水電工程移民安置“產業為先”規劃理念的探討

楊 洲，張 銘（中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川成都 610072）

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水電工程移民安置“產業為先”規劃理念的探討

楊 洲，張 銘
（中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川成都 610072）

摘 要：隨著我國水電工程移民政策不斷完善和移民工作不斷的深入，傳統的移民安置規劃已較難適應促進移民安穩致富和區域經濟的發展需要。本文從移民安置產業規劃必要性、規劃定位和作用、產業規劃內容和要求等方面進行了探討，首次提出了水電工程移民安置應樹立“產業為先”的規劃理念。

關鍵詞：水電工程；移民安置；產業規劃

0 前 言

我國水力資源蘊藏量居世界第一位，占常規能源剩余可開采儲量的44．6%，僅次于煤炭資源。隨著我國經濟社會的持續發展，能源資源相對短缺、能源需求增長、能源結構不合理等問題將更加突出，水電開發的戰略地位越來越重要，伴隨著水電開發必然面臨著復雜的征地移民問題。

為了妥善安置水電工程的征地移民，國家出臺了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院471號令）等一系列政策，有力的推動了我國水電事業的發展。但隨著全面建成小康社會、新農村建設、水電工程促進地方經濟發展和移民脫貧致富等國家相關政策要求的逐步實施，移民盼致富謀發展的需求日益增長，征地移民工作正在面臨新的挑戰，現有水電工程移民“重安置、輕發展”的安置思路已較難適應社會經濟發展需求。如何積極響應國家相關政策精神，促進移民長遠穩定發展成為現今移民安置工作面臨的重要問題。

結合工作實踐，本文從移民安置產業規劃必要性、規劃定位和內容等方面進行了初步探討，首次提出移民安置“產業為先”的規劃理念，以期豐富和發展移民安置規劃內容，加快移民安置與產業規劃的銜接和融合、促進移民發展致富。

1 問題的提出

1．1 現行移民安置規劃的問題

1．1．1 生產、搬遷安置標準各自擬定，未能有效兼顧

現有的移民安置規劃中，生產安置和搬遷安置的標準均是根據規范各自擬定。對一些生產和搬遷安置結合的標準未能明確界定和兼顧。如民族地區風貌、特色民族村莊安置標準實際上是一種生產安置與搬遷安置結合的標準，搬遷安置超過標準部分實際上是為了滿足移民今后生產發展需要，但目前的規范尚無此類問題的處理原則，導致標準擬定過程中只能機械的制定，無法有效兼容，移民規范至今無法解決村莊風貌費用、人均建設用地超過標準的問題。

1．1．2 移民安置規劃“重安置、輕發展”，生產與搬遷規劃脫節

現行的移民安置規劃主要是側重于移民安置所需資源數量和質量的配置，要求對移民獲取資源遵循“均衡”的原則，即移民土地資源配置應與搬遷前和安置區原居民的土地資源數量和質量均衡。移民安置規劃設計重點是對質量較差土地的現狀提升，其規劃目標是恢復移民原有生產生活水平，關注移民安置資料的落實，但對移民安置后續發展方向、發展措施缺乏思考，移民安置規劃存在“重安置、輕發展”的問題。同時，生產規劃只注重資源配置數量與質量開發，與搬遷規劃相互脫節，未能結合移民居民點風貌、村莊建設等特點有針對性的開展生產規劃。

1．1．3 移民安置規劃與后期扶持產業規劃未能統籌銜接

國家實行開發性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法。移民發展致富的要求應是貫穿移民安置規劃和后期扶持規劃的始終。但目前由于移民安置規劃是由項目業主牽頭，設計單位編制，后期扶持規劃是由地方政府制定，兩個規劃缺乏一個總體指導，未能統籌銜接。

例如某項目根據移民安置方案對移民土地均要求按照水田標準進行配置。由于移民安置生產用地區域土地坡度大，現狀質量較差。為達到質量要求，規劃對生產用地進行坡改梯，并配置80 cm的耕植土。由于當地缺乏耕植土，需外運耕植土，運距長達40 km，因此畝均土地改造投資達到6萬元。移民安置后，為促進移民發展致富，地方安排移民后扶項目大力發展當地特色水果產業，移民原按水田標準配置的耕地均種植上果樹。原規劃的坡改梯和80 cm耕植土均未能發揮應有的效益，造成移民資金浪費。因此，在產業規劃指導下開展移民安置規劃，既有利于充分利用當地優勢產業、最大程度合理利用資源，也有利于整合行業規劃，避免重復浪費。

1．1．4 移民安置規劃與地方中長期規劃銜接不夠

圍繞水電工程移民安置工作，除了移民安置規劃和移民后期扶持規劃措施外，地方政府也圍繞區域經濟發展開展了區域的產業規劃。同時，水電開發大多是在社會經濟條件較差的少數民族地區，水庫庫區和移民安置區往往也是貧困地區，國家的扶貧項目和資金也對這一區域有較大程度的傾斜。加之對于區域的發展，各個行業主管部門也有各自發展項目和資金。

但由于目前移民安置規劃措施主要是為了恢復移民原有的生產、生活水平，移民安置配套措施主要考慮與原有條件一致，未能全面的與地方現有的中長期發展相銜接。

從上述分析可以看出，現行規范要求的移民安置規劃面臨的問題主要在于未能全面的統籌移民生產安置與搬遷安置標準和規劃的銜接；移民前期安置規劃與后期產業扶持規劃銜接；移民規劃與地方產業、行業發展規劃的銜接。因此，亟待提出一個總體的規劃思路來統籌移民安置涉及的各項規劃。

1．2 國家政策新的要求

現行的水電工程建設征地移民安置規劃設計主要是依據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院471號令）和《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》（DL／T 5064－2007）的要求進行編制的。其內容均要求：“農村移民安置規劃應當與國民經濟和社會發展規劃以及土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃相銜接”。據此，現行移民安置規劃主要是在城集鎮等總體規劃確定的規模和發展方向、用地范圍、空間布局的指導下開展的，重點是明確移民安置的規模、標準、布局等內容，缺乏對移民產業發展的定位和規劃。

為了滿足移民安置長遠發展需要，國家發改委在《關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》（發改能源〔2012〕293號）中要求：“農村移民安置，應當進行深入細致環境容量調查、分析、論證，合理規劃生產安置措施，與當地產業布局相銜接；農村移民居民點應按新農村建設標準布局”。《四川省＜大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例＞實施辦法》（川府第268號令）要求：“編制移民安置規劃應結合相關規劃、產業政策、新農村建設和少數民族地區特點等……農村移民居民點可按新農村（聚居點）建設標準布局或結合小城鎮建設進行。”

國家新出臺的政策均明確要作好移民安置規劃與產業規劃、新農村建設等銜接，要求將產業規劃作為移民安置規劃的前提要求。

2 移民安置“產業為先”規劃理念

產業規劃是指運用發展階段理論、產業結構理論，主導產業理論，產業集群理論等理念分析工具，從當地實際狀況出發，充分考慮國際國內及區域經濟發展態勢，對當地產業發展的定位、產業體系、產業結構、產業鏈、空間布局、經濟社會環境影響、實施方案等做出科學的計劃。

產業為先的移民規劃理念，是指根據移民安置區的實際狀況出發，在移民安置總體規劃方案中充分考慮區域經濟發展態勢，對當地產業發展狀況及現有產業規劃進行綜合分析，提出移民安置的優勢主導產業，明確移民安置產業發展規劃布局，指導移民安置方案的編制，統籌移民安置規劃與地方發展規劃。實現“產業規劃先行、行業發展統籌、資源配置優化、安置標準銜接、移民安穩致富、助推經濟發展”。

3 移民安置產業規劃定位

移民安置產業規劃，是運用產業規劃的方法，在移民安置總體規劃中提出與地方產業規劃、移民安置標準相互銜接的特色主導產業，并確定移民安置產業布局。本文分別就移民安置產業規劃與移民安置總體規劃、地方產業規劃、移民安置標準的關系分析其定位與作用。

3．1 與地方產業規劃的關系

移民安置產業規劃，應先行對地方產業規劃進行深入了解。對于有地方產業規劃的移民安置區域，移民安置產業規劃可遵從地方產業規劃。使移民產業規劃與地方規劃相結合，達到移民安置產業規劃效益最大化。

對尚無地方產業規劃的移民安置區域，可對區域發展機遇進行分析，全面、深入挖掘規劃區域發展潛力，制定切實可行的移民安置產業規劃，通過移民安置區引導地方產業規劃布局與移民安置產業規劃相銜接。

3．2 與移民安置總體規劃的關系

現行移民安置總體規劃多將城集鎮遷建新址位置、移民安置去向、重要專項復建方案等作為移民安置方案的重要內容，缺乏對移民產業發展的定位和規劃。移民安置產業發展的科學規劃有利于對移民生產、搬遷安置規劃方案作出指導，建議將移民安置產業規劃納入移民安置總體方案，作為移民安置規劃的重要組成部分和移民安置方案擬定的前提條件，避免部分項目由于移民安置規劃與其后續產業規劃不能兼容，造成的重復建設、投資浪費的問題。有利于對各規劃區域針對性地進行配套設施建設，達到移民安置效益最大化。

3．3 與移民安置標準的關系

移民安置產業規劃發展的要求與現行移民政策所確定的移民安置標準應統籌協調。若產業規劃標準超出移民安置標準時，應按移民安置標準編制移民安置規劃方案，但應在移民安置規劃方案中為后續產業發展預留空間。例如某移民安置點，根據移民安置產業規劃，該點的產業發展方向為“民族風情旅游村寨”，為滿足旅游接待的要求，安置點人均建設用地要求較高，超過移民安置標準。為統籌銜接移民安置規劃標準，移民安置點房屋采取自由分散布局，為下一步發展旅游產業預留用地條件。

4 移民安置產業規劃內容

參照產業規劃的方法，結合移民安置特點，移民安置產業規劃大體可分為現狀調查分析、產業可行性研究、特色主導產業選擇、產業方案布局四個階段。

4．1 現狀調查分析

移民安置產業規劃的現狀調查主要包括區域基本情況、區域發展狀況、現有相關規劃三方面內容。現狀調查可通過資料收集、現場調研、深度訪談、問卷調查等方法。

區域基本情況：包括規劃區及所屬縣地理、氣候條件、礦產資源等自然資源條件以及區域國民生產總值、人均GDP、地方財政收入等基本情況。

區域發展狀況：包括區域基礎設施狀況、產業用地空間、產業發展狀況。

現有相關規劃：主要包括土地利用總體規劃、城市總體規劃、行業規劃等。

4．2 產業可行性研究

產業規劃采用“可能性、可行性”論證模式，該模式下確定的產業規劃是經過“可能性”篩選與“可行性”驗證之后的結果，使產業的確立不僅具備研究的完整性與邏輯性，也符合實施性與操作性的要求。

可能性研究：根據現狀調查分析，從區位條件、交通條件是否良好，區域內有無傳統重點項目，區域生產資料是否豐富，宏觀政策是否提供了良好的發展機遇、區域市場經濟觀念是否發達等方面入手，初步擬定可能的產業發展方向。

可行性研究：根據產業發展方向，從產業發展的基礎條件、產業屬性、資源供給、競爭威脅和市場因素，確定可行的產業發展方向。

4．3 特色主導產業選擇

特色主導產業，就是在區域經濟中起主導作用的產業，它是指那些產值占有一定比重，采用了先進技術，產業關聯度強，對其它產業和整個區域經濟發展有較強帶動作用的產業。

移民安置特色主導產業的確定應首先明確特色主導產業判定標準，根據判定標準對可行的產業發展方向進行優劣勢分析，綜合比選出適合各區域的特色主導產業。根據移民安置產業規劃的特殊性，特色主導產業判定標準應重點考慮：

（1）產業規劃應與移民安置配置的生產資料緊密銜接。

（2）產業規劃應有一定市場前景，收益較為穩定。

（3）產業規劃項目應便于推廣實施，其生產管理技術易于移民群眾掌握。

4．4 產業方案布局

產業方案布局在靜態上看是指形成產業的各部門、各要素、各鏈環在空間上的分布態勢和地域上的組合。移民安置產業規劃布局，應根據移民安置方案確定的移民安置方式和移民安置去向進行確定。在特色主導產業分析的基礎上，明確移民安置區產業規劃的空間分布。如庫區后靠的移民安置點，可結合水庫蓄水后的資源優勢，布局環湖產業和水上休閑產業。移民安置產業規劃結構體系見圖1。

4．5 案例分析

根據大崗山水電站移民安置總體規劃，瀘定庫區移民2 000余人規劃安置在得妥集鎮。為實踐移民安置“產業為先”的規劃理念，為移民后續發展致富提供條件，開展了得妥移民安置區的產業規劃工作。

圖1 移民安置產業規劃結構體系

按照移民安置產業規劃的工作思路，首先對得妥鄉特別是安置區域進行了現狀資料的本底調查，分析了該區域產業發展存在的問題：三產比重低，還處于萌芽狀態；一產規模化和品牌化程度較低；自身資源不足，產業發展目標不明確。但同時，我們分析發現得妥鄉位于瀘定縣旅游主軸上，又位于海螺溝旅游區和大崗山旅游輻射區的交匯地帶，旅游發展優勢突出。

其次，我們對產業的可行性和特色主導產業進行了研究。根據現狀資料，結合大崗山水庫蓄水后的特色資源。經綜合分析，將得妥集鎮總體形象定位為七彩陽光田園、美麗湖畔小鎮。功能定位有以下幾方面：海螺溝景區南大門，和磨西鎮一起分擔海螺溝景區旅游接待；大崗山水庫“碧湖、陽光”休閑度假區；瀘定縣高半山高效農業與鄉村旅游結合示范點；以漢彝文化為特色的精品小鎮。

最后，根據得妥集鎮形象定位與功能定位，結合山體、水等自然條件規劃成組團狀的空間產業布局結構，形成“一帶、四區”的功能結構，其中一帶為沿大渡河形成的水上休閑活動帶；四區分別為：在繁榮片區建立魅力陽光度假區，其核心功能是旅游接待片區，承接游、娛、住的旅游接待核心區域。在集鎮鎮區建立漢彝風情小鎮區，承接傳統集鎮文化、政治、經濟職能，著重為旅游配套服務的商貿業。在爛田灣區域建立七彩現代田園區，承擔居民生產功能的區域，以高效的現代農業為主，展示得妥產業特色。在南頭建立綠色生態鄉村區，其核心功能是區域內農村居民產業用地補充，原生態鄉村風貌展示。

在上述產業方案布局的指導下，根據“一帶、四區”不同功能結構，有針對性地進行了移民搬遷安置和生產安置規劃。如在繁榮片區，為實現移民后續發展旅游接待功能的需要，平面規劃布局較為分散，預留接待發展用地；房屋風貌規劃上側重于彝族建筑風貌，形成特色。在為凸顯七彩現代田園區風貌，移民生產安置可集中爛田灣進行土地開展整理，設計過程中根據產業發展需求進行坡改梯設計，并配套設施農業、田間道路等項目。

5 結 語

（1）在全面建成小康社會，水電建設促進地方經濟發展和移民脫貧致富等國家相關政策要求下，征地移民工作面臨新的挑戰。本文首次提出了移民安置“產業為先”的規劃理念，初步探討了移民安置產業規劃的定位和內容。移民安置產業規劃應是移民安置總體規劃的重要內容，是移民安置方案擬定的重要前置條件。移民安置產業規劃內容豐富和發展了水電移民安置規劃設計的內涵，促進了移民安置規劃品質的提升。

（2）移民安置產業規劃是一項系統性強、項目

范圍較廣的社會經濟發展規劃。本文在提出移民安置產業規劃的理念基礎上，僅就移民安置產業規劃的定位和主要內容進行了初步分析，提出了總體思路。下一步應重點就產業發展的項目分析、項目運營模式等方面進行進一步的探討和分析。

參考文獻：

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作者簡介：楊洲（1980－），男，四川廣安人，高級工程師，從事水電工程建設征地移民安置規劃、設計工作。

收稿日期：2014-12-03

中圖分類號：D632．4

文獻標志碼：B

文章編號：1003－9805（2016）01－0065－05