在建工程土地變性后預售許可辦理問題探討

【摘要】以深圳某商務公寓為例，闡述在建工程在“四證”齊全的條件下，通過土地作價出資從不可銷售的自用宿舍轉變為可銷售的商務公寓后預售許可辦理過程，探討非常規情況下預售許可辦理可能存在的問題，提出應對策略、技術方案及節點管控思路。

【關鍵詞】預售許可；商務公寓；土地變性

1、引言

深圳市某商務公寓原為D港區的配套宿舍，用地面積約4萬m2，總建筑面積約11.4萬m2，容積率為2.03，共5棟。于2011年底開工建設，已完成報建手續，并取得“四證”即建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、施工許可證、國有土地使用證，屬于在建工程。2013年初，由于政府投融資工作的需要，市政府辦公會議決議，該項目通過國有土地使用權作價出資，宗地的用地性質由原單身宿舍用地（R3）調整為商業用地（C1），土地產權從D公司收回后作價出資給T集團。項目已經由D公司與設計、施工、監理等簽訂了合同，尚未辦理施工圖測繪，據初步測繪結果，查丈面積超出法定面積甚多，此外，需要開展從土地作價出資談判到預售許可辦理等系列程序。

將自用的在建工程變成可銷售的商業物業，這在深圳市近10年來尚未有過類似的案例。

2、技術瓶頸的分析及對策研究

2.1土地變性的規劃瓶頸

由于項目所在片區無法定圖則覆蓋，依據原深圳市規劃局2005年批準的《深圳港D碼頭某區詳細藍圖》，用地規劃功能為單身宿舍用地R3，然而，目前深圳市法定圖則委員會暫無修編詳細藍圖的具體規定，故本案例擬出讓用地與現有最新的規劃功能不符。

通過協調市規劃國土委，針對項目地塊單獨委托設計院進行規劃研究，將規劃功能由R3調整為C1，以個案形式從市規劃國土委區管理局逐級上報審批，并將地塊規劃調整情況公示，解決規定與審批的矛盾問題，實現先期規劃轉型。

2.2新舊證照的更換瓶頸

項目原有完成的報建手續均有政府頒發的證照，因土地作價出資，涉及用地單位及建設單位、用地性質、建筑性質、工程名稱等變更，且T集團接受了市政府的投融資任務，2014年內必須將此商務公寓開盤銷售，故修改舊證還是換發新證的思路選擇及辦文時間的突破，根本上影響著預售許可的辦理進度。

根據辦證手續簡化原則選用換發新證和修改舊證相結合的方式。簽訂土地作價出資合同合同后，對于建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、國有土地使用證，因審批程序明確、不涉及第三方，選用換發新證方式。對于施工許可證，因項目在建，施工單位和監理單位仍應延續原單位，為避免重新簽訂施工合同和監理合同，減少汗牛充棟的合同數量和工作量，創新提出，請T集團與D公司簽訂委托代建協議，再與施工單位和監理單位簽訂三方協議，取得市住建局認可后，修改原施工許可證。

為尋求辦文時間上的突破，提出兩個方案比選：

方案一：頂層設計，采用被動壓縮時間方式。因每個辦文事項基本都有規定的辦文時限，為加快辦文進度，可以通過T集團的影響力提出“請求市政府支持，協調市規劃國土委、市住建局、市消防局、寶安房地產登記中心、市測繪大隊寶安中隊等政府部門特事特辦，將該項目與辦理預售許可證相關事項的辦文審批時限減半”。

方案二：按部就班，采用主動壓縮時間方式。全面跟進相關政府部門經辦人及主管領導，用“緊逼、緊逼、再倒逼”的精神，依托經辦工程師的專業能力、積極性和政府相關部門的配合與支持，爭取用最短時間辦理完成。

經對比兩方案，因方案一協調難度較大，涉及部門繁多，加之技術行政審批具有特殊性和復雜性，權衡利弊，采用方案二。

2.3預售查丈的超面積瓶頸

項目從2008年起，以自用宿舍標準進行設計，2011年起開始施工，現以商務公寓標準進行預售查丈，各種因素互相影響和疊加，測繪復雜、技術難度高，且沒有先例可循。經委托測繪大隊初步測量的結果，查丈面積超出法定面積1萬多平方米，辦理房產預售面臨重大瓶頸。

首先，確定了“立體轟炸、精確打擊、緊逼盯人”的公關策略，密切跟蹤每一個環節，協調市規劃國土委包括測繪大隊以期獲得最大政策支持；其次，制定并完成6個步驟：

（1）協調市測繪大隊，同意合并施工圖測繪和預售測繪，節約測繪時間2個月。

（2）第一次測繪，依據原宿舍功能的施工圖進行。測繪大隊提出原設計存在二項重大問題，一為落地窗超高，二為原宿舍設計有煙道，不符合商務公寓的規范。第一次初步測繪的面積比規劃指標超近1.4萬㎡。經研究，落地窗及煙道問題采用修改施工圖方式解決。

（3）進行施工圖修改，完成預售測繪前期相關各項審批，包括“四證”的換發、全部圖紙重新審圖、消防報批等。

（4）第二次測繪，依據修改后施工圖（未經區管理局審批），請測繪大隊下屬的測繪公司提前介入，進行預售預測繪，比規劃指標超出約1.1萬m2。

（5）研究并提出超面積的技術解決方案。

（6）第三次測繪，依據正式施工圖（經區管理局審批）進行預售測繪。針對正式預售測繪，召開了專門會議，安排專人督辦，專人協辦；細化梳理13個辦理流程，要求經辦工程師對每一流程的辦文進度密切跟蹤，及時掌握進度，及時匯報辦文過程中遇到的問題，最終超面積確定為4374m2，預售查丈超面積瓶頸取得突破。

該項問題的解決，減少建筑面積9000多m2，減少罰款約900萬元，按照平均地價8400元/ m2計算，節約地價7560多萬元，兩項合計節約達8460萬元，此外，提高了房屋實用率，大幅提升了樓盤品質。

2.4預售許可證的辦理瓶頸

除了預售許可證本身審查及審批程序繁雜之外，本案例因超面積，存在一個前置難題：市規劃國土委未給予同意規劃保留及預售辦理的意見。

在預售測繪報告正式出具前，采取主動坦白、提前報文說明情況的策略向區管理局預警。與設想一致，區管理局復函要求“在完善規劃、用地、報建等相關手續后再行預售”。隨后，再向區管理局相關分管科室及局領導分別專題匯報：造成超面積的歷史原因是設計單位原來按照港區配套宿舍設計，沒有準確掌握陽臺、空中花池、走道、架空層以及結構板等面積計算規則；并從資源節約利用的角度告知，如果通過修改施工圖以減少建筑面積的弊端是項目已于2013年底完成結構封頂，將于2014年底竣工，需大面積拆除已建成工程，包括拆除部分陽臺、花池2000多個、拆除部分走道雨蓬約600m2，架空層平臺結構板約600m2等，拆除混凝土結構點多面廣，質量隱患較大，資源浪費嚴重。綜上，獲得了區管理局的支持，在正式出具預售測繪報告后，同意辦理規劃保留，暫扣1#樓，先行辦理2-5#樓的預售許可手續。

3、特殊案例預售許可辦理的技術方案研究

要辦理預售許可，最重要的是具備“四證”，圍繞“四證”，又延伸出多種審批事項，如方案設計審查、初步設計審查、施工圖審查、水保、排水、節水、人防、節能、消防、防雷、綠色建筑審查等等。

結合“四證”新辦與變更的界限，在預售許可常規審批路徑基礎上研究科學可行的技術方案，確定了“同步辦理、并聯執行、逐項突破”的技術原則，同時請求市規劃國土委出具一個支持辦理該項任務的會議紀要，并推動T集團協調促成，紀要中明確：“在項目完成土地作價出資合同簽訂后，即可換發（或新發）建設用地規劃許可證、建設工程許可證（兩證的核發不需以其他證件變更為前提），并同步辦理土地初始登記等相關手續。待取得‘四證’后，即核發預售許可證”。鑒于此，確定了四條路線并聯推進的技術方案。

4、預售許可辦理的節點管控機制

按照并聯推進的技術方案，考慮各個環節充分搭接，不考慮新增環節、意外情況以及T集團審批時間，根據法定辦文時限，經嚴密計算，取得預售許可證需要140個工作日，并據此制定總體工作計劃，進而形成了《某公寓預售許可辦理流程及時間節點圖》（簡稱《節點圖》）。

4.1參照“平衡計分卡”的理念進行節點管控

創新提出采用類似于“平衡計分卡”的理念進行節點管控，實現戰略的規劃，達至層次分明，量化清晰，簡單明了。在《節點圖》上標識時間節點，且每個環節列人3種時間：按辦文期限所排時間、力爭完成時間、實際完成時間；每周編制進度推進表，記錄工作推演過程；重要節點記入大事記并及時整理；平均每周開一次例會，檢查分解任務的具體執行情況。環環相扣、充分搭接、提前報文，確保節點的執行和落實。

其中，因項目的復雜性與特殊性處理突發情況4項：

（1）消防經2次審查：第一次17個工作日，第二次14個工作日；

（2）施工圖總圖經2次修改：修改總圖15個自然日，公示7個自然日；

（3）預售查丈經3次編制測繪方案：第一次13個工作日、第二次22個工作日、第三次10個工作日；

（4）規劃保留經2次報文：第一次21個工作日、第二次27個工作日。

4.2節點管控結果評估

從2014年5月27日正式開始辦理土地作價出資合同，至12月11日最終取得預售許可證，實際共用了136個工作日，其中還包含等待T集團審批時間9個工作日，較計劃140個工作日，誤差完全落在了正態分布區域，充分佐證該節點管控機制的有效可行。

5、結語：

5.1大數據分析顯示協調的重要性

項目從辦理土地作價出資合同至辦理預售許可證，根據各項詳細的工作記錄，經數據統計，以協調次數為計算口徑，登門拜訪政府官員計算為“直接協調”，電話詢問計算為“間接協調”，具體見表1。

上述數據分析顯示，“協調”對于預售許可辦理尤其是特殊案例尤為重要，對外與市規劃國土委、市消防局、市住建局、市地籍測繪大隊、市房地產權登記中心、市發改委等政府部門談判，對內與集團、設計院、各專業施工單位等多級層面溝通，保證信息對稱、知己知彼，才能取得來之不易的預想成果。

5.2合理的技術方案與節點管控機制可突破常規時限并實現高效率

針對預售許可辦理，事前根據實際情況制定合理的技術方案，事中采用創新的節點管控機制層層推進，可實現突破常規流程、省時高效的完成任務。以本例為證，建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證及施工許可證的辦理，突破常規辦文流程，采用并聯推進方式，僅用29個工作日即取得，比政府規定辦文時間80個工作日節省了51個工作日，節約時間63.75%。預售許可證的辦理，在取得市規劃國土委和寶安管理局的兩級審批意見、同意辦理規劃保留及預售后，僅用12個工作日即取得，比政府規定的辦文時限20個工作日節省了8個工作日，節約時間40%。

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作者簡介：

陳江，女，生于1985年11月，漢族，福建省仙游縣人，深圳市大鏟灣港口投資發展有限公司中級經濟師，碩士研究生，研究方向：土地管理，規劃發展。