淺論我國憲法修改程序的完善

李凌云

【摘 要】 修憲程序有助于推動憲法內容的民主性，提高公民的法治意識，助力依法治國進程。本文針對目前存在的問題，提出完善憲法修改程序應從完善憲法修改提案程序、增設修憲公告程序、完善議決程序、明確公布程序等方面入手，以增強憲法的時代性與權威性。

【關鍵詞】 憲法；修改程序；意義；問題；完善對策

憲法的修改程序，指的是憲法在頒布施行之后，由于其內容不適應社會實際，而由享有修憲權的國家機關或修憲組織對其內容作刪除、增加或變更的一種方式和步驟。但是，本應發揮重要作用的修憲程序卻在實踐中存在一些問題。因此，對憲法修改程序的完善展開行之有效地探討，既是一個探究如何保障憲法得到正常有效修改的理論問題，又是一個去怎樣增強憲法本身的適用性、穩定性及權威性的現實課題。

一、用程序限制修憲權的意義

韋伯曾說過：“正當程序在歐洲五百年的法治進程中起過重要作用，其與法律職業并列被稱為具有重要意義的法治的兩個推動力。”[1]修憲程序作為一種特定的法律程序，具有優越的制度價值和現實意義。

1、修憲程序有助于推動憲法內容的民主性

通過合理有效的修憲程序，一方面修憲主體只能忠誠于法律和程序；另一方面，可以保障修憲主體自由地遵從公平正義的理念，不受其它無修憲權的機關、組織和個人的干涉。這樣能最大程度考慮到社會方方面面的利益，保證憲法所修改的內容本質上是民主的。

2、修憲程序能夠提高憲法修改的效率

利用特定程序來促進修憲的順利進行，效率是必須加以考慮的重要因素。只有通過合理的程序，才能保證憲法修改工作沿著正確的路徑運行。科學有效的修憲程序安排能減少人為認知的不足，減少修憲成本的錯誤支出和不必要的浪費，使修改方法更加合理化，進而達到一種相對理想的修憲效果。

3、修憲程序有利于提高公民的法治意識，助力推進依法治國

黨的第十八屆四中全會提出要全面依法治國，建設社會主義法治國家。這進一步明確了我國依法治國的大政方針政策。修憲程序的科學合理性本身就是一次很好的法治宣傳教育，將正當合理的修改程序寓于修憲過程之中，將會對公民法治信仰的樹立起到很大的促進作用。

二、現行憲法修改程序所存在的問題

正如錢端升、王世杰所說：“各國憲法關于修改程序的規定，彼此仍多歧異。為便利起見，我們可以把這個程序分作三層討論：提案程序，議決程序，公布程序。”[2]在此，筆者亦大體按這種分類法對憲法所存在的問題加以探析。

1、修憲提案程序的不足

通過分析世界上各主要國家的憲法典，筆者發現有資格提出憲法修改提案的主體一般有以下幾種：一是代表機關或特殊的修憲機關；二是其他國家機關，有些國家規定是行政機關享有修憲提案權，有的國家則是由國王、議員或總統提出；三是公民個人；四是政黨。

我國憲法第62條的規定，修憲的提案主體是全國人大常委會或五分之一以上全國人大代表。很明顯，提案主體過于單一，其他國家機關、社會組織和個人卻沒有這一資格。同時，代表的提案人員要求過多，要求在僅僅十多天的會期時間內達到近3000名人民代表中的五分之一才能提出議案，這在實踐中比較難實現。

2、修憲議決程序的不足

“現行憲法修正案中存在的一些明顯的失誤和錯誤，不能不說與相關的程序的缺乏有直接關系。”[3]從修憲中的審議、辯論、表決等步驟來看，可以發現相關程序太過簡單，缺乏確定性的規定。具體而言主要有如下幾點：第一，未在辯論與表決之前設置憲法修改和審議的工作小組。第二，修憲草案應通過充分的協商后再進入審議程序，而憲法規范沒有這方面的規定。實踐中全國人大召開會議的會期都不長，各項議程安排得緊湊，就無法充分地討論修憲這種重要的議案。第三，沒有大會辯論程序的設置。第四，尚未對審議期限作明確規定，這不利于修憲的效率，可能造成程序的拖延。

3、公布程序的不足

公布修憲案的機關主要有以下三類：一種是由君主或國家元首公布；二是由代表機關加以公布；三是由行政機關予以發布。我國憲法沒有專門的批準程序、公布程序的規定，這是立法的一項空白。在修憲實踐中，我國也形成了一些憲法慣例，譬如，“我國目前是全國人民代表大會主席團以公告方式公布，并刊登在《全國人大常務委員會公報》上。”[4]如果把公布的主體予以法律化，應該能進一步增強修改后的憲法的權威性。

三、完善憲法修改程序的構思

通過上文分析憲法修改程序中存在的現實問題，借鑒國外修憲程序中的若干實踐做法，就進一步改進我國憲法修改程序，提出以下幾點對策：

1、完善憲法修改提案程序

我國修憲實踐中，一般是中共中央提出憲法修正的建議案之后，憲法修改程序才得以啟動。對此，針對修憲提案主體過于單一的問題，可以考慮把中共中央提案權法定化，或者以法律的形式賦予其他相關社會團體以提案權。也可以考慮將修憲提案權賦予全國人民代表大會會議主席團或一定數量代表團，并設置對應的提案程序。

2、增設修憲公告程序

修憲公告程序是一種亟需增設的程序，這是指修憲提議后，討論決定前設立的將修憲提議公之于眾的程序。將草案加以公告，能夠最大程度讓民眾獲得知情權，使修憲議案更加群策群力，保證修憲內容充分體現廣泛的民意；也能通過民眾對于修憲所形成的輿論來反映基層社會的聲音和權利訴求，消除因修憲可能引起的社會沖突與矛盾。

3、完善議決程序

經過一段時間的修憲公告期，憲法草案就進入議決程序。議決程序一般應包括審議、辯論、表決三個具體環節，由于我國憲法、全國人大組織法及議事規則都沒有對此明文規定，故應就審議、辯論，表決等方面的內容加以細化。

（1）成立專門的審議機關。成立憲法修改的日常工作機關，可以使一些代表團所提出的有建設性的建議被及時采納，改善修憲的效果。因此，可以在修憲時成立憲法審議小組，最大程度接受審議意見并研究修憲案的合理性。

（2）設置辯論程序。真理往往是越辯越明的。對審議過程中所出現的分歧較大的問題，可在全國人大主席團的主持下舉行大會辯論。設置辯論程序，能夠對各方的修憲意見有深入的了解，進一步完善憲法修改的內容，且有利于增強與會代表表決的目的性和積極性。

（3）完善表決程序。該環節是修憲程序中極具關鍵作用的一個步驟，表決結果將直接決定該草案能否通過并成為有效的憲法。現行憲法僅規定了“憲法的修改由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數通過”，“全體代表的三分之二”，這在修憲實踐中雖有明確的定義，但該憲法條文本身的模糊性易讓人產生疑惑：“這里的全體代表是以出席會議的實然代表數還是全國人民代表的全體呢？”這不利于憲法的權威，故應該就此條文作出明確規定。

4、明確公布程序

將憲法修正案加以公布是修改條文生效的必經程序，在修憲過程中具有獨特的地位。在實踐中，則是由全國人大主席團以全國人大公告的方式公布。而憲法賦予了國家主席公布法律的職權。因此，國家主席亦有公布憲法這種具有最高效力的法律權力。故可以把國家主席公布憲法修正案的職責予以法定化。

四、結語

修改憲法是一項系統性、體系化的工程，隨著社會的發展對憲法進行修改是一個促使憲法接續良性化發展的重要途徑。通過修憲緩解憲法和社會現實的沖突對立局面，增強憲法規范與社會生活的契合性，使之良性化發展。對修憲程序的實然價值、現實不足、根源所在及如何去具體完善等議題作一個相對深入的剖析，無疑是使憲法修改程序良性化發展的關鍵舉措。

【注 釋】

[1] [德]韋伯著，王容芬譯.儒教與道教[M].商務印書館，1995.200.

[2] 王世杰，錢端升.比較憲法[M].中國政法大學出版社，1997.334.

[3] 劉茂林.論我國憲法修改程序的完善[J].政法論壇，2003.21（2）.