耕地可持續利用機制創新研究

■仝彩霞（連云港職業技術學院江蘇連云港222006）

耕地可持續利用機制創新研究

■仝彩霞
（連云港職業技術學院江蘇連云港222006）

本文在概述耕地可持續發展的基礎上，從土地管理機制，土地市場和政策、法規等方面探討了現階段我國在耕地的使用、征用和管理過程中存在的問題，研究了耕地可持續利用的機制約束，從耕地可持續利用的內在機制和調控機制探討了如何保護耕地、控制耕地流失以及促進耕地的可持續利用。

耕地可持續利用機制創新

1　耕地可持續利用的內涵

土地可持續利用是經濟社會可持續發展的一個重要內容，也可以說是可持續發展的基礎，而耕地作為國民經濟的基礎，是土地可持續利用乃至經濟社會可持續發展的重中之重。耕地的可持續利用關乎到我們每一個人的生活。其基本涵義是：人類對耕地利用的過程中，在不損害后代子孫生存發展的前提下，在一個無限長的時期內保持或提高耕地的生產力和承載力。其應包含兩個層面的意思：（1）對耕地的利用不能影響到后代人的發展，滿足永續發展的需要。（2）要做到物盡其用，在改善生態環境的前提下使耕地的生產力得到最大程度的釋放。

2　耕地可持續利用的機制約束

改革開放以來，隨著中國經濟的不斷發展，物質生活的不斷提高，人口數量迅速增加。資源匱乏、糧食安全等問題也隨之凸現。雖然中國人多地少的國情決定了實施最嚴格的土地管理制度，但是在現實耕地使用過程中依然存在著各種不利于可持續利用的現象，使得耕地大量流失。同時耕地質量也不斷下降，全國有30%左右的耕地遭受不同程度的水土流失危害。究其原因，有政策方面的、有政府行為方面的也有土地使用者方面的等等。具體表現為：（1）土地管理體制的不完善，例如農地產權與征地制度不科學、規劃體系的不完善以及政府管理體制不完善等。（2）土地市場機制的不健全。（3）相關法律、法規的不健全。

3　促進耕地可持續利用的機制建設

社會主義現代化建設大潮下，促進耕地資源的可持續發展是一個綜合性的問題，在促進后備耕地資源的開發與利用，改善耕作條件，加快耕地的集約化利用的同時，要嚴格土地管理制度，謹慎審批新增建設用地，加快相關法制法規建設，強化法律法規的執行力度，創新耕地可持續利用相關機制。

3.1耕地可持續利用的內在機制

3.1.1完善自我約束與資源開發機制

政府是耕地利用的決策者和監督者，而農民個人是土地利用的真正實施著。耕地的利用過程實際上是一個人地協調系統，人和地之間是對立統一共同發展的。所以在耕地的實際利用當中應當加大對耕地保護的宣傳力度，努力提高農民及政府工作人員的素質，充分發揮個人的主觀能動性，從思想上形成對耕地保護的意識。同時加大對后備耕地資源的開發力度，著重加強土地整理。應繼續對耕地進行內涵式的挖潛。通過土地整理，使廢棄地、荒地再利用；使農村零星地塊整合，促進耕地的規模化經營；改善農村居住和耕作環境，壓縮農村建設用地，維護生態系統的健康發展；提高耕作的水平和技術含量，改善農業生產條件，使耕地增產，農民增收。

3.1.2政府管理機制的創新

現行財稅制度中規定，土地增值收益的30%上交中中央財政，剩下的70%就直接劃入地方財政。在有些地方，財政收入的80%就是靠土地增值收益來支撐的。金錢的巨大誘惑是地方政府忽視耕地保護，瘋狂征地的一個巨大動力。所以，改革現有財稅管理制度，使土地取得的增值收益真正用于耕地的開墾和保護上邊，減小政府支配增值收益的自由性是保護耕地的必要之舉。應該根據市場的需要，完善農地價格評估體系，徹底體現農地的經濟價值和社會價值，形成誰用地誰掏錢的原則，把農民應得的利益分給農民，減少政府的支配額度。另外，收入要專款專用，不能拿開墾和保護耕地的錢用在經濟建發展上，更不能用在個人的利益上。加強對政府財政的監督力度。

3.1.3明晰農地產權制度

加強土地市場管理，明晰農地產權制度，強化農民在土地利用中的主體地位。使“耕者‘有’其田”，要讓農民手中的土地真正的屬于自己，不至于隨便被剝奪。在耕地非農化的過程中產生的增值收益要給與農民，讓土地的增值真正惠濟到村集體，讓農民真正享受到自己的權利。所有的農民都可以利用這種收益去投資，去增值，改善自身的生活條件。而沒有被征地的農民在土地利用的過程當中也會感到十分的安全，也會自覺的去保護、改良耕地去傳承子孫，自然而然做到了可持續發展。

3.2耕地可持續利用的調控機制

3.2.1規劃約束機制

規劃是整個土地資源利用的出發點，也是耕地可持續利用的第一層保護，它對耕地的利用有著指導和約束作用。耕地要實現可持續利用就必須協調好和環境、社會之間的關系，就需要編制土地利用規劃對人們的行為做出規范和要求。中國各地基本上已經對各級編制了土地利用總體規劃，但是在編制的過程中還存在著應付上級的現象，缺乏對本區域內自然資源、社會經濟條件深入細致的了解。所以在以后的規劃編制過程中，應該在細致了解當地情況下，對用地指標逐級審查，按照可持續發展的要求，合理安排各行業用地。

3.2.2完善土地市場體制

發展和壯大城市土地市場是保護耕地的一項有利舉措。在市場化環境中，獲得一塊新的建設用地要比在舊的建設用地上發掘新的潛力所消耗的成本高很多，土地價格在這個過程當中起著調控的作用。但在現實中，土地價格并不真實，現有的土地價格沒有反映出土地的生態功能和社會功能，導致國家在征地的過程中價格過低，損害了農民的利益也導致了耕地的大量流失。因此，完善土地市場，對土地價格的形成進行合理的創新，嚴格土地價格的監管力度和透明度，對集約使用建設用地，保護耕地具有十分重要的作用。

3.2.3創新耕地占補平衡機制

耕地占補平衡機制是耕地保護的基本保障，但是隨著經濟的發展，發達地區的后備土地資源已基本消耗殆盡，耕地的平衡只能通過在有后備資源的地區平衡。導致經濟欠發達地區承擔了過多的耕地保護責任。所以應該按照市場化機制，把耕地平衡指標市場化，建立以規劃為基礎的耕地占補平衡指標市場交易制度。根據市場競爭的原則，誰征用耕地就要到市場上購買相應的占補額度。而用于購買的這部分錢則會直接打到耕地后備資源所在地的地方財政直接用于耕地的開墾和保護工作，同時也給經濟欠發達地區的經濟予以支持。實際上就是實現了經濟發達地區對經濟欠發達地區的“支援”。

F301[文獻碼]B

1000-405X（2016）-1-285-1