我國自貿試驗區事中事后監管制度研究

○謝　進

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我國自貿試驗區事中事后監管制度研究

○謝進

“切實轉變政府職能”是我國四個自由貿易試驗區的一大任務，同時，加快行政審批制度改革也是四個自貿試驗區先行先試的重要內容。在取消大量行政審批，尤其是對外資實行“負面清單”的管理模式以后，構建“寬準入、嚴監管”的治理模式成為當務之急，完善的政府事中事后監管制度顯得尤為重要。

一、我國自貿試驗區在事中事后監管制度方面存在的問題

（一）法律法規不完善

目前，我國幾個自由貿易試驗區針對事中事后監管方面的法律多為各部門針對各自領域的單獨立法，以福建自貿區為例，有針對水土保持領域的《福建自貿試驗區水土保持預防監督事中事后監管辦法》、針對城市管理行政執法所立的《廈門市城市管理行政執法局完善福建自貿試驗區廈門片區事中事后監管實施辦法（試行）》、針對交通運輸市場所立的《廈門市交通運輸局關于加強道路普通貨物運輸市場事中事后監管工作的通知》，等等。

這樣層級低、各自為陣的法律制度缺乏頂層設計，缺乏整體法律規制，容易導致各部門之間的事中事后監管各自為陣、交叉重復甚至互相矛盾。

（二）各部門間監管信息共享制度以及誠信體系尚不健全

各監管部門之間完善的監管信息共享制度、健全的市場主體誠信體系是加強政府事中事后監管的重要基石。我國幾個自貿試驗區均已出臺有關公共信用信息的管理法規，如福建自貿區廈門片區所在的廈門市已出臺《廈門市公共信用信息管理試行辦法》，對公共信用信息的征集、披露和使用、信息修復與異議處理、信用安全和規范以及監督管理進行了詳細的規定。福建省也出臺了《中國（福建）自由貿易試驗區監管信息共享管理試行辦法》，對福建自貿區內監管信息共享的原則、信息的提供、使用、變更和核實以及動態預警制度等都做出了較為詳細的規定。但是在實踐中，各監管部門之間監管信息共享制度和誠信體系不健全的問題依然存在。

首先，公共信用信息平臺建設還存在一些問題。比如，部門間對于哪些信息應當進入平臺、哪些信息不應當進入平臺、應依據何種標準對信息進行管理等等，均存在較大分歧，這勢必給公共信用信息平臺的信息采集、歸整帶來困難。同時，各部門之間不同信息庫在對接等方面也還存在著不完善的地方，這也會給平臺的建設造成障礙。

其次，公共信用信息平臺的使用程度還不盡如人意。一方面，由于目前所收集的公共信用信息的覆蓋面有限，該平臺的作用發揮得還不充分。另一方面，現階段仍然存在對失信行為的懲戒力度不夠、市場主體失信成本低廉等問題，所以，實踐中信用信息在介入事中事后監管方面還十分有限。

第三，社會中介機構自身發育不良，導致參與誠信體系建設不夠，以至誠信市場體系尚未建立。誠信市場體系的形成需要對信用信息進行分析從而形成相應的評價，并以評價結果為標準進行相應的獎懲。而目前我國幾個自貿試驗區甚至全國在這方面都十分薄弱，唯一的分析、評價主體就是政府，相應的市場信用咨詢、信用評級等業態發展尚不成熟。

（三）第三方力量介入不夠

在事中事后監管中，各自貿區所在政府均已意識到，政府應該一改以往“大政府”的狀態，尤其是在一些涉及專業技術的領域，應當交由第三方具有專業資質的機構去完成。但是，在實踐中，由于相應的社會組織自身建設不足，同時政府購買社會服務的相關機制也不健全，以至于在事中事后監管過程中仍然是政府“唱主角”，第三方力量的介入不夠。

（四）各部門分工合作不夠

各部門在探索大部制改革方面，由于缺乏相應的分工合作機制導致在監管職能和職責方面尚有不清晰的地方,從而出現監管空檔期，這必然會影響事中事后監管的效率。比如，在商事登記制度改革中，從企業獲得工商部門的營業執照到申領相關許可證這段時間，很容易出現監管空白，這也是目前商事登記制度改革需要進一步完善的地方。

二、完善我國自貿試驗區事中事后監管制度的對策

（一）加快事中事后監管方面的統一立法

具備地方立法權的自貿區所在省市可充分發揮地方立法權，依據《行政許可法》等上位法，制定地方或自貿區事中事后監管條例，對自貿區的事中事后監管推進協調機構、事中事后監管的主體、范圍、程序、各部門之間的協調溝通以及監管責任等做出規定，各部門可以依據該條例結合本部門的具體情況制定相應的實施辦法。在先行先試取得一定成效后，國家可在適宜的時機對事中事后監管進行統一立法，比如，可由國務院制定《事中事后監管條例》，對事中事后監管進行頂層設計。

（二）完善事中事后監管的管理體制

建議建立專門的事中事后監管的推進協調機構。如上所述，由于各監管部門之間缺乏必要的溝通協調，容易形成監管空檔期，所以，各自貿試驗區依據各自地方性事中事后監管條例成立專門的事中事后監管推進協調機構是十分有必要的。由該機構負責制定相關工作原則、程序、手段等，協調各部門之間的監管職能。

（三）完善監管信息共享平臺的建設，健全誠信體系

首先，構建“安全港”制度，進一步完善守信激勵、失信懲戒機制。所謂的“安全港”制度是指符合一定誠信條件的企業可以享有減輕或免除處罰的權利。比如，在罰金總額不超過10，000美元時，美國商務部進口管理局秘書長有權根據被責成繳納罰款的當事方提交的其近五年來對相關行為的良好記錄，批準其減輕或取消罰款。我國也可考慮借鑒這樣的制度，加大對守信的激勵。

其次，大力培育征信市場體系。國外的經驗表明，完善的誠信體系離不開一批專業的市場化的資信機構。建議鼓勵發展一批征信公司，將部分領域的信息征集打包轉讓給市場化的征信公司，同時，由這些征信公司承擔主要的信用信息分析、評級等工作，政府則退居二線，加強對征信公司的監管和引導。

第三，對誠信口徑和標準進行定量化、規則化。目前，我國自貿區的一些立法對該問題已經有所關注，比如《廈門市公共信用信息管理辦法（試行）》第十條規定“市公共信用信息工作主管部門牽頭會同各單位組織編制并公布市公共信用信息目錄”，信息提供主體應“按照相關規范進行編目分類和說明”。這一規定一定程度上可以解決各部門對于失信的認定標準不一、對于進入平臺的內容認定不一等問題，但是值得注意的是，這樣的規定仍顯籠統。筆者建議在編制信息目錄對信息進行分類、說明時應盡可能定量化、規則化。

（四）完善風險預警、評估機制

香港金融管理局將香港金融體系中可能存在的風險進行劃分，針對不同風險的風險大小進行管理。我們可以借鑒這樣的方式，建議事中事后監管部門定期或不定期地對監管過程中發現的風險進行識別分類，并分析、研究產生風險的根本原因，在此基礎上，進一步預測風險發生的可能性，從而作出風險監測預警，實現由簡單監管向分析預警、防范風險轉變。

（五）建立事中事后監管的前導機制

事中事后監管的前導機制是指為了實現事后監督的有效性，在科學的監督理念指導下拓展自身監督優勢，在充分發揮內因作用的同時，通過搭建聯系平臺，建立多渠道的溝通協調機制，以此推動事后監督效能的不斷提高。事實上，英國金融服務局就非常注重與金融機構高管人員進行開誠布公的交流溝通以共同實現監管目標，新加坡金融管理局甚至著手引導加強被監管者自身的公司治理，通過立法強化公司董事會和高級管理層在監管和控制金融風險過程中所發揮的核心作用。實踐證明，加強事中事后監管的前導機制建設，有利于提升監管效能。建議通過召開定期會議的方式，構建監管者與被監管者之間的溝通互動機制，針對監管目標、監管過程中出現的問題、監管標準等進行充分溝通，從而有利于被監管者對監管事項的更深層次的理解，也有利于監管者改變不合理的監管標準，幫助被監管者化解風險、解決問題。

（六）加大第三方介入，形成行業自律、社會監督、行政監管、公眾參與的綜合監督體系

第三方包括行業協會、社會團體、民間自治組織、第三方評估機構以及社會公眾。美國在充分發揮社會監管力量方面的做法值得我們借鑒。美國醫療監管的主體除了政府以外，各醫療專業學會、專業人員協會也負有一定的監管職責，其中美國醫療機構聯合認證委員會對醫療方面的監管得到了政府的承認，事實上成為半政府的監管機構。另外，對于一些專業技術要求較高的領域，政府機構還會與相關領域的專家進行合作，共同行使監管職能。比如，美國各級衛生機構都雇用流行病學家、微生物學家等相關領域的專家學者對食品進行持續性監管，同時，由相關法律對這些監管人員的權利義務責任進行明確規定。

建議將技術要求較高的監管責任外包給具有專業技能的團體、協會，加強與行業協會的合作與交流，引導和鼓勵行業協會通過制定行業標準、進行行業懲戒等舉措維護行業市場秩序，將社會公眾參與作為全面共治的基礎，最終形成多層次的綜合監管力量。

同時，建議探索監管標準制定與執行相分離的監管模式。具體而言，由政府相關部門研究制定相關的監管標準，而將具體的執行工作委托給專業化的第三方機構。

（七）建立監管影響評估體系

建立監管影響評估體系，可以通過分析監管措施對經濟、社會帶來的效益以及監管措施所支付的成本，形成監管機構與相關利益群體間的信息反饋機制，為進一步完善監管體制提供相應的事實依據。為此，建議建立多主體、多層次的監管影響評估體系：第一個層次是由第三方機構組成的評估體系，比如，可以委托行業協會等第三方機構對相關領域的監管狀況進行評估，并將評估結果納入自貿試驗區事中事后監管年度報告，向社會公布；第二個層次是由自貿區所在地的省、市人大開展相應的效能評價。事中事后監管理應列入部門的效能考核體系，由人大成立專門機構，對相關領域、相關部門進行事中事后監督的效能考核；第三個層次是建立好授權第三方事中事后監管的影響評估。如前所述，在某些專業領域，政府需要將部分事中事后監管職責發包給第三方，對于這樣的項目，更應切實做好監管影響評估。

總之，加強事中事后監管是我國自貿區綜合監管制度創新的重要內容，完善的事中事后監管制度是我國自貿區健康發展的制度保障。當前我國自貿區事中事后監管仍在法律法規、監管主體、監管信息平臺以及配套制度方面存在問題。我國自貿試驗區對事中事后監管必須進行頂層設計，加快統一立法，完善管理體制和監管信息共享平臺的建設。同時，加強配套制度建設，在完善風險預警、評估機制、事中事后監管的前導機制和綜合監督和評估體系方面有所作為，只有這樣，自貿區在綜合監管制度方面的創新才能更好地落地，自貿區才能更加健康地發展。

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（作者單位廈門市委黨校）

（責任編輯周吟吟）