完善地方稅體系探析——基于天津的實證分析

◎文/天津市地方稅務(wù)局完善地方稅體系調(diào)研課題組

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完善地方稅體系探析——基于天津的實證分析

◎文/天津市地方稅務(wù)局完善地方稅體系調(diào)研課題組

摘要：本文以黨的十八屆三中全會提出的“培育地方主體稅種，完善地方稅體系，在保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，合理劃分中央和地方收入”為指導(dǎo)，通過總結(jié)評價我國立法征管實踐，深入對照天津?qū)嶋H，嘗試提出了落實稅收法定、設(shè)置主體稅種體系、強化地方稅收征管的“三位一體”地方稅改革路徑，以期為完善地方稅體系提供參考。

關(guān)鍵詞：地方稅體系；優(yōu)化稅制；強化征管

一、地方稅體系的概況

（一）地方稅體系的概念和理論基礎(chǔ)

地方稅是相對于中央稅而言的，是與分稅制財政管理體制密切聯(lián)系的一個概念，地方稅涵義的核心是稅收權(quán)屬，即稅收立法權(quán)、征收管理權(quán)和稅款所有權(quán)等是否歸屬于地方政府。結(jié)合我國實際，本文將地方稅定義為：地方政府為實現(xiàn)其政治、經(jīng)濟、公共管理等職能，在國家稅收管理體制框架內(nèi)，由中央或地方立法，地方政府負責征收管理，收入歸屬地方政府支配的各類稅收的總稱。為全面衡量我市地方稅收入規(guī)模并進行量化分析，本文限定地方稅稅種包括國內(nèi)增值稅（地方分享部分）、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅（地方分享部分）、個人所得稅（地方分享部分）、資源稅、印花稅、城市維護建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅和車船稅。

財政分權(quán)理論是地方稅體系存在的根本理論淵源，該理論認為，財權(quán)下放的重要內(nèi)容是稅收管理權(quán)限的下放，而是否具有合理適度的稅收管理權(quán)限是衡量地方稅體系是否健全的一個重要標準。萌芽于18世紀初歐洲自由經(jīng)濟發(fā)展盛行時期的公共產(chǎn)品理論，進一步從政府職能角度提出，政府是提供社會公共產(chǎn)品的主體，而地方稅體系是政府有效提供地方性公共產(chǎn)品的強有力支撐，只有當?shù)胤秸邆渑c事權(quán)相統(tǒng)一的財力時，才能更好的履行其政府職能，提供地方社會居民滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在稅種配置方面，主體稅種選擇理論認為，地方稅主體稅種應(yīng)具備以下主要特征：首先，稅基較廣，稅收規(guī)模較大。其次，具有適度彈性，能隨經(jīng)濟增長而增長。第三，納稅人流動性較強，地區(qū)間的低稅競爭，易造成稅收向低稅地區(qū)轉(zhuǎn)移，使本地區(qū)宏觀調(diào)控失效。第四，基于利益原則征收，地方稅稅負應(yīng)與當?shù)卣峁┑墓卜?wù)相匹配，稅負過重會導(dǎo)致納稅人向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移。最后，地方稅一般具有稅源分散、計稅依據(jù)或稅率的確定較復(fù)雜的特點，由地方政府征收，有助于降低稅收成本、提高征管效率。本文所指的地方稅體系是指：在現(xiàn)行財政管理體制下，以中央與地方政府、各級地方政府間稅權(quán)的劃分為依據(jù)，以調(diào)控國家經(jīng)濟、優(yōu)化地方發(fā)展環(huán)境、保證地方各級政府財政收入為目的，由地方稅制合理構(gòu)成和稅款征收有效實現(xiàn)的各種法律、法規(guī)、規(guī)章制度，以及執(zhí)行和遵守這些規(guī)則的單位和個人所構(gòu)成的有序整體。

（二）對現(xiàn)行地方稅體系的評價

自1994年分稅制改革以來，我國現(xiàn)代稅收制度由無到有，從弱到強。其中，統(tǒng)一稅法、公平稅負、稅收法制、開放稅制是我國20年稅制改革的基本經(jīng)驗。20年來，中國稅收制度實現(xiàn)了由對單一的國有、集體經(jīng)濟征稅為主向各種經(jīng)濟形式主體征稅、由對物質(zhì)生產(chǎn)產(chǎn)品征稅向非物質(zhì)生產(chǎn)產(chǎn)品創(chuàng)造價值征稅、由對經(jīng)濟領(lǐng)域征稅向?qū)θ鐣I(lǐng)域征稅的三個轉(zhuǎn)變，對促進地方政府充分發(fā)揮調(diào)控職能，優(yōu)化地方社會資源配置、實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。

在肯定分稅制改革成效的基礎(chǔ)上，現(xiàn)行地方稅體系仍舊存在一些突出問題：一是目前地方稅多數(shù)稅種存在立法層級低、稅制老化、稅種零散交叉等問題，難以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求。二是1994年分稅制改革主要依據(jù)收入而非稅收特點確定地方稅收范圍，使地方稅制結(jié)構(gòu)具有明顯的過渡性特征，亟需將改革重點從分收入向分稅種方向轉(zhuǎn)變。三是國地稅征管權(quán)限不夠明晰，第三方信息難以有效完整采集，社會力量綜合治稅難以全面落實，影響地方對稅源的有效控管。

二、天津市地方稅體系的實證分析

（一）基本分析

1.地方稅收入規(guī)模情況。2004年至2014年，我市地方稅收入規(guī)模由201.2億元增至1486.5億元，年均增長22.1%，高于全口徑稅收增速3.5個百分點。地方稅收入占全口徑稅收的比重由38.1%增至50.8%，年均提升1.3個百分點（見圖1）。過去五年，地方稅對全口徑稅收增長貢獻率平均為61.7%。在近幾年經(jīng)濟下行壓力和結(jié)構(gòu)性減稅力度持續(xù)加大的情況下，地方稅成為拉動稅收增長的重要力量。

圖1　地方稅占全口徑稅收收入比重情況

表1　地方稅各稅種占比情況

2.地方稅收入分稅種分布情況。從2004年至2014年各稅種占地方稅比重來看，營業(yè)稅占34.9%，是排名第二的增值稅的1.9倍，是排名第三的企業(yè)所得稅的2.1倍。從各個稅種占比變化趨勢來看，營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、增值稅波動較大，土地增值稅占比持續(xù)快速提升，其他稅種多呈小幅波動，變化不明顯（見表1）。

3.地方稅收入分產(chǎn)業(yè)和行業(yè)分布情況。從2014年三次產(chǎn)業(yè)稅收占比看，第三產(chǎn)業(yè)占三分之二，可見，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)對增加地方稅收入、增加公共財政收入具有十分重大的現(xiàn)實意義。從各行業(yè)稅收占比看，我市地方稅高度集中于房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)，地方稅對少數(shù)行業(yè)稅收增長依賴較重，不利于持續(xù)穩(wěn)定增長，必須進一步調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和稅源結(jié)構(gòu)（見圖2）。

（二）存在的主要問題

1.地方稅占財政收入比重偏低。2004年至2014年，我市地方稅收入占公共財政收入的比重由81.8%回落至62.2%，年均回落近2個百分點。2014年62.2%的比重大幅低于全國平均水平。（見圖3）與此同時，為彌補財政投入民生的資金缺口，2005年以來，我市非稅收入增速維持高位增長，年均增長35.1%，成為經(jīng)濟運行必須重視的不健康因素，必須引起警惕（見圖4）。

2.地方主體稅種有待加快培育。地方稅稅種零散交叉，稅種設(shè)置較多，收入規(guī)模較小，稅收成本偏高。營業(yè)稅、增值稅、所得稅是當前我市地方稅體系的主要稅種，但增值稅和所得稅具有共享性質(zhì)，并非嚴格意義上的地方稅。營業(yè)稅雖然在過去十年中對地方稅的貢獻接近35%，但是隨著“營改增”的持續(xù)推進，如果增值稅的分享比例不做相應(yīng)調(diào)整，地方稅收入將迅速萎縮。因此，培育新的地方稅主體稅種迫在眉睫，勢在必行。

3.稅收征管體制有待完善。一是征管保障機制不健全。我國地方稅稅種除個人所得稅、車船稅是全國人大立法以外，其余稅種都是行政法規(guī)性質(zhì)的暫行條例，立法層次較低，同時，地方稅收工作缺乏有力的保障機制，導(dǎo)致稅務(wù)司法效力不高，易形成稅收流失。需自上而下提高地方稅法律層級，嘗試建立稅收司法保障機制，凝聚協(xié)稅護稅社會合力。二是征管質(zhì)效仍需優(yōu)化。現(xiàn)行征管體系稅收掌控能力不強，管理方式與形勢發(fā)展不適應(yīng)，征管資源與稅源分布不匹配，稅源基礎(chǔ)底數(shù)不清，稅收數(shù)據(jù)利用不充分，信息技術(shù)與業(yè)務(wù)工作的深度融合不夠。

圖2　2014年地方稅各行業(yè)稅收占比情況

圖3　地方稅占公共財政收入和支出比重情況

圖4　公共財政收入稅收和非稅增速情況

（三）“營改增”對地方稅體系的影響

目前，增值稅與營業(yè)稅平行征收，導(dǎo)致增值稅鏈條中斷、重復(fù)征稅、管理難度加大，不利于二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展。實行營業(yè)稅改征增值稅有利于解決上述問題，有利于建立科學(xué)發(fā)展的財稅制度。但營改增對地方稅體系帶來了一定沖擊。一是“營改增”改革作為結(jié)構(gòu)性減稅政策，導(dǎo)致中央級收入和地方級收入同步減少。基于營業(yè)稅在地方稅收體系中的主體地位，隨著未來“營改增”在全國范圍內(nèi)推開，有必要適度調(diào)整中央與地方的分配關(guān)系，并結(jié)合其他稅收的改革，完善整個地方稅體系。二是目前增值稅稅率設(shè)計較為復(fù)雜，存在行業(yè)間稅負不均衡，且由于應(yīng)稅服務(wù)范圍界定較難，增加企業(yè)涉稅風(fēng)險，也加大稅務(wù)機關(guān)的征管成本，不利于還原增值稅中性稅種便捷高效的特點。三是“營改增”全面實施到位后，地稅業(yè)務(wù)驟減，國稅業(yè)務(wù)激增，機構(gòu)調(diào)整問題日益凸顯。短期來看，國地稅合并能夠降低征收成本，提高征管工作效率；但從長遠來看，新的地方主體稅種培育成熟后，又催生了地稅部門單獨設(shè)置的必要性。深化國稅、地稅征管體制改革迫在眉睫。

三、完善地方稅體系的對策建議

（一）堅持依法治稅

一是制定稅收基本法，使其對上能夠與憲法相街接，對下能夠統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)其他的稅收法律和法規(guī)，理順稅收管理體制，嚴格內(nèi)部執(zhí)法，全面貫徹依法治稅原則。二是提升現(xiàn)行稅收法律級次。強化頂層設(shè)計，著力簡并稅制，提高地方稅法律層級，并結(jié)合地稅征管實際，對土地增值稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、印花稅、契稅等現(xiàn)行行政性暫行條例進行修訂完善。三是加強稅收法律解釋力度，適時調(diào)整有關(guān)政策，在司法層面探索建立稅收保障機制，凝聚協(xié)稅護稅社會合力，切實提高地方掌控稅源能力。四是構(gòu)建管理約束機制。建立預(yù)算監(jiān)督，完善審計監(jiān)督，暢通納稅人訴求溝通渠道，密切關(guān)注涉稅輿情，增強誠信納稅意識，提升全社會稅法遵從度。

（二）科學(xué)配置稅種

一是改革搭建地方稅稅種體系。按照國家稅制改革方向，加快研究確立“營改增”后地方的主體稅種，統(tǒng)籌研究房地產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅、城建稅等稅制調(diào)整問題，最終實現(xiàn)拓寬稅基、重構(gòu)稅種、調(diào)整結(jié)構(gòu)、突出主體的地方稅體系改革目標。二是加快推進房地產(chǎn)稅改革。加強房地產(chǎn)稅基評估技術(shù)規(guī)范和深化第三方信息共享及整合利用的研究，提前研究改革配套措施，以房地產(chǎn)稅制改革為突破口，完善房地產(chǎn)評估技術(shù)應(yīng)用，研究建立我市房地產(chǎn)評稅方法和制度體系，摸清稅源底數(shù)，科學(xué)確定稅基，為促進房地產(chǎn)稅立法實施提供保障和支撐。三是推動環(huán)境保護費改稅。按照國家稅制改革整體部署，深化環(huán)境保護稅征管問題課題研究，積極推進環(huán)境保護稅立法進程，將現(xiàn)有包括排污費等在內(nèi)的各種有關(guān)環(huán)境保護的收費全部改征環(huán)境保護稅，不斷完善優(yōu)化環(huán)境保護稅征收政策，逐步構(gòu)建成熟完善的環(huán)境保護稅制，并提早研究我市環(huán)境保護稅征管配套措施，為環(huán)境保護稅立法及實施條例出臺提供完善建議和理論支撐。

（三）治理優(yōu)化稅收征管環(huán)境

一是提升信息共享利用層次。結(jié)合國務(wù)院近期印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》要求，自上而下建立部門信息共享機制，加快搭建稅源信息共享平臺，拓展信息共享平臺的結(jié)構(gòu)和層次，實現(xiàn)涉稅信息全國聯(lián)網(wǎng)。二是建立綜合治稅保障制度。為加強地方協(xié)稅護稅機制保障，加快研究出臺地方稅收保障法律法規(guī)，降低各地部門溝通協(xié)調(diào)難度，為各地提升綜合治稅能力提供制度保障。三是完善自然人稅收管理機制。以稅收征管法修訂為契機，加快構(gòu)建涵蓋自然人稅務(wù)登記制度及稅收管理體系，確保全面掌握自然人納稅人的財產(chǎn)稅源和應(yīng)稅行為情況。四是提升納稅服務(wù)水平。貫徹落實全國縣級稅務(wù)機關(guān)納稅服務(wù)規(guī)范，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，提升干部素質(zhì)，簡化辦稅流程，實行一窗式受理、一站式服務(wù)、一次性告知和非審批類事項同城通辦，推進稅收服務(wù)便利化。拓寬信息管稅覆蓋面，加快開發(fā)建設(shè)網(wǎng)上稅務(wù)局，完善我市12366納稅服務(wù)熱線，持續(xù)改善誠信納稅環(huán)境，逐步實現(xiàn)稅收服務(wù)現(xiàn)代化。

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總策劃及課題召集人：張光彤

統(tǒng)籌：陳波、姜道廣、劉洋

課題報告執(zhí)筆人：張二偉

責任編輯：傅延懌李向春

中圖分類號：F812.42

文獻標識碼：A

文章編號：1006－1255－（2016）03－0062-04