新型城鎮化公共服務事業建設中的PPP模式研究

翟璐

（沈陽師范大學 國際商學院，遼寧 沈陽 110034）

新型城鎮化公共服務事業建設中的PPP模式研究

翟璐

（沈陽師范大學 國際商學院，遼寧 沈陽 110034）

新型城鎮化公共服務事業在建設進程中，面臨著服務供給結構失調、資金缺口大、資金供給不可持續、服務供給效率低下等問題。實踐證明，PPP模式的應用有助于解決上述問題，是公共服務建設的強大助力。PPP模式的實施盡管存在障礙，但其優勢明顯，應力推PPP模式的大范圍開展。PPP模式的實施應結合公共服務項目類型、風險來源及城鎮規模等特征選擇不同的應用模式。要從轉變政府職能，建立健全相關法律保障；設置合理的價格機制與多元化監管機制；創新拓展融資渠道、創新專業人才引進和公眾參與渠道等多方面入手，提升PPP模式在新型城鎮化公共服務事業建設中的供給效率。

PPP模式；新型城鎮化；公共服務事業建設；應用模式

PPP為“Public Private Partnership”的縮寫，譯為“公私合作伙伴關系”。根據亞洲開發銀行（ADB）中文版《公私合作手冊》，PPP被定義為“為開展基礎設施建設和提供其他服務，公共部門和私營部門實體之間可能建立的一系列合作伙伴關系”。PPP模式自19世紀在西方成功實踐，后逐漸推廣到世界各地，在實踐中管理者會針對本區域的項目特征，給予一定程度的創新以使PPP模式具有更高的適用性。針對在新型城鎮化進程中公共服務建設出現的問題，引入PPP模式有助于解決公共服務供給結構不合理、資金供需不平衡、公共服務供給效率低下等問題[1]。

根據黨的十八屆三中全會精神，政府鼓勵除傳統融資途徑外社會資金的有序參與，開辟更為廣泛的資金來源，這為PPP模式的實施提供了有利的政策保障。面臨城鎮公共服務事業建設巨量資金需求的難題，國際社會行之有效的通用手段為：政府與民間資本合作，通過合理的價格機制和多元化的融資方式吸引社會力量參與，并以項目本身收益作為還款保證。它就是目前被世界銀行等國際金融組織所極力推薦的PPP模式。

一、新型城鎮化公共服務事業建設存在的問題

（一）政府對“軟”公共服務重視不夠，投資比重偏低

由于公共服務產品的非競爭性與非排他性，部分政府領導為提高政績，傾向于投資能夠直接拉動經濟的項目上，導致了政府對環保、教育、醫療、衛生、體育、社會保障等“軟”公共服務支出的減少。分稅制改革以來，這種重經濟增長而輕社會服務的財政支出機制愈演愈烈，進一步導致了除基礎設施以外的公共服務嚴重供需失衡狀態。

（二）傳統融資渠道狹窄，難以滿足公共服務建設的需求

財政收入、土地出讓金、政府債券等傳統融資渠道是我國公共服務的主要資金來源，但相對于巨大的公共服務需求顯得捉襟見肘。以往，土地財政是政府財政收入中最為重要的組成部分，但現階段，隨著房地產市場遇冷，政府土地財政收入卻難以為繼。財政收支反經濟周期性差與公共服務建設的剛性需求之間存在著巨大的矛盾。以往，地方政府債券是地方財政資金的重要來源，但在2014年8月31日公布

的《中華人民共和國預算法修正案》強調地方債規模需由國務院報請全國人大批準，這就限定了省級債務的規模。上述融資渠道的受阻，導致公共服務建設中長期資金缺口加劇。

（三）公共服務供給效率低

我國公共服務領域存在政府和市場關系界定模糊，政府干預過多的情況。目前公共服務多采用的是以政府財政為主要資金來源的企業負責制，此種模式下，企業只是公共服務的代理人，而不是自負盈虧、自主決策、風險分擔的主體，從而導致企業缺乏主觀能動性，進而影響公共服務的質量及效率。

二、新型城鎮化公共服務事業建設中應用PPP模式的可行性分析

（一）新型城鎮化公共服務事業建設中應用PPP模式的優勢

1.優化公共服務供給結構

目前的公共服務供給產品中，能夠增加政績的基礎設施等“硬”公共物品多，民眾切實需要的民生保障類公共物品少，嚴重的供需失衡，導致社會矛盾進一步加深。PPP模式作為一種公私合營模式，把政府的公共服務職責與社會資本的高效管理、技術創新等優勢有機結合，有助于發揮市場主體的能動性，提高公共服務與民眾需求的結合度。

2.公共服務可持續性資金的注入

傳統融資渠道主要包括土地財政和政府公債，這些資金來源依賴于經濟環境和國家政策，是不可持續的。PPP投融資模式把社會資本注入公共服務項目當中，只要收益分配安排得當，必然會吸引社會資本大量涌入，進而緩解政府的財政壓力。同時，PPP模式把融資風險轉移到企業身上，從而把政府從繁重的資金問題中解脫出來。

3.公共服務供給效率的提高

政府單一運營管理項目的方式，經常會出現人員冗余、推諉責任、服務效率低下等問題。PPP合作模式中，企業為了盡快回收投資，創造自身價值的最大化，必然會發掘自身全部運營管理優勢，提供最優的技術及管理，最大限度降低運營成本，提高公共服務供給效率及水平。這樣，政府可將主要精力集中在項目規劃和監督管理中，使社會管理綜合能力進一步提高。

（二）新型城鎮化公共服務事業建設中應用PPP模式的障礙

1.法律障礙

PPP模式是政府與市場圍繞公共服務建設的合作，必須依靠健全的法律制度去維護多方參與人的利益，但PPP模式在我國啟動較晚，長期以來沒有設立具有參考價值的全國性法律法規，極大制約了PPP模式的廣泛開展。2015年7月，國務院印發了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，為我國基礎設施和公用事業特許經營提供了基本制度遵循。但目前，全國多數地區并沒有依據自身特色建立起相應完善的地方法規，法律制度支撐仍存在較大障礙。

2.監管機制障礙

PPP項目歷程短則幾年，長則數十年，面臨的不確定因素多、風險大，因此，要求政府具有較強的監督管理能力。在項目運行的準入期、建設期和運營期，政府應結合階段特征切實履行相應的職責。但是，目前對于監管的定位非常模糊，政府監管是否具有合法性、雙方協定是否真實有效，如何處理政企糾紛，均處于無章可依的狀態。此外，目前尚未建立起PPP項目績效評價體系，從而無法對項目進程中涉及的資金運用、服務質量、公眾滿意度等關鍵環節進行考評，無法為決策執行提供有效保障[2]。

3.人才短缺障礙

PPP項目涉及的專業知識領域包括金融、法律、會計等，因此需要既精通PPP業務又具有上述專業知識的復合型人才，但PPP項目在我國實踐時間較短，各級財政部門的工作人員尚未全面掌握PPP的內涵、運作模式與管理要點，此外，既精通理論又有實踐經驗的專家型人才也亟須引進，這些問題制約了PPP模式的大范圍實踐。

4.認知障礙

在PPP項目中，政府和企業應全程參與項目從前期論證到中后期經營管理的全過程，然而，由于認識的偏差經常會出現政府工作的“越位”和“缺位”現象，從而降低了公共服務的質量和效率。例如：某些地方政府認為PPP融資模式不利于政府對公共服務的管控，仍采用全程包辦的方式，僅將企業視為城鎮化公用事業的代理經營主體，其結果就是服務效率低下，服務產品供給與民眾需求脫鉤。反之，某些地方政府把PPP模式等同于一賣了之，缺乏對后續公共服務運營過程的監督和管理，從而導致一些企業為尋求短期利益而投機取巧，影響了公共服務的水平。

基于以上分析，本文認為PPP模式的實施盡管存在障礙，但其優勢明顯，對新型城鎮化公共服務的建設具有巨大的助推作用。為使PPP模式得到更加規范的運用，發揮最佳效果，應逐步克服上述障礙，力推PPP模式的大范圍開展。

三、PPP模式在新型城鎮化公共服務事業建設中的應用分析

（一）根據公共服務類型匹配收益分配方式

按照公共服務在運營期間產生的經濟效益劃

分，可把公共服務劃分為經營型、非經營型及準經營型三種類型，不同類型的公共服務匹配不同的收益分配方式開展，以達到收益最大，吸引力最強，服務效率最高的目的。

首先，對于垃圾處理、供電供水、收費公路等經營型公共服務項目，其現金流不僅能夠彌補投資本身，且可通過引入“使用者付費”機制獲得長期收益。因此，此類項目一般可采用BOT（建設—經營—轉讓）、TOT（移交—經營—移交）等方式完成。

其次，對于環境治理、社會保障、公園綠地等非經營型公共服務項目，其本身沒有現金流入，社會資本無法通過項目運營彌補成本，因此，需引入“政府買單”機制，即政府在項目完成以后以回購或財政補貼等方式幫助企業收回成本，一般以BOOST（建設—擁有—運營—補貼—轉讓）方式完成。如以政府回購形式進行支付，則可根據投資總額在未來一定期限內較短期限內分期返還回購款。另外，此類型項目可以滿足民眾公共服務需求為前提，進行與公共服務項目相關的商業開發。如公園綠地建成以后，由于環境優美，可考慮讓企業在可出讓的土地上興建辦公樓、居民區及相關配套設施，進而促進該地區從農業化向工業化及城鎮化的快速轉變[3]。

最后，對于教育、醫療、衛生、體育、棚戶區改造等準經營型公共服務項目，其本身具有一定現金流入但不能完全覆蓋投資成本，因此，需要采用“使用者付費”與財政補貼相結合的方式完成。對于此類以“軟”公共服務為主的項目類型，政府財政更應加大撥款力度，助推其快速發展。

（二）根據風險來源設置風險承擔機制

PPP項目的風險承擔可劃分為政府與企業間的風險分擔以及風險向外轉移兩部分。針對不同的風險來源，應設置相應的風險承擔機制。

首先，對于經營型公共服務項目而言，其風險主要來自政策風險和市場風險，即收費價格的政策性變化及客戶需求的減少，這些問題會導致項目營利性的不可持續甚至損失。因此，設立相應的風險分擔和風險轉移機制極為重要。在風險分擔方面，政府與企業應根據利益共享、風險共擔的原則，按約定比例分攤損失。此外，可委托證券公司、商業銀行等金融機構在金融市場上發行有價證券，通過資產證券化的方式轉移風險，增加資金流動性，以此增加PPP項目吸引力。

其次，對于非經營型公共服務項目，在前期未引進商業開發時，項目收益應完全依靠政府補貼及回購，風險單獨來源于政府的信用風險，因此在合作前，企業應對政府的財政盈虧狀況進行考察。同時，政府也可以用抵押等形式為企業提供擔保。雙方達成合作意向后，企業進行項目后續開發，則應要求政府提供項目土地審批等行政程序擔保，防止后續開發項目由于審批過程的繁瑣拖延而擱淺。在風險轉移方面，商業銀行屬于從事風險管理的專業機構，具備控制非經營型支付風險的能力，企業可通過商業銀行的應收賬款保理服務，把風險完全轉嫁給銀行，及時回收資金。對于準經營型公共服務項目，可結合上述兩種類型的風險承擔機制進行合理的選擇[4]。

（三）根據城鎮規模匹配合作模式

我國城鎮體系可分為特大城市、區域性中心城市、區縣城和小城鎮，不同類型城市（城鎮）的資質不同，對應選擇的PPP合作模式也應有所差別。對于北、上、廣、深這樣的特大城市，居民收入水平高、財政實力雄厚、市場交易活躍,適合建設各種類型的公共服務項目,既可以選擇經營型項目進行投資建設,也可以選擇非經營型項目和準經營型項目進行投資建設。經營型項目本身屬于盈利項目無可厚非，而非經營型項目的利潤來源除政府的財政支持外,還通過后期的商業開發獲得,特大城市具有較大的消費群體和較高的消費能力,因此可以保證商業開發有利可圖。對于區縣城及小城鎮，由于財政底子薄，市場消費能力弱，建議選擇經營型項目進行PPP合作。同時建議有意向開展PPP項目的區縣城及小城鎮把擬談項目統一打包納入縣區管理，避免因項目體量小、缺少專業人才等原因導致項目擱淺[5]。

四、提升PPP模式在新型城鎮化公共服務事業建設中供給效率的建議

（一）轉變政府職能，建立健全相關法律保障

在PPP模式下，政府應轉變自身角色，由以前大包大攬的經營為主轉變為以監管服務為主，降低市場準入門檻，讓更多有資質的民間資本參與到公共服務事業建設中來。政府工作應側重于引進優質民間資本、制定公共服務標準和完善監管機制，對于違規現象應給予相應的懲罰措施。

此外，由于政府是行政權力的主導者，往往使得民營企業在執行合同的過程中有所顧慮，為確保合作的公平性，在政府與企業合作之初就應該以各種法律法規來規范雙方的權利與義務，因此，完善的法律法規就顯得尤為重要?？赏ㄟ^完善《合同法》《特許經營法》等法律法規去防止政府權力的濫用，防范雙方可能發生的權力沖突、扯皮等現象。

（二）設置合理的價格機制與多元化監管機制

公共服務中的價格設置問題，直接涉及參與企業和消費者的利益分配，若價格設置過高，不但損害

消費者利益，也違背了公共服務事業本身的屬性；若價格設置過低，則又違背了企業利益，甚至會導致企業降低公共服務標準而危害公眾利益。因此設置合理的價格機制尤為重要，政府應結合公共服務的類型匹配相應收益分配方式，使其既能調動企業的積極性又能保護公眾的利益。

在PPP項目運營過程中，政府監管應覆蓋前期項目規劃、中期項目實施、后期服務等整個流程，監管者需結合產業技術的操作和市場發展、合同制定、執行等方面的知識，借鑒相關產業和公私合作的國內外經驗，建立多元化的監管體系，保障公共服務建設高質量完成。

（三）創新拓展融資渠道、創新專業人才引進和公眾參與渠道

首先，在PPP模式中，巨額的資金籌措是企業面臨的最大難題，目前企業融資以商業銀行單一渠道為主，導致融資風險高且壓力大。為緩解上述問題，企業可通過發行項目債券、向保險公司融資、向國內外企業融資等多種方式豐富資金來源，弱化融資壓力和融資風險。

其次，PPP模式是一個綜合而復雜的過程，要求參與者具備項目建設、金融、法律等多方面知識。PPP模式在我國實施較晚，但在國外已經有了長久的發展，并且也有著很多成功的經驗，因此必要時可聘請國外相關專業技術人員給予指導。也可加強與高校的合作，取得智力支持。

最后，健全民眾參與機制，使公眾真正成為事前參與規劃、事中和事后參與監督的主人翁，使PPP項目真正得到民眾的認同，才能實現更好的項目收益。

[1]李軍鵬.公共服務學——政府公共服務的理論與實踐[M].北京:國家行政學院出版社，2007：2.

[2]伏虎.新型城鎮化建設中的PPP模式：實施路徑與保障機制財會研究[J].財會研究，2014（11）：66-68.

[3]唐祥來.公共產品供給PPP模式研究[J].中國經濟問題，2005（4）：44-51.

[4]王丹宇.PPP：公共服務供給效率提升新路徑[J].淮海工學院學報：人文社會科學版，2015（12）：94-96.

[5]施穎，劉佳.基于PPP模式的城市基礎設施特許經營期決策研究[J].當代經濟管理，2015（6）：18-19.

A Study on PPP Model in the Construction of Public Services of New-Type Urbanization

Zhai Lu
（College of International Business,Shenyang Normal University,Shenyang Liaoning110034）

In the process of the construction of public services during new urbanization,there are a series of problems such as the structural imbalance of the service supply,large financing gap,unsustainable of fund supply,low efficiency of service supply,and etc.It has found that the application of PPP mode is helpful in solving the problems and it is a strong driving force for the construction of public services.Though there are some difficulties in PPP model’s implementation,its advantages are evident which should be promoted in a wide scope.PPP model’s implementation ought to be equipped with different applicable models based on the types of public programs,sources of risks and urban sizes and so on.To improve the supplement efficiency of PP Model,it is necessary to transform the government’s function,establish and improve legal systems,set up proper price systems and multiple regulations,innovate investment channels and talent training,and bring more public participation.

PPP mode;new-type urbanization;construction of public services;application modes

C931.6

A

1674-5450（2016）06-0077-04

【責任編輯：趙 偉 責任校對：趙 踐】

2016－06－17

遼寧省社會科學規劃基金項目（L14AJY009）；遼寧省財政科研基金項目（14B008）

翟璐，女，遼寧沈陽人，沈陽師范大學講師，經濟學博士，主要從事區域財政與金融研究。