國內外基本公共服務均等化研究綜述

文 敏, 文 波

(1.民革昭通市委， 云南 昭通 657000； 2.昭陽區園藝藝術推廣所, 云南 昭通 657000)

●經濟學研究

國內外基本公共服務均等化研究綜述

文 敏1, 文 波2

(1.民革昭通市委， 云南 昭通 657000； 2.昭陽區園藝藝術推廣所, 云南 昭通 657000)

在國家治理的現代化進程中，政府向城鄉居民提供大致均等的基本公共服務是政府的職責所在。基本公共服務均等化是改善民生的關鍵，是構建服務型政府的重要內容，是實現城鄉一體化建設的基礎保障，實現基本公共服務均等化是構建社會主義和諧社會的最基本要求，推進城鄉基本公共服務均等化，是全面建成小康社會的一個著力點。本文引用了國內外專家學者的觀點，對基本公共服務均等化內涵、保障機制、供給模式、制度層面等研究領域和內容進行綜述。

基本公共服務； 均等化； 綜述

公共服務的非均等化現象，在許多國家都不同程度地存在，最大限度地實現均等化，是各國政府為人民謀福祉的永恒追求目標。世界各國國情不同，均等化實行的途徑迥異，關注點各異，研究領域各有側重點。

一、國外公共服務均等化研究簡述

(一)保障研究

從立法和制度層面保障公民都能享有基本公共服務，是發達國家的普遍做法，為此，這些國家建立和健全基本公共服務的法律和制度，以確保公民基本權益。以美國為例，從20世紀初始，政府遵循著保障公共服務相對均衡的立法原則，制定了一序列法律法規，如《純凈食品藥品法案》(1906年)、《史密斯—休斯法》(1917年)、《聯邦食品、藥品和化妝品法》( 1938 年) 、《就業法》(1946年)、《人力資源開發與培訓法》( 1962年) 、《患者保護與平價醫療法案》( 1965 年) 、《充分就業與經濟平穩增長法》(1978)、《教育改革法》( 1988年)、《個人責任與工作機會折中法案》(1996年)、2002年《行業調整法》等等。[1]

立法是根本，制度是保證，在立法的同時，英國也注重從一系列的制度建設來保障公共服務相對均衡，如1976年政府發表了《英格蘭衛生服務與個人社會服務的優先權》白皮書，提出滿足社會弱勢人群衛生服務需求的低成本方式戰略，并重視發展社區衛生服務。[1]146在亞洲，日本的法律法規相對完善，如社會保障方面有《健康保險法》(1922)、《社會福利事業法》(1951)、《農村從業人員年金基本法》(1970)等，在公共衛生方面有《保健所法》(1937)、《醫師法》(1968)、《精神保健法》(1987)等，這些法律促進日本社會保障和醫療衛生領域的相對均衡 。[1]217-218立法和制度保障是國外學者們研究公共服務的一個重要領域，T.Prosser(2005)認為, 要通過立法,比如制定公共服務法或創設其他規章制度，以保障政府能給全體公民提供城市公共服務。[2]通過財政的制度安排實現相對均衡是國外均等化的重要手段，Andrew(1994)認為稅基不同的各個轄區，要實現轄區間公共服務大致均等，有賴于公平的財政轉移制度；[3]Bodns，Rosenfeld和Hart則分別介紹了加拿大、德國、澳大利亞以財政轉移支付制度促進基本公共服務均等化的實踐；[4]Haup-tmeier(2007)認為，均等化的財政轉移支付體系對減少地區間的惡性競爭有明顯的影響，運用德國的數據資料，作者發現當財政預算的補償提高，地方政府會提高當地稅率，同時減少生產性公共支出。[5]

(二)供給研究

公共物品的供給問題長期得到學者們的關注，為保障基本公共服務的相對均衡，供給研究一直是國外學者致力的重要領域，在新公共管理興起之前，公共服務供給的主體是政府，薩繆爾森(1953)、馬斯格雷夫(1959)等學者認為公共產品的特性決定其不能由市場有效提供，而應該由政府進行供給。[6]20世紀70年代以來，發達國家為擺脫財政危機和行政效率低下、經濟發展不景氣等問題，英國、美國和新西蘭等先后掀起新公共管理運動，在公共服務領域興起了轟轟烈烈的市場化革新。新公共管理興起之后，公共服務供給首先走市場化道路，之后逐漸走出一條多元供給的成功之路，其研究也相應地先由市場化視角切入，爾后轉向多元供給研究。Savas (1987)認為將部分公共服務市場化，能更好地提高基本公共服務的質量，還能消減政府規模。[7]伴隨第三部門的產生和不斷發展的各種社會力量的參與，多元化供給格局涌現于公共服務領域，并有效推動其發展和進步。約翰遜提出公共服務供給的主體為政府，此外，還有商業部門(commercial sector)、非正式部門(informal sector)和志愿部門(voluntary sector)三個渠道。[8]Wuthnow認為政府、企業、第三部門共同參與公共物品的供給，既可發揮各自優勢，又能實現優勢互補。[9]Weisbrod認為第三部門在公共物品供給上達到了公平與效率的完美結合,并可較好地預防公眾利益受損于政府與私營部門。[9]

(三)城鄉公共服務均等化研究

為達到城鄉公共服務相對均衡目標，國外推行了一系列力求改善城鄉公共服務的政策和措施，以實現大致均等。實踐方面，以澳大利亞基礎教育為例，1973年學校委員會出臺“薄弱學校計劃”，從經費、技術、師資等方面幫助貧困地區學校，教學質量不斷提高(資料來源于新南威爾斯議會網站)，聯邦政府于1977年提出“貧困農村地區計劃”，并撥款411萬美元資助了六個州和北部地區部分學校。[10]研究方面，從城鄉比較視角，McMillan 和 Tuffour( 1991)力圖探討農村對公共服務的需求；Gunatilaka( 1999)提出制定農村公共服務供給目標與政策，必須依據當地的實際情況和發展趨勢達到供給效率與福利的帕累托最優，Qamar( 2004) 認為向農村提供公共服務應以充足征求農村公眾的意見為前提，從而更加切合他們的實際需求。[11]城市公共服務均等化研究，城市內不同階層、不同群體、不同鄰里以及社區之間的非均等化，是國外聚焦的重點，美國的城市公共服務均等化研究源于兩個較為典型的由聯邦法院受理的法律訴訟案，一個是關于同一地區不同學校財政支出分配的霍布森起訴學區主管漢森的訴訟案(1967年)，審理后，聯邦法院認為對不同學校財政支出的分配該地區存在不平等；另一個是關于黑人和白人鄰里間公共服務分配的霍金斯起訴肖鎮存在面較大的、系列性的不平等(1971年)訴訟案。[12]此后，一些法律訴訟還涉及城市不同區域路燈照明、街道的平整度及污水處理，并進一步擴展到供水、公園、娛樂等諸多方面，城市公共服務均等化研究的淵源由此而生，概而論之，其研究范圍可歸結為Lasswell所提出的“誰獲得什么？什么時候獲得？如何獲得？”的三大問題。[13]

二、國內基本公共服務均等化研究綜述

基本公共服務均等化研究肇始于十一五規劃綱要后，作為我國服務型政府構建的重要內容，一直是學術界研究的熱點問題。早期理論方面著重于從福利論、公平論、正義論等理論淵源和內涵的界定入手，實踐方面大都集中在全國性的研究；中期從各種差距中關注不均等的原因，構建指標體系并應用實證研究，試圖從體制機制特別是財政制度等方面提出解決方案，從區域來看，近幾年的研究從全國走向省、市甚至關注到縣，從內容來看，由整體研究走向具體，例如，近幾年文化、就業、衛生等具體領域的研究呈增長趨勢。對文獻進行梳理后，本文從內涵研究等五個方面分析。

(一)內涵研究

對基本公共服務均等化內涵的界定，目前學術界尚未形成相對統一的看法，其中比較有代表性和影響力的是邱霈恩(2007)、常修澤(2007)、國家發改委宏觀經濟研究院課題組(2007)、胡祖才(2010)等的觀點，劉志昌，蘇祖安(2009)對研究者們概括的內涵作了總結，認為樓繼偉、郭琪、丁元竹、陳海威等從基本權利的角度來界定，遲福林、賈康等從結果平等的角度來界定，幸鳴等從均等化的主體客體角度來界定，江明融、劉學之等從公共財政的角度來界定，[14]此外，對公共服務均等化內涵的研究，鄧蓉敬(2007)、劉德吉(2009)、姜曉萍(2012)、李婷(2013)、涂小雨(2014)等研究者的文章綜述里均有涉獵，立足點不同，界定的概念也不盡相同。本文選取以下幾個觀點。姜曉萍(2012)等認為樓繼偉(2006)、唐鈞(2006)、陳海威(2007)等從權利均等界定內涵，常修澤(2007)、遲福林(2008)等從機會均等界定內涵，張恒龍、陳憲(2007)、賈康(2006)等從結果均等界定內涵，劉德吉(2008)、孫慶國(2009)等從構成要素角度界定內涵。[4]涂小雨(2014)認為常修澤(2007)、陳海威(2007)、丁元竹(2007)等學者是從基本公共服務均等化的范圍來界定其內涵，呂煒、王偉同(2008)從標準來概括，賈康(2007)則認為基本公共服務均等化是一個動態的過程，劉江(2012)進一步提出是分階段、分層次的動態過程。[15]盧洪友(2012)從政府維護公民的基本生存權和發展權角度出發界定，并提出政府推進公共服務均等化要注重“基礎性”、“均等性”“公益性”和“方便性”。[16]蒯正明(2014)認為袁倩瑜(2009)、劉瓊蓮(2010)、姜鑫、羅佳(2012)等從“權利說”的角度界定基本公共服務均等化，從“責任說”厘清內涵的學者有石紹兵(2009)、蘭措卓瑪(2011)和嚴明明(2012)等，郭小聰、劉述良(2010)和夏志強(2013)等學者從“過程說”概括，從“財政說”闡明內涵的有程嵐(2008)、項繼權、袁方成(2008)、徐越倩(2011)等學者。[17]在以上學者研究的基礎上，蒯正明把城鄉公共服務均等化內涵界定為：以政府為主體、以農村為重點，在城鄉間合理配置公共服務資源，向城鄉居民提供與其需求相適應的，不同階段具有不同標準的、大致均等的公共服務，使城鄉居民在享受公共服務的數量、質量和可及性方面都大體相當。[17]19

(二)城鄉基本公共服務均等化研究

當前，我國基本公共服務非均等化局面有所轉變，但仍不容樂觀，不均等化現象至今仍普遍存在于東中西部、城鄉和社會階層之間，城鄉基本公共服務均等化一直是理論界研究的難點問題，較早關注的學者有夏峰(2007)、王謙(2008)、李一花(2008)等，大量的碩博論文也致力于此，稍有影響的有劉文靜(2008)、趙強社(2012)等人的研究。夏峰(2007)在研究城鄉差距擴大的基礎上，認為城鄉非均等化的本質因素是城鄉分割的“二元”制度，提出縮小城鄉差距有賴于構建統一的公共服務體制。[18]徐增輝(2012)認為“城鄉梯度發展戰略”等四大因素致使城鄉基本公共服務非均等化。[19]黨秀云、馬子博(2013)認為“城鄉二元結構體制、公共財政體制的畸態化、‘自上而下’的供給機制”是我國城鄉基本公共服務非均等化的制度約束所在。[20]邵明昭、張念明(2010)認為城鄉基本公共服務均等化具有階段性和相對性，現階段我國推進城鄉一體化應有統一的制度安排、實行均等供給和以城鄉居民的需求為導向作為三大目標。[21]于忠江(2011)介紹了財政古典主義范式和新古典主義范式相關理論，運用新古典主義范式，預設框架設定、標準構建、服務提供、評估與動態調整四個環節對政策實踐模式進行探討，并期望對城鄉基本公共服務均等化的理論和實踐有所幫助。[22]羅震東(2011)等對基本公共服務設施均等化內涵進行界定，將其內容分為教育設施等五大類，并對其中四類設施發展特征和存在問題進行探討，形成了“分權制度安排”等認識，設置城鄉公共服務設施均等化路徑。[23]以介紹城鄉公共服務現狀為基礎，以剖析其非均等化因素為準入點，研究者們對推進城鄉基本公共服務均等化的路徑選擇作了探索。李繼志(2012)提出經濟能力、市場融合與制度設計是決定城鄉基本服務均等化水平的關鍵因素。[24]和立道(2012)認為基于現行經費預算政策的固化，農村公共經費保障必須強化才能縮小城鄉差距。[25]吳根平(2014)提出“基本公共服務規劃體系、財政體制改革、創新供給模式，完善績效評價考核制度”等路徑。[26]

(三)制度研究

基本公共服務均等化的推進需要制度的保障，均等化的體制構建、財政體制改革、戶籍制度改革等方面是目前研究的焦點，其中較有影響的是常修澤(2007)、丁元竹(2007)、項繼權(2008)、王煒(2009)等學者。項繼權(2008)認為通過加大財政投入、實施責任分攤、構建體制等推進基本公共服務的均等化。[27]翁列恩、胡稅根(2009)以發達國家公共服務政策為學理依據，啟示我國亟需通過建立和完善公共財政體系、合理的財政轉移支付制度以及社會和公眾參與機制等合力推進公共服務均等化。[28]財政部財政科學研究所(2010)認為推進農村基本公共服務均等化需要財政政策的支持和系統的制度設計；并具體提出戶籍制度改革和就業制度、社會保障制度等的最低標準策略。[29]胡悅等(2010)提出政府間轉移支付制度亟需立法保障，并提出憲法明確原則，制定和完善專門部門法，規范轉移支付制度，并依法進行管理和督查，保障合法有效地使用資金。[30]曾小龍(2013)認為通過改革決策機制、監督制度等五個方面的體制創新實現公共服務均等化。[31]張恒龍(2013)等從我國實行相對均衡財政政策入手，指出我國各項社會事業取得了成效。[32]

實現基本公共服務均等化的根本保障是立法，但在我國還沒有深入研究法律制度，曹劍光的研究相對比較系統。曹劍光(2010)認為我國從法學視角對公共服務研究有“服務行政”與“非強制行政”等四條主線，其研究的不足體現在內容不豐富和總體上不成體系狀態兩個方面，提出需系統地研究公共服務的法律制度體系、加強公民基本人權保護研究等內容。[33]曾保根(2013)認為我國基本公共服務均等化的法律內容應該涵蓋界定政府責任分工、制定標準體系、確定效評估制度、建立問責制度等五個方面的內容。[34]

(四)基本公共服務均等化與服務型政府構建

國家治理的四大核心內容之一即是公共服務，服務型政府應當履行好公共服務職責，當前，構建服務型政府的著力點之一就是漸進推動基本公共服務均等化，讓人民享受改革成果和社會進步福祉。遲福林等(2008)認為以增進政府的公共服務能力抓手, 供給機制可嘗試社會化途徑，提出政府公共職責、改革財政制度等旨在提高政府公共服務能力的建議。[35]唐鐵漢(2008)認為公共服務是建設服務型政府的重點,政府應根據人民群眾的需求提供到位的公共服務。[36]尹慧敏(2008)認為推進公共服務均等化應從“促、改、幫、轉、調”五個方面著手，以促進服務型政府建設。[37]郁建興等(2009)認為可通過政府的體制機制創新，以公共服務復合供給為一個基點構建服務型政府，提高公共服務的有效性。[38]張勤(2009)認為應轉變政府職能，以維護社會公平正義為基本精神，有制度有重點推進公共服務均等化，是推進服務型政府建設的基點。[39]龐娟(2010)認為服務型政府的核心價值理念是堅持民生價值取向，在保障民生和民生改善中實現公平正義，推進公共服務。[40]張立榮(2011)提出了服務型政府建設中長期規劃(2011—2020年)應基于5個層面的政策建議，認為其中重要部署是制定基本公共服務均等化規劃和實施方案，社會和市場參與的供給機制，信息化技術手段推進等。[41]鐘俊生、聶鑫(2012)認為服務型政府在公民本位、公平正義理論、均等共享理念和科學發展理念四個維度都與基本公共服務均等化本質相符，從五個方面建議服務型政府建設與基本公共服務均等化推進的相互共生。[42]井敏(2012)認為，建設服務型政府理應諸多方面合力推進，包括基本公共服務均等化的頂層設計、中央與地方事權與財權的明晰、政府職能的繼續轉變、轉移支付制度的調整以及多元化公共服務供給網絡的構建等。[43]

(五)指標體系

公共服務均等化指標體系用于測評不同地區的各項公共服務水平，以此為一個基點，期盼政府回應并調整相應投入，以期區域間公共服務達成相對均衡，并推動城鄉一體化建設。陳昌盛、蔡躍洲(2007)構建了一個含8個子系統和165個指標的績效評估體系, 運用基數法和數據包絡分析兩種評估方法,對全國31個省級行政區進行評估,考量了我國政府公共服務的綜合績效水平。[44]李劍(2011)從投入、能力和效果三個方面入手，選取教育、衛生等六個基本公共服務項目為一級指標，并建立“普通小學生均預算內教育經費支出”等88個二級指標評價基本公共服務是否均等，此指標體系還設置了3個修正系數和2類指標權重。[45]陳昌盛、蔡躍洲和李劍構建的績效評估指標體系較為全面, 對公共服務均等化的評價，國內其他學者多是選取其中的一個或幾個指標分析研究和進行績效評估。馬昊、曾小溪(2011)構建了基礎教育指數等四個方面的10個指標，對我國東中西部代表省份進行實證分析，得出兩個結論：一是東中西部代表省份的基本公共服務均等化狀況有所好轉，但處于較低水平，基本公共服務尚未實現均等化，二是公共衛生和社會保障狀況縱比有所均等，橫向比較不均等化加劇。[46]盧洪友等(2012)從投入、產出、收益三個方面切入，分別建立教育、衛生、就業等基本公共服務均等化指標體系，并對我國各省(市、自治區)的均等化進程進行評價。以公共就業服務為例，構建了“經費保障程度”等9個三級指標之下的“生均培訓財政補助”等16個四級指標，根據研究，進一步構建19個5級指標和4個六級指標。[16]120-121《規劃》在基本公共教育、勞動就業服務等八個方面，明確了基本公共服務項目的國家標準，涵蓋8個領域，具體又細化為44類、80個小項目，并從服務對象、保障標準、支出責任、覆蓋水平4個方面分別給予規范。[47]鐘君、吳正杲(2013)等構建了包括公共交通等9個一級指標、交通工具和設施等43個二級指標和每萬人口擁有公共汽車數等93個三級指標的城市公共服務力評價指標體系，同時還構建了包括公共交通等9個一級指標、擁堵度等47個二級指標和“您外出時，通常情況下感覺路上擁堵嗎”等56個三級指標的城市公共服務滿意度評價指標體系，并對我國38個城市公共服務滿意度進行評價。[48]

三、研究展望

源于公平正義的價值追求，基于增進人民福祉的現實目標，對基本公共服務均等化的研究，國內外學者的關注度都極高并取得顯著的成果，同時，也有需要進一步拓寬的領域和亟待增強的薄弱環節。

第一，深化理論研究。當前，基本公共服務均等化的理論主要源于西方界的經濟學、行政學、政治學、公共管理學、社會學等學科，從我國國情出發的原創性理論匱乏，基于此，要充分挖掘我國本土的基本公共服務均等化的理論源泉，拓寬理論范式。

第二，拓寬研究視域。基本公共服務均等化的實現路徑，學界研究多聚焦于財政制度、供給體制、戶籍制度等政治和經濟體制的改革與創新，法律制度構建的研究尚處于起步階段。十八屆三中全會后，怎樣從立法上保障人民享有大致均等的基本公共服務，是今后研究的一個重要領域。

第三，延伸研究內容。對現有研究的薄弱環節，要逐步拓展研究內容，目前，研究集中于基本公共服務城鄉不均等的現狀和體制機制分析并提出實現路徑，需要拓展研究的主要內容有：基于城鄉居民需求的基本公共服務均等化研究、相關政策和項目實施后質量控制與績效評估研究。

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[48]鐘君， 吳正杲. 中國城市基本公共服務力評價(2012—2013)[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2013:4—7，10—12.

Review of the Equalization of Basic Public Services of Domestic And Foreign

WEN Min1， WEN Bo2

(1. Zhaotong Municipal Revolutionary Committee， Zhaotong 657000, China； 2. The promotion of horticultural techniques，Zhaoyang District， Zhaotong 657000, China)

In the process of modernization of State Administration, the Government provided a substantially equal basic public services to urban and rural residents is the government’s duty. Equalization of basic public services is the key to improving people’s livelihood. It also is an important part of building a service-oriented government and the basic security of urban and rural integration. To achieve the equalization of basic public services is a basic requirement of building a socialist harmonious society, and promote urban and rural basic equalization of public services, which is a focal point of building a moderately prosperous society. This article review the equalization of basic public service’s content, security mechanism, supply mode, the system level and other areas of research by reference to the views of experts and scholars of domestic and foreign.

Basic Public Service； Equalization； Review

2016-03-16

文敏(1972— )，女，云南昭通人，碩士，主要從事公共管理研究。

F062.6

A

2095-7408(2016)03-0073-06