淺談科學編制土地利用總體規劃的意義和作用

（濟寧市國土資源局 山東濟寧272001）

（濟寧市國土資源局 山東濟寧272001）

濟寧市人口稠密，人口密度達754人/平方千米，高于全省583人/平方千米的平均水平。人均耕地0.0746公頃/人，低于全省人均耕地0.082公頃/人的平均水平。黨的十八大報告指出大力推進生態文明建設優化國土空間開發布局，控制開發強度，促進生產空間集約高效，生活空間宜居適度，生態空間山清水秀，給自然留下更多修復空間，給農業留下耕地良田，給子孫留下天藍、地綠、水凈的美好家園。由此可見土地利用規劃在社會經濟可持續發展，社會和諧穩定中的重要性。隨著濟寧社會經濟穩定快速發展，建設用地需求強勁，所以土地利用規劃編制更需要科學化、制度化。

土地規劃科學編制等級審批

0 前言

濟寧市位于山東省西南部，是魯南城市帶中心城市，東接臨沂，西壤菏澤，南靠徐州，北交泰安；北緯35°57′-34°26′；東經117°36′-東經115°52′；南北長167km，東西寬158km。土地資源總面積10684km2，以平原為主面積5243.1km2，占總面積的49%；其次為洼地和湖泊，各占16.7%和14.7%，還有少量山地和丘陵。是孔孟之鄉，運河之都，歷史悠久乃中華文明重要發祥地之一。土地利用規劃按規劃范圍和任務不同，分為土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃三大類。

1 土地利用總體規劃的概念和特征

土地利用總體規劃是指在一定的規劃區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護，在空間上、時間上所做的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎。也就是說，土地利用總體規劃根據一個地區的自然、經濟、社會條件、土地自身的適應性以及國民經濟發展需要和市場需求，協調國民經濟各部門之間和農業生產各業之間的用地矛盾，尋求最佳土地利用結構和布局，對土地資源的開發、利用、治理、保護進行統籌安排的戰略性部署和措施。土地利用總體規劃是一種空間規劃，它是土地利用規劃體系中的重要組成部分，是土地利用管理的“龍頭”。編制和實施土地利用總體規劃是解決各種土地利用矛盾的重要手段，也是保證國民經濟順利發展的重要措施，對實現我國社會主義現代化建設具有重要意義和作用。《土地管理法》明確規定：國家編制土地利用總體規劃規定土地用途，將土地分為農用地，建設用地和未利用地，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量對耕地實行特殊保護。因此，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途使用土地。

土地利用總體規劃具有以下幾個特征：

（1）綜合性。土地利用總體規劃要綜合各部門對土地的需求，協調各部門的土地利用活動；

（2）戰略性。土地利用總體規劃特別是全國、省級和地市級土地利用總體規劃，側重研究解決一些重大的戰略性問題，國民經濟各部門的用地總供給與總需求的平衡問題，基本農田、生態保護用地，城鎮發展用地的協調與布局問題；

（3）長期性。規劃的本質是比較長遠的分階段實現的計劃，長期性是它的基本特征；

（4）控制性。土地利用總體規劃的控制性主要表現在兩個方面：從縱向講，下一級的土地利用總體規劃要接受上一級土地利用總體規劃的控制和指導；從橫向講，一個地區的土地利用總體規劃對本地區國民經濟各部門的土地利用起到宏觀控制作用。濟寧市土地利用總體規劃（2006-2020年）規劃期末規劃控制指標耕地保有量不少于597873公頃，其中基本農田保護面積不少于524302公頃，全市建設用地總規模控制在186451公頃；

（5）權威性。土地利用總體規劃依法由各級人民政府編制，通過國家權力保證其實施，對于違反土地利用總體規劃的土地利用行為要追究其法律責任，因此它不同于行業或部門用地規劃。

2 編制土地利用總體規劃的意義和作用

土地是一切生產，建設和人民生活不可缺少的物質條件。我國人口眾多，人均土地和人均耕地面積嚴重低于世界平均水平而且農業后背土地資源不足。在人口持續增長經濟迅速發展人民生活水平日益提高，城鄉建設用地勢必進一步擴大的形勢下，對數量有限的土地資源如不作出統籌兼顧的長遠安排，不加控制任其自由占用和隨意擴展，必將制約國民經濟健康發展。長期以來由于種種原因我國土地利用處在無規劃的盲目利用狀態，以致造成森林植被破壞，江河湖海濕地空間被人為占壓，草原退化水土流失加劇土地沙化和鹽堿化面積擴大，耕地污染質量下降非農建設用地亂占濫用，浪費土地現象嚴重，土地利用結構布局不合理，土地資源未能充分利用等問題。據統計，2000年至2010年，全國城鎮建成區面積擴張了60%，遠高于城鎮人口的增長速度。與之對應的是隨著城市的急劇膨脹擴張越來越多的農村逐漸被城市包圍、蠶食，逐漸從“城鄉結合部”變為“城中村”乃至“城市新區”。從而引發了一些社會潛在矛盾，造成了少數基層政權組織與人民群眾之間利差之爭。為解決這些問題，防止土地利用短期行為繼續發生，使土地資源得到優化配置和充分利用，迫切需要編制土地利用總體規劃，對土地利用的方向結構布局作出符合全局利益和長遠利益的宏觀規劃，借以指導各個局部的土地開發利用整治改良和保護，為改善土地利用環境，提高土地利用率和土地利用的綜合效益創造良好的條件。土地利用總體規劃是與土地的自然條件、社會經濟條件和國民經濟、社會發展相適應的土地利用長遠規劃，因此它是合理利用土地的基礎和依據。

編制和實施土地利用總體規劃是解決各種土地利用矛盾的重要手段，也是保證國民經濟順利發展的重要措施，對實現我國社會主義現代化建設具有重要意義和作用。

（1）政府調節土地資源配置的重要手段。通過編制和實施土地利用總體規劃，統籌安排各項建設發展用地指標和區域布局，通過規劃和年度計劃從三方面調控土地供應：一是總量調控，從全局角度提出增加或抑制資源供應的建議；二是區域調控，制定不同區域的供地政策，引導區域產業布局逐漸優化；三是分類調控，通過供地政策促進產業結構調整。

（2）能夠有效的解決土地利用中的重大問題。通過規劃劃分土地利用區，實行土地用途管制通過規劃引導，明確哪些產業的用地優先供給，哪些產業的用地限制供給。水利、交通、能源、環境綜合治理等基礎設施和國家重點建設項目用地，重要的生態保護用地和旅游設施用地要給予保證。

（3）土地利用管理的重要依據。通過規劃的引導、調控，實現土地資源集約合理利用保障社會經濟的可持續發展。

3 土地利用總體規劃等級及審批

我國土地利用總體規劃按行政區域分為國家、省級、地（市）級、縣級和鄉（鎮）級共5級。各級規劃自上而下逐級控制，組成一個完整的土地利用總體規劃體系。

3.1 國家和省級土地利用總體規劃

這兩級土地利用總體規劃屬于高層次的政策性規劃，主要任務是從區域資源配置，人口增長，經濟布局和環境整治的要求出發，綜合研究提出各類用地供需總量平衡指標。協調全局性的重大用地關系，提出不同類型地區土地利用的方向、目標和政策，確定土地開發、整治和保護的重點地區，并將耕地等重要土地資源的控制指標分解到下一級政府，為國家或省級土地資源利用的宏觀調控和社會經濟政策的制定提供依據。

3.2 市（地）級規劃

它是由省級規劃向縣級規劃過渡的中間層次，其中，市（地）級土地利用總體規劃仍屬于政策性規劃的范疇，中心城區土地利用總體規劃則屬于管理型規劃。市（地）級規劃主要是在省級規劃的控制和指導下，進一步研究分析市

（地）域土地供應情況，綜合研究提出各類用地供需總量指標，提出各地域土地利用的方向和管理措施，重點確定中心城市建設用地規模和范圍，處理好土地開發、利用、保護、整治的關系，確定基本農田保護，土地開發整理和生態環境保護建設的重點地區。將耕地等重要土地資源的控制指標分解到縣級政府，為全市土地資源利用的宏觀調控、管理和社會經濟政策的制定提供依據。市（地）級規劃作為一級較大區域的規劃，要注意處理好本地區與周邊地區在中心城市職能、產業機構、重大基礎設施項目建設上的分工與協作關系。

3.3 縣級規劃

它屬于管理型規劃，是土地利用管理的重要依據。縣級規劃的主要任務是在市地級規劃的控制和指導下研究確定各類用地的規模和布局；重點確定耕地、土地開發整理和城鎮建設用地控制指標和布局，劃定各類土地用途區，為利用土地和審批各類土地利用項目提供依據。縣級規劃要體現定性、定量、定位、定序的要求，其總量控制指標應落到實處，尤其對于城鎮用地，不僅要有全縣（市）的城鎮用地總規模控制，而且要有每一個城鎮的控制指標。在土地的開發、整治、保護等方面，縣級規劃要具體確定重點項目的類型、時序、規模范圍。

3.4 鄉級規劃

它處于土地利用總體規劃體系的最底層，屬實施型規劃。它的主要任務是根據縣級規劃的要求和本鄉（鎮）自然社會經濟條件，綜合研究和確定土地用途分區，落實每一塊土地的具體用途和限制條件，重點安排好耕地，生態環境用地及其他基礎產業，基礎設施用地，確定村鎮建設用地和土地整理復墾和開發的規模范圍。鄉級規劃重在定位落實，要以規劃圖為主提高規劃可操作性。

土地利用總體規劃實行分級審批：

①省級、省政府所在地的市，人口在100萬以上的城市及國務院指定的城市的土地利用總體規劃報國務院審批；

②除此之外的土地利用總體規劃報省政府批準，其中鄉級土地利用總體規劃可由省政府授權設區市的市政府批準；

③設區的城市郊區的鄉鎮（包括街道辦、農場）、縣（市）人民政府所在地的鎮和省政府確定的中心鎮的土地利用總體規劃報省政府批準，其他鄉鎮的規劃報設區的市政府批準。

局部修改規劃必須符合以下條件：

①國務院和省政府已批準行政區劃調整的；

②國家和重大能源、交通、水利基礎設施及國家軍事設施建設項目用地涉及基本農田的；

③國防、交通、水利、能源、通訊、環保，城市和省級中心鎮基礎設施建設和省級農業龍頭企業擴大農副產品出口加工，重大外商投資建設項目用地不涉及基本農田，但未納入土地利用總體規劃的；

④建設項目已列入土地利用總體規劃，規劃指標已預留，但由于選址為確定，沒有落實到土地利用總體規劃圖上或已落實到規劃圖但實際位置需作調整的；

⑤建設項目符合規劃建設占用耕地機動指標條件的；

⑥建設項目用地符合國家供地政策，全部占用基本農田保護區以外非耕地的；

⑦對市、縣（市、區）經濟發展有重大影響的城鎮建設項目，確實無法在現行規劃確定的建設用地范圍內安排，在縣（市、區）新一輪土地利用總體規劃修編前期工作完成后，可以申請土地利用總體規劃局部調整（一年只能提一至兩個項目，項目類型沒有限制）；

⑧國家和省重大基礎建設的拆遷安置，搶險避災安置和下山脫貧安置用地，確定無法在現行規劃確定的建設用地范圍內安排的（先用后批）。

[1]濟寧市土地利用總體規劃》濟寧市國土資源局

[2]《山東省城市建設統計年報》

[3]《城市用地分類與規劃建設用地標準》 （GBJ137-90）

淺談科學編制土地利用總體規劃的意義和作用

■馬慶毅

F3[文獻碼]C

1000-405X（2016）-10-349-2