關于鼓勵企業自主進行棚戶區改造的探討

【摘要】棚戶區改造目前存在很大困難，一是現階段大部分地方財政壓力大，拆遷安置資金籌集困難；二是棚戶區居民就地安置愿望強烈，導致安置成本高昂，讓有意進行自主改造的企業或市場化運作的房地產開發商望而卻步；三是資金需求的巨大空缺導致很多地方出臺鼓勵棚戶區改造的文件發揮作用的效果有限。本文主要從政策扶持方面提出相關建議，提高企業自主改造棚戶區的積極性。

【關鍵詞】棚戶區改造；企業自主改造；政策扶持

前言

棚戶區改造（簡稱棚改）是我國政府為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程，能有效改善群眾的居住條件，兼顧完善城市功能、改善城市環境，提升城鎮綜合承載能力；能有效拉動市場投資需求和消費需求，帶動相關產業發展，推進城鎮化建設，改善城市面貌。國家2008年啟動棚戶區改造，將國有林區（場）棚戶區（危舊房）、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造作為重要內容推進，各地區、各有關部門貫徹落實黨中央、國務院決策部署，將棚戶區改造納入城鎮保障性安居工程，大規模推進實施。但是棚戶區改造仍然存在很大困難，一是現階段大部分地方財政壓力大，拆遷安置資金籌集困難；二是棚戶區居民就地安置愿望強烈，不愿離開生活居住了幾十年的地方；而就地安置成本高昂，讓有意進行自主改造的企業或市場化運作的房地產開發商望而卻步。三是資金需求的巨大空缺導致很多地方出臺鼓勵棚戶區改造的文件發揮作用的效果有限。棚戶區依然大量存在，給整個城市面貌帶來硬傷，而且存在不容忽視的安全隱患。

一、企業自主改造棚戶區存在的矛盾困難及政策瓶頸

1.企業自主改造棚戶區需要解決維護穩定、建設投入高等多方難題。職工雖然拆遷意愿強烈，但卻存在拆遷補償價格過高或安置面積要求過大等不合理訴求，給企業自主拆遷帶來難題。

2.企業自主改造棚戶區的經濟可行性差。用以彌補原址拆遷后的新建可銷售面積過少，賠付給拆遷戶的原址返遷面積過大，成本過高，或者貨幣化補償的代價太高，資金占用過大，經測算很多項目必須突破容積率、建筑密度等現有控制性規劃指標，才能基本實現項目的盈虧平衡。

如按照成都市企業自主改造的相關政策，將土地性質由劃撥轉變為出讓用地，需要按照雙評估差價向國土局補交土地出讓費和增容費。以筆者所在的成都市一環路內某地塊為例，該項費用達800萬元/畝，加上拆遷安置費用、拆遷補償費用等，凈地價格達到2000萬/畝，拆遷基本不可實現。

3.政府舊城改造模式存在讓企業失去土地的風險。如果企業選擇政府參與舊城改造的模式，可減少拆遷安置費用、拆遷補償費用、政府經費等。但經政府整理過的土地必須以招拍掛的方式上市，企業的土地有被其他開發商拍走的風險，這種不確定性將會影響企業改造棚戶區的積極性。

4.企業自主改造棚戶區存在政策瓶頸。國土、規劃等部門的政策是制約企業進行棚戶區改造的關鍵因素，現階段存在著具體政策不清晰、操作模糊的問題，例如改造地塊的城市控制性詳細規劃是否限制企業土地增值的需求？自主改造企業的房地產開發資質的限制，改變土地劃撥性質為出讓性質過程中出讓金的繳納問題，土地拆遷后經營性土地“招拍掛”的限制，任何一個環節出錯都可能讓企業“白忙活”的情況出現。

二、政府出臺政策調動企業積極性自主改造棚戶區，實現多方共贏

沒有政府機構如國土、規劃、財稅等部門的協同支持，企業自主改造棚戶區只能是美好愿景，不能變成現實家園。結合筆者對多塊企業存量土地利用的調查測算和思考，從以下幾方面探討如何通過政策扶持提高企業自主改造棚戶區的積極性。

1.國土政策支持

政府可鼓勵企業用劃撥土地改造棚戶區危舊房，如按照四川省《關于實施劃撥用地目錄及補充說明》中明確指出不以盈利為目的的非貨幣化安置的拆遷安置用房、經濟適用房等政策性、福利性住宅項目用地可采取劃撥方式供地。企業完全可以在不改變土地性質的情況下實現拆遷新建、改建，改造后的產權性質為拆遷安置用房，產權人只需補足相關土地費用即可上市交易，與經濟適用房相似，這種方案有效的降低了拆遷改造的土地成本。

如果企業利用存量劃撥土地變更為出讓土地實施拆遷改造，則建議企業自主改造中土地出讓金加拆遷安置等相關費用，應不高于政府舊城改造所投入到土地的費用。

2.規劃政策支持

建議在基本滿足規劃控制性指標的前提下有一定讓步。按照《成都市規劃管理技術規定》要求，容積率應根據地塊臨規劃道路的情況乘以折減系數，往往折減后容積率只能達到基準容積率的0.7-0.85。成都市《人民政府辦公廳關于進一步推進五城區棚戶區改造工作的實施意見》明確五城區的Ⅰ類、Ⅱ類棚戶區，原控制性詳細規劃為二類住宅用地，并屬于第三分區的，容積率按4.0執行，其他按《成都市規劃管理技術規定》執行[1]，這就相應提高了棚戶區改造項目的容積率，有利于企業進行成本核算。

又如成都市該意見指出，為提高土地使用效率，在制定實施規劃時，改造范圍內的街道辦事處、社區服務中心、社區用房等公共配套設施經規劃同意在符合國家規范的前提下可采用疊建的方式[1]。根據上述規定，對于控制性規劃中原已明確“挖出”局部地塊作公共服務設施用地的，可在新建建筑上疊建公共服務設施，而無需對公共用地地界進行退讓。

3.財稅和融資政策支持

多渠道籌措改造資金和降低相關費用：①可采取增加財政補助、加大銀行信貸支持、吸引民間資本參與、擴大債券融資等辦法籌集資金，政府還可積極為企業提供低息或無息貸款用于棚戶區改造。②降低后期開發建設費用，適當減免城市建設配套費用和相關建設期間費用，降低參與改造企業所得稅稅率等（《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》明確企業參與政府統一組織的工礦（含中央下放煤礦）棚戶區改造、林區棚戶區改造、墾區危房改造的，對企業用于符合規定條件的支出，準予在企業所得稅前扣除[2]）。

4.政府職能支持

棚戶區改造政策性強、公益性強，政府是責任主體，須充分發揮政府的組織引導作用。①征收拆遷安置補償由政府部門主導，此階段由企業出資或籌資，政府主導實施，在政策指導、征收方式和政策解釋上發揮經驗優勢，平穩實現拆遷安置工作。②政府切實體現棚戶區改造土地收益上的“公益性”，減少收取土地出讓費和增容費，適當降低政府的拆遷經費。現在政府棚改公司按不高于貨幣化安置費用總額的5%的收取工作經費，基數較高，可調整為實際補償安置費用。③政府各部門加強協調配合，切實落實職責，強化監督檢查。

5.積極探索企業自主改造棚戶區的新政策

建議將政府改造與企業自主改造兩者的優勢相結合，既保證企業自主改造存量土地在土地費用上的優惠，又保證企業得到凈地后的“主權”：要求企業還建小學等規劃條件的“拆零”土地建議改為異地置換土地；要求企業在緊張的拆遷安置用地上拿出部分作為公共綠地的強制規定建議改為立體綠化、露臺綠化等補償措施。

結語：

企業有自身應承擔的生產經營責任、服務職工責任、社會責任、穩定責任，同時要承擔經營管理風險、土地保值增值風險、安全穩定風險等，在改造棚戶區的問題上要按照國務院加快棚戶區改造工作確定的“科學規劃分步實施、政府主導市場運作、因地制宜注重實效、完善配套同步建設”的原則[2]，謹慎決策、精心籌劃，尋求合理合規的解決方案。結合地方實際，各地政府可出臺一些支持企業自主改造的政策，鼓勵企業不以贏利為目的，自負盈虧，利用現有存量土地改造棚戶區，達到既改善職工住宅條件、消除安全隱患，又改善城市面貌、完善城市配套的目的。

參考文獻：

[1]成都市《人民政府辦公廳關于進一步推進五城區棚戶區改造工作的實施意見》.

[2]《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》國發〔2013〕25號.

[3]苗野.國開行的棚改絕技[J].中國房地產業.2014.9