制度完善視角下的城市更新與發展

城市發展的動力來自于生產力和技術進步所引起的生產方式的改變，城市更新之所以能夠作為城市可持續發展過程中一個永恒的議題，是因為人類在創造文明的過程中對提升生產力有一種本能的追求。一旦城市中的某些要素桎梏了發展，更新即在所難免。

因此，更新是城市規劃中一項重要的公共政策，通過重建、整修和維護等方式，改善城市人居環境，促進城市土地再利用。對建成區而言，任何規劃建設都意味著不同程度的更新。在全球環境危機、經濟增速趨緩的新常態發展下將常態性的更新工作專門提出，進行討論，其意義可能更廣泛深遠，是對在存量中求增量（效益）的發展模式的探討，其核心應當是對制度的完善跟進。

《城鄉規劃法》提出新區開發與舊區改建的關系協調，但未涉及對城市更新的規定。而實際發展中，沿海相對發達地區的城市更新需求在1990年代已涌現，城市局部更新也有相當多的案例，如著名的北京菊兒胡同的舊城更新改造。但這些實踐未能推廣，其主要原因在于制度并未由此建立。制度建立是一個成熟社會（或社會走向成熟）的表征，近年來地方政府開始出臺地方更新辦法，如2009年深圳市政府的《深圳市城市更新辦法》，2015年4月上海市政府發布的《上海市城市更新實施辦法》，以及同年廣州市政府的關于城市更新改造的“1+3”文件 。其中深圳市更新辦法主要借鑒臺灣《都市更新條例》的經驗劃定“城市更新單元”；上海更新辦法“以點及面”，通過對具體項目的實施管理總結更新推進經驗，來探討更新模式；廣州更新辦法則對不同類型的城市更新改造（如城中村、老廠房、舊區）模式進行了引導。不論采取何種方式，上述推進都是從制度角度建立更新規則，將規劃準入機制納入城市更新計劃，強化政府在城市更新改造和實施中的協調引導作用。

從國際經驗來看，城市更新經歷了從物質環境改善，到社區更新，再到以復興經濟為目標，發展到目前以可持續為目標的多元更新，涉及的目標越來越綜合，類似的概念包括了舊區改造、城市再開發等。城市更新內容也從物質環境和基礎設施改善，逐步發展成從區域功能結構角度來統籌協調，著眼于整體發展。這一過程的發展，也是城市管理制度進步、治理日趨成熟的過程，只有通過制度的建設和完善，城市文明才得以持續發展。