、人口數量、經濟發展水平等因素。在考慮檢察官員額時如何判定哪些因素會重點影響檢察工作量？確定適合當地實際需要的檢察官比例，需要認真精細地測算，結合本地經濟人口社會等因素和各院歷年辦案總量、案件類別、難易程度算出合理的人員比例。

2、明確人員分類標準，保證辦案人員數量

根據實際情況，目標不少的檢察院仍堅持以簡單地論資排輩分配法官檢察官名額，不辦案的行政領導占用檢察官的名額而導致實際辦案的一線檢察官被迫進入了檢察輔助人員或者行政人員的序列。為了實現司法改革不打折扣地推行下去，明確司法人員劃分標準十分重要。除依《檢察官法》相關規定外，還應基于各級檢察機關不同的職權定位和職能分工，不僅要堅持能力標準和專業素養，還應強調辦案經驗與工作資歷，權衡職業道德素養與辦案成績，來綜合考察擬任人選。

3、完善檢察官招錄制度，保證輔助人員的晉升渠道

根據十八屆三中全會的進一步部署，初任檢察官由省級人民檢察院統一招錄，一律在基層檢察院任職；上一級檢察院的檢察官一般從下一級檢察院的優秀檢察官中遴選。這就涉及到檢察院工作人員的來源問題，主要包括招錄和遴選兩種途徑。對于招錄，我們需要建立一個公平公正的平臺選拔一些優秀的具有高等素質的法律人員進入基層檢察院，充實檢察隊伍，提高檢察人員的總體素質。對于遴選，需要創造一個科學的遴選機制使基層優秀的檢察官脫穎而出。

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