探析土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關系

■陳超

（云南國土資源職業(yè)學院云南昆明652501）

探析土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關系

■陳超

（云南國土資源職業(yè)學院云南昆明652501）

土地資源日益緊張，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃十分必要，但是在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，難免會受到土地規(guī)劃管理的束縛與限制。主要對土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關系進行了討論，希望對相關研究領域提供幫助。

土地規(guī)劃 管理 城鄉(xiāng)規(guī)劃 實施

在我國特有的規(guī)劃與土地管理職能分立的情況下，城鄉(xiāng)建設面臨著同時以兩個規(guī)劃為依據(jù)的局面。其中，城鄉(xiāng)規(guī)劃從宏觀的空間發(fā)展戰(zhàn)略到微觀的詳細規(guī)劃設計均有大量的專業(yè)理論和編制實踐來支撐，在過去30年快速城市化時期始終是地方政府關注的重心。相形之下，土地規(guī)劃起步晚，但進步大。近10年開展的兩輪土地利用總體規(guī)劃均高舉了耕地保護和土地集約利用的大旗，其核心內容體現(xiàn)了中央自上而下控制地方建設用地規(guī)模、保護耕地的決心，出于保障建設用地、完成耕地保護任務的目的，土地規(guī)劃也受到了地方政府的高度重視。

1　土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾

1.1管理方式的矛盾

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施都是在我國特殊的國情下所產(chǎn)生的兩種管理方式，隨著國民經(jīng)濟的不斷發(fā)展，特別是近幾年來大量農(nóng)村剩余勞動力進入城市，城鎮(zhèn)化的進程不斷加快，土地資源做為一種經(jīng)濟發(fā)展的基礎性資源正面臨著嚴峻的考驗，而與之相對應的土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃就成為了兩個矛盾體，兩者之間的矛盾不斷加劇。由于經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村的大量剩余勞動力進入城市，一些農(nóng)民因為種種原因也放棄了土地的使用權，在土地規(guī)劃管理中為了土地的合理、有效利用，所以要用這部分閑置的土地進行再次的開發(fā)利用。各地根據(jù)實地情況的不同，進行了不同的土地征用，土地的拍賣只關注經(jīng)濟效益，甚至為了某些原因蓄意抬高土地價格，從而忽略了土地的合理利用，但是城鄉(xiāng)規(guī)劃的目的則是為了城鄉(xiāng)的發(fā)展，同時兼顧到當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展需要，這樣土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的目的不同，從而構成了矛盾。

1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃中的矛盾

城鄉(xiāng)規(guī)劃中也存在著對土地規(guī)劃不科學的地方。首先，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃中的城市化進程加快，建筑用土地在不斷地擴大，而耕地則在不斷地縮小，城鄉(xiāng)規(guī)劃中對耕地、非農(nóng)業(yè)用地的控制力度不夠，造成了建筑用地不斷侵蝕耕地的情況。其次，土地規(guī)劃中對土地的征用是一個很普遍的現(xiàn)象，但是在土地的征用過程中經(jīng)常發(fā)生土地的補償款與土地的實際征用價格之間差距較大的情況，而這種差距則引起了農(nóng)民的不滿情緒，進而影響到土地的正常征用工作，使土地的征用過程中的不規(guī)范現(xiàn)象逐步加劇，土地得到不合理的利用。土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的內容等有差異。兩者由于管理部門與管理內容的不同，其所使用的指導思想與一些原則性問題上都存在著差異。土地規(guī)劃管理是為了土地的合理、科學的使用，以期達到土地的最大利用效率；而城鄉(xiāng)規(guī)劃則是為滿足城市化進程的需要，兩者在實施時存在著差異，甚至是相互制約的局面。

2　土地管理手段是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃有效實施的重要手段

土地管理的主要手段是土地管制制度，體現(xiàn)在規(guī)劃指標的引導和計劃指標的控制上。當前由于計劃指標的緊約束，布局在地市級中心城區(qū)以及鄰近地區(qū)、開發(fā)園區(qū)的重點項目和儲備用地主要使用新增計劃，而區(qū)縣級項目和村鎮(zhèn)建設用地主要使用增減掛鉤指標。兩種計劃指標與城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃相互整合，可促進城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效實施。

2.1城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤與村鎮(zhèn)規(guī)劃

雖然土地規(guī)劃圖對農(nóng)村建設用地基本上采取了維持現(xiàn)狀的表達方式，但在實踐中卻通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤推進農(nóng)村居民點的拆并，引導農(nóng)村居民點向城鎮(zhèn)和中心村集中。促使各地加大城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的主要動力是：下達地、縣級政府的新增建設用地計劃遠不能滿足大規(guī)模的城鎮(zhèn)建設用地需求，通過拆并村莊騰挪出的用地指標可用于城鎮(zhèn)建設。

2.2城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的功與過

國土部推行增減掛鉤的初衷是：盤活存量農(nóng)村建設用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構和布局，在保障耕地總量動態(tài)平衡的前提下緩解城鎮(zhèn)建設用地計劃緊張壓力。然而掛鉤政策在執(zhí)行中走了樣。少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標，違背農(nóng)民意愿強拆強建，農(nóng)民被迫集中居住，不僅生活成本加大，而且難以分享到增減掛鉤所產(chǎn)生的土地增值收益。盡管“農(nóng)民被上樓”一度使掛鉤政策備受社會質疑，但在城鄉(xiāng)一體化進程加速、農(nóng)村融入城市、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展大潮下，增減掛鉤作為一項城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、促進新農(nóng)村建設的重要政策在很多地方得到成功運用和推廣。在即將被城市化的農(nóng)村地區(qū)、新農(nóng)村建設示范地區(qū)以及實施農(nóng)地流轉規(guī)模化經(jīng)營的農(nóng)村，由于本身就有拆遷村莊、集中安排還建點、開展農(nóng)用地整理的迫切需要，掛鉤政策包含一系列同步審批建新區(qū)用地、免交耕地開墾費和新增建設用地使用費、配套安排農(nóng)村土地整治項目等優(yōu)惠政策，因此在上述地區(qū)推進增減掛鉤壓力小、實惠大，有利于實現(xiàn)新農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展的雙贏。

3　結束語

隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的城市化進程不斷加快，在這一過程中土地資源的利用就成為一個熱門的話題，如何有效地利用土地資源也是擺在所有人面前的一道難題。土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施兩者之間在實際操作時既有聯(lián)系也有區(qū)別，而如何協(xié)調兩者之間的關系，使得土地資源得到最大化的利用，同時保證耕地等資源便是我們研究的一個十分重要的課題。因此，本文就土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關系進行一些探討，希望對于這方面的研究工作有所幫助。

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F301.23[文獻碼]B

1000-405X（2016）-7-346-1