淺析重度殘疾人居家托養服務的問題與對策

陳 欣，王家寶，趙 青沈陽師范大學，遼寧 沈陽 110034

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淺析重度殘疾人居家托養服務的問題與對策

陳 欣，王家寶，趙 青
沈陽師范大學，遼寧 沈陽 110034

摘要

關鍵詞

根據第六次全國人口普查及第二次全國殘疾人抽樣調查，2010年末我國殘疾人總人數達到8502萬人，殘疾等級為一、二級的重度殘疾人為2518萬人，占29.62%。60歲以上有養老需求的重度殘疾人合計1244.42萬人。①而且，60歲以下的重度殘疾人雖然沒有進入養老階段，但由于他們部分或全部喪失自理能力和勞動能力，在客觀上導致養老期提前的狀態，也表現出養老需求的提前性和長期性。因此，重度殘障和貧困使這一特殊群體的日常生活、社會參與受到嚴重的困擾。解決重度殘疾人養護問題將成為全體殘疾人共享經濟發展成果的應有之義。

然而，單純的家庭養老和機構托養難以滿足重度殘疾人的托養需求，居家托養更能滿足重度殘疾人對家庭的情感依賴和精神慰藉。從重度殘疾人居家托養的服務提供來看，重度殘疾人居家養護和普通殘疾人、健全人有一定差異，包括服務的福利化、服務項目的綜合性，尤其是服務的長期性。在了解重度殘疾人的特殊需求前提下，探索和研究重度殘疾人的居家托養服務的現狀，完善相關福利設施，使重度殘疾人享受一個有尊嚴、有質量的生活就具有一定的現實意義。

一、相關研究綜述

在有關重度殘疾人居家養護的研究分散于殘疾人養老保障和居家養老供給服務上，國內學者做出了相關研究。

早在1993年，北京市人大代表就提出《關于加強對無勞動能力的重度殘疾人生活保障》提案。提案提出：“重度殘疾人的一切活動都在家庭內部，生活起居基本全部要靠家人照料，不僅重度殘疾人自身困難重重，而且給家庭帶來沉重的精神負擔和經濟負擔。隨著社會、經濟的發展，人民生活水平的提高，有重度殘疾人的家庭，目前已成為社會中最為困難和最為可憐的家庭。”提案建議政府盡快采取有效措施，讓無生活自理能力和無勞動能力的重度殘疾人家庭擺脫目前的生活困境。

關于殘疾人養老保障方面，一些學者，譬如姚遠認為，殘疾人自我養護能力低下，因為身體、經濟和社會背景等方面的弱勢及其累積，在自我保障能力的問題上，殘疾人表現出“三弱”：一是因自我保障能力不足而自立性弱，二是因自我服務能力不足而自理性弱，三是因自我應對特殊需求能力不足而自主性弱。②2008年，天津市貫徹落實了《關于生活困難重度殘疾人護理補貼的暫行辦法》明確指出，年滿60周歲及以上的殘疾人按規定享受居家養老護理的有關政策。③承擔重度殘疾人護理的社會組織或護理機構，采取派出護理人員上門護理或在護理機構集中護理的方式，根據護理補貼對象的需求，為護理補貼對象提供起居幫扶、生活照料、康復保健、愉悅身心等方面的護理服務，提高護理補貼對象的安全程度和生活質量，努力使護理補貼對象滿意。

關于居家托養供給方面的研究，一些學者認為，社區服務和居家托養二者是緊密結合的，合并為“社區居家托養服務”，以社區為服務平臺，開展居家托養服務，是破解重度殘疾人養護難題的關鍵“鑰匙”。還有學者認為，有九成以上的殘疾人希望在自己熟悉的社區和家人的陪伴下生活，居家養護既能滿足重度殘疾人的生活需求又符合他們的心理習慣。

二、重度殘疾人居家托養存在的主要問題

（一）重度殘疾人看護資源不足

重度殘疾人由于致殘時間的不同，其看護資源在一定程度上也受到影響。重度殘疾人在其婚齡前致殘，他們將難以婚配；如果重度殘疾人是在其婚齡后致殘，他們的離婚率也將提高。不穩定的婚姻結構影響了重度殘疾人的家庭看護資源，在這種情況下，照顧重度殘疾人的大部分是他們的父母，這就是通常所說的“兩老一殘”的狀況。家長雖然愿意讓孩子在家養老，但是隨著重度殘疾人的父母進入老年階段，孩子和父母都將需要照顧，如果沒有公共服務體系的支撐，雙方養護都將出現問題。

如果重度殘疾人是在老年期致殘，照料重度殘疾人生活的大部分是其配偶和子女，子女由于有自己的家庭、工作和生活，他們難以有大量的精力來照顧父母。重度殘疾人在老年期致殘其配偶在正常情況下也應進入老年期，就會出現“一老養一殘”的狀況，其配偶也會出現力不從心的狀態。尤其是當重度殘疾人出現喪偶的時候，重度殘疾人的看護資源就更為缺乏。

（二）重度殘疾人收入水平極低導致殘疾人家庭長期貧困

重度殘疾人由于自身身體缺陷的原因，能夠參加正規工作的工作機會、工作種類、工作年限受到極大的影響，他們難以通過工作收入來維持自己的生活。根據中國殘疾人聯合會2014年年度數據統計，我國有近67%以上的城鎮重度殘疾人家庭，他們的年人均收入遠遠低于我國城市低收入家庭年人均收入6480元的標準，重度殘疾人收入上的差異反映在他們生活上的方方面面。④同時，重度殘疾人在醫療保健、看護、輔助用具等方面的必要支出會進一步加劇家庭的貧困程度。高貧困率、低就業率、生活壓力大、經濟承受能力低、抵御風險能力弱就是重度殘疾人的真實寫照。

（三）重度殘疾人沒有專項社會保障標準

我國近2500萬重度殘疾人中處于就業年齡、依靠家庭供養的有1325萬。這部分重度殘疾人雖然在養護等方面與其他殘疾人相比面臨更大的困難，但他們之中接受過康復服務的不足35%，接受過居家養老等各種形式托養服務的不足10%，大部分重度殘疾人與社會生活基本完全隔離。⑤政府沒有為重度殘疾人設立專項社會保障制度，大部分重度殘疾人主要依賴最低生活保障的救助。最低生活保障是以共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活標準設立的，這就使得部分重度殘疾人可能由于共同生活的家庭成員人均收入高于當地城市居民最低生活標準而享受不到任何補助和津貼。我國缺乏為重度殘疾人設立的專項社會保障標準，這成了我國社會保障事業的短板。

（四）重度殘疾人居家托養投入資金短缺

在我國，殘疾人的養護過程主要依賴個人和家庭的責任，依賴于他們的自我保障，缺乏必要的社會責任和社會支持。對于重度殘疾人社會保障的財政投入很少，致使居家養護覆蓋面積小，服務項目少，遠不能滿足殘疾人對于居家養護的需求。目前，居家托養保障資金來源仍主要依賴于政府投資。社會力量幫扶支持不夠，是導致保障資金嚴重短缺的主要原因。

三、改善重度殘疾人居家托養服務的建議

殘疾人居家托養服務有明顯的公共物品性質，政府組織在重度殘疾人居家托養服務中占據主體地位，如果沒有政府的參與和支持，殘疾人居家托養則很難進行下去。⑥

（一）培養重度殘疾人居家托養的專業化服務人員

重度殘疾人的居家托養服務包括生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉等服務項目，涉及種類多、專業性強、層次水平高，因此，從業人員專業素養的高低直接影響了重度殘疾人居家托養的質量。重度殘疾人的生活起居需要家庭成員花費大量的時間對他們進行全方位的照看，浪費大量人力資源，并且大部分家庭成員基本沒有受到過專業護理訓練，對重度殘疾人的照料沒有一定的標準，無法保證他們的生活質量。因此，首先，政府應鼓勵社區成立專門的職業培訓機構對從業人員進行專業培訓，提高從業人員素質。其次，對居家托養從業人員實施考試和進修制度，必須取得相應的資格后才可以從業，以此確保居家托養服務人員的專業素質。⑦再次，建立起有效的薪酬機制，提高服務人員的待遇水平，提高服務崗位的津貼和福利。

（二）提高重度殘疾人的社會保障水平

重度殘疾人由于生理原因，他們的求學和工作能力較低，因此，大部分重度殘疾人和殘疾家庭處于長期貧困水平之下，只有社會保障制度才能保障殘疾人基本的社會生活水平。從殘疾人養老保障角度來看，由于大部分重度殘疾人身體功能欠缺，沒有工作過或工作時也沒有能力繳納社會保險金，因此，需要政府在政策上考慮對重度殘疾人給予傾斜性的制度安排和政策支持。第一，對于重度殘疾人參加社會養老保險，政府應取消重度殘疾人繳費要求，給予優惠政策，為重度殘疾人提供參保補助，享受全部政府代繳優惠。第二，應參照殘疾人的平均預期壽命，降低重度殘疾人的退休年齡，使重度殘疾人能夠比其他人提前領取社會養老保險金。第三，要提高重度殘疾人低保救助水平，針對不同的殘疾等級對重度殘疾人家庭實行分類救助，給予重度殘疾人家庭更多的“普惠”加“特惠”照顧，促進社會保障和社會救助的有益結合，改善重度殘疾人的生活質量。

（三）構建居家托養與機構托養的有益結合

憲法第45條規定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。因此，對于無人照料的重度殘疾人，以及其他不符合公辦福利機構接收人員的標準或者一般普通的養老院和專門的托養機構也不接收入住的重度殘疾人，需要政府通過財政撥款的方式和非盈利性社會組織共同參與建立專屬于殘疾人的養護機構，為重度殘疾人提供專業的托養服務項目，使無家人照料重度殘疾人能夠老有所養、老有所依、老有所樂。

（四）鼓勵社會力量進入居家托養服務產業

政府應該鼓勵社會力量參與重度殘疾人居家托養服務事業，形成政府、社會、民間組織、個人共同參與和承擔重度殘疾人托養的大格局。⑧政府可以通過財政補助、購買服務、社會募集等多種方式籌措托養項目所需資金，逐步提高對重度殘疾人的居家養護服務標準和服務項目，擴大居家托養服務范圍，這樣，才能切實改善我國重度殘疾人托養服務的水平。在這一過程中，政府的主要職責是建立科學的居家托養的規章制度和服務標準，引導重度殘疾人居家托養的發展方向，通過政策導向和資金補貼，鼓勵他們興辦不以盈利為目的的居家托養服務產業，鼓勵市場型的殘疾人居家托養產業的形成。

注釋：

①我國第二次殘疾人抽樣調查領導小組.2006年第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報［R］.http:// www.cdpf.org.cn/sjzx/tjgb/

②姚遠，褚湜婧.我國殘疾人養老問題及政策構建研究［J］.老齡科學研究，2013（1）.

③天津市殘疾人聯合會.關于生活困難重度殘疾人護理補貼的暫行辦法［津殘聯發（2013）150號］［Z］，2008.

④中國殘疾人聯合會.2014年中國殘疾人事業發展統計公報［殘聯發（2015）12號］［R］.http://www.cdpf.org. cn/zcwj/zxwj/201503/t20150331_444108.shtml

⑤程凱.加快建立重度殘疾人專項社會保障制度的思考［J］.紅旗文稿，2012.

⑥劉益梅.社區居家養老服務的實現路徑探討［J］新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2014（2）.

⑦祁峰.完善我國居家養老的對策［J］.經濟縱橫，2014 （1）.

⑧陳玉娟.石家莊市老年人居家養老服務需求與對策［J］.中國老年學雜志，2013（4）.

［參 考 文 獻］

［1］許琳，唐麗娜.殘障老年人居家養老服務需求影響因素的實證分析——基于西部六省區的調查分析［J］.甘肅社會科學，2013（1）.

［2］謝瓊.人口老齡化與老年殘疾人保障體系的構建［J］.人民大學學報，2008（1）.

［3］張希.農村重度殘疾人居家養老服務體系的構建——基于東北地區的調查數據［J］.農村經濟，2015（4）.

（責任編輯：彭琳琳）

重度殘疾人具有多重弱勢特征，他們無生活自理能力和勞動能力并且收入較低，大部分重度殘疾人只能選擇居家托養的方式養護。我國殘疾人托養事業起步較晚，水平較低，特別是還沒有具體針對重度殘疾人居家托養的傾斜性福利政策。針對居家托養服務覆蓋面小、服務項目少、服務水平低等問題提出以政府為主體，改善重度殘疾人缺乏居家托養服務資源的狀況，構建居家托養和機構托養的有益結合，鼓勵社會力量進入居家托養服務產業等對策和建議。

重度殘疾人；居家托養；養護

作者簡介：陳 欣（1993-），女，遼寧大連人，沈陽師范大學碩士研究生，研究方向：社會保障政策；王家寶（1965-），男，遼寧大連人，沈陽師范大學副教授，碩士，研究方向：社會保障統計；趙 青（1991-），女，遼寧沈陽人，沈陽師范大學碩士研究生，研究方向：社會保障政策。

收稿日期2016-03-09

中圖分類號C913.69

文獻標識碼A