新型城鎮化進程中耕地保護研究

■劉西云

（黃陵縣國土資源局 陜西延安727300）

新型城鎮化進程中耕地保護研究

■劉西云

（黃陵縣國土資源局 陜西延安727300）

改革開放以來，我國的社會經濟取得了飛速發展，在這個過程中城鎮化的水平也快速提升，并且進入了高速發展的新時期。而在新型城鎮化的進程中如何統籌耕地保護與建設用地的關系也就成為了目前的焦點問題，因為耕地的保護不僅涉及到我國的糧食安全，還影響到此后子孫的發展，但是城鎮化進程中建設用地的使用是必須要素，所以由此就帶來了耕地保護與城鎮化的矛盾，本文在此就對我國城鎮化過程中的土地利用現狀和面臨問題進行了分析，并在此基礎上提出了相關的建議，希望能為實現城鎮化和耕地保護共贏局面提供有益的啟發。

城鎮化耕地保護土地利用新形勢措施

當前的我國正處于城鎮化建設的高速發展時期，但是考慮到我國人口多、耕地少的基本國情，人地之間的矛盾本來就比較突出，再加上城鎮化建設中必定會占用較多的耕地以作為建筑用地，尤其是對耕地的占用，所以這就在一定程度上加劇了人地之間的矛盾。為了保護耕地資源我國制定了最嚴格的耕地保護制度，這也就對城鎮化建設中的土地利用提出了更好的要求，它們二者之間的矛盾也就在所難免。

1　我國城鎮化過程中的土地利用現狀

土地資源作為社會發展的基礎資源之一，在國計民生中有著重要的作用，它不僅是農業生產的重要基礎，同時也是城鎮化過程中的必備要素。但是目前我國面臨著十分嚴峻的入地資源保護形勢，著關系到了我國的糧食戰略安全和城鎮化建設的進程。

城鎮化基礎設施建設的過程中，必然要占用土地，這是其物質建設的重要基礎，但是在理論角度講，城鎮化對土地資源的利用更加集約，如果能將農民的居住用地置換出來反而能起到很好的節約用地作用。因為城鎮化的過程中，人們會在地域上相對比較集中，在單位面積內人口的密度要會增加，也就是說為滿足相同數量人的生活和居住所需，城鎮化所用的土地面積更小，這樣也就提高了單位土地的人口和產出密度，從而實現對土地資源的節約。也就是說在理想的情況下城鎮化的建設能夠為國家置換出大量的耕地資源。但在現行制度下，盡管城鎮化的進程不斷加快，而很多農民也走進了城市，可是他們的居住用地卻沒有被置換出來，從而使得未能實現理想中城鎮化應該發揮的作用。為了保護耕地資源，國家相關政府部門制定了一系列的保護耕地的措施，在建設用地總量指標和對耕地的占用指標方面都進行了大幅度的壓縮，并且加強了對土地資源管理，特別是在耕地保護方面建立了長效的保護機制。

2　我國城鎮化過程中存在的問題

首先，經濟的快速發展，城鎮化的速度也不斷加快，在這個過程中，國家和民間更多的資本開始流向了固定資產投資方面，而這類投資的快速增加必定會在用地需求方面表現出來，于是就給我國土地資源的合理保護，尤其是耕地資源的保護方面帶來了很大的壓力。在這個過程中很多建設占用耕地將會成為一個突出的問題，并且會在很大程度上影響到耕地保有量和基本農田保護率，從而為國家在耕地保護的戰略目標的實現上造成巨大壓力。

其次，在城鎮化的過程中相關土地保護制度的缺乏也是造成土地浪費的重要原因之一，這種制度的缺失使很多涌向城鎮化建設中的投資鉆了空子，從而出現了各種費土地、亂占耕地的問題，從深層次上講，這些都是制度缺失的原因而造成的現象。如在很多開發區和城市建設的過程中，土地的管理的不當導致了我國大量耕地資源的流失。

第三，城鎮化建設中存在著不良的思想傾向，盲目擴張也是造成耕地資源保護難的一個重要原因。在城鎮化的建設過程中，很多地區存在著錯誤的思想觀念，貪大求洋的不良傾向造成了城市建設的盲目擴張，而不考慮實際的需要。這種錯誤思想的指導，使得一些地方官員為了政績而犧牲了國家和人民的利益，以至于他們在耕地保護不能給予充分的重視，形象工程的建設成為了他們提高自己政績的重要手段，如很多城市建設中出現了空置房，大量的商品房被建設，卻鮮有人居住，以至于成為了所謂“鬼城”。

第四，在城鎮化的過程中很多地區缺乏對于建筑用地的合理規劃，從而使得土地資源不能實現充分利用，從而使得他們將目光投向了耕地的占用上。在城鎮化建設的過程中，建設的無序擴張、土地管理方式粗放、用地結構不合理、效率低下等都是存在的較大問題，缺乏規劃使得城鎮化建設的過程中布局存在不合理現象，各種項目的建設也比較分散，進而影響到了土地的集約利用；有些地區的土地會出現“征而不用，多征少用”，這種粗放式的管理方式，使得很多土地資源得不到及時的利用，從而未能實現其效益的發揮；除此之外，在城鎮化建設的過程中，重復建設的現象也是比較嚴重的一個問題，這也是其缺乏合理規劃的影響之一，這樣就導致了大量的土地資源和建筑資源的浪費，閑置房大量出現，土地的利用效率也很低。

第四，在城鎮化建設的過程中，農村的建筑用地并未能實現置換，從而導致雙重占地的現象。由于土地對農民來說有著不同的意義，這是他們生產的主要場域，也是他們經濟的重要來源，所以即使有些農民在搬入了城鎮之后，也不愿意將承包地和宅基地放棄，于是就出現了一方面他們在城鎮中占有者土地，一方面他們在農村在占有者大量的建筑用地，盡管我國在這方面頒布了相關的法律法規，但是其在執行起來還是未能發揮應有的效力。這也是上文中我們分析的問什么理想狀態的城鎮化建設沒有實現。于是在這種形式下我國城鎮化的建設導致了建設用地不減反增，給耕地資源的保護帶來了巨大壓力。

3　實現城鎮建設和耕地保護共贏的途徑

在城鎮化建設的過程中城市要發展和耕地要保護都要兼顧到才是一個共贏的結局，因為在這兩個方面，無論在哪一方面出現偏頗，都會直接影響到人民的利益和國家的社會經濟發展。

首先，我國要加強在土地管理制度方面的建設，完善相關的制度建設，將最嚴格的土地管理制度堅持下去。從制度建設的方面來講這是制止土地浪費、保護耕地的重要保障，在土地征用和使用管理方面加強制度建設，能夠為各地在加強土地管理方面提供相關的行政依據，從而在源頭方面就加強對土地占用的控制。

其次，加強土地利用管理。在對耕地資源的保護方面要嚴格控制耕地轉變為建筑用地的數量和速度，并在土地利用總量和總體用地規劃方面加強管理，還要在相關的建筑項目方面加強預審管理，凡是不符合相關管理要求的項目都禁止實施。同時在還要在城鎮化的過程中重視對農村建筑用地的整理，將那些已經擁有城市戶口人的農村土地釋放出來，從而使得城鎮化建設對土地節約的真正效用發揮出來。

第三，集約利用土地，合理進行規劃建設。城鎮化的建設中，土地的集約利用能夠大幅提高其利用的效益，因此在城鎮化的過程中一定要注重對規劃的管理，在建設方面要盡量的做到合理集中，以促進對土地的高效利用。如小城鎮的發展一定要集中，在建設的過程中盡量避免分散建設現象的出現，同時還要控制重復建設現象的出現，以實現資源的合理配置，防治土地資源的浪費，最終促進社會、經濟、環境效益的結合。

第四，在城鎮化的建設過程中要樹立正確的指導思想，杜絕不良影響城鎮化建設的順利合理進行。因為行政者的思想和態度對于城鎮化的建設有著重要的影響，他們往往是城鎮化建設過程中的規劃者，所以他們在思想上把好關，對于后續的建設朝著健康的方向發展有著重要的作用。相關的政府人員在城鎮化建設的過程中要杜絕面子工程的思想，禁止為了政績而忽視國家的利益，應該始終將人民的利益放在首位，為促進土地資源的保護，維護人民的利益，提高土地資源的利用效率，保護好耕地資源做出應有的貢獻。

城鎮化的建設是社會發展過程中必經的一個重要階段，直接影響到涉及于此的廣大人民的切身利益，同時在更大的層面它還對國家的經濟發展和社會建設產生重大的影響。而在這個城鎮化的過程中，土地資源是其發展的必要因素之一，從我國人多地少的基本國情來看，其必然會加重我國耕地保護的壓力。所以在這種形勢下，相關政府部門加強對城鎮化建設的指導和對我國耕地資源的保護就顯得至關重要，以實現城鎮化建設和耕地資源保護的共贏。

[1]王芳.新型城鎮化進程中耕地資源保護研究 [D].山西農業大學,2013.

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[3]靳曉芝.城鎮化進程中土地征用和耕地保護研究 [D].河南農業大學,2012.

F301.21[文獻碼]B

1000-405X（2016）-2-293-2

劉西云（1966～），女，土地管理工程師。