試論俾斯麥的社會保障思想及其制度實踐

戚文闖

(中國海洋大學 文學與新聞傳播學院， 山東 青島 266100))

●社會學研究

試論俾斯麥的社會保障思想及其制度實踐

戚文闖

(中國海洋大學 文學與新聞傳播學院， 山東 青島 266100))

有著“鐵血宰相”之稱的俾斯麥，不僅實現了德國的統一，而且也很早就萌發了社會保障思想。其后德國通過頒布多項社保相關法律，逐步建立了世界上最早的社會保障體系。其中作為帝國首相的俾斯麥無疑發揮著巨大作用，而其社會保障思想又是逐步形成的，不是一躕而就的。社保體系的建立極大地推動了德國資本主義的發展，他的這種社會保障思想對于當代中國社保體系的不斷完善也有著很好的借鑒意義。

俾斯麥； 德國； 社會保障； 思想

近代最早的社會保障體系建設開始于俾斯麥時期的德國，關于這一時期德國社會保障制度的建設以及俾斯麥個人在其中的作用，國內外學術界皆有所論及。從20世紀90年代末以來，我國學術界在這方面也出現了一系列研究成果,唐慶則從城市社會問題、社會各種思潮、經濟基礎及宗教傳統等方面全面分析了俾斯麥時代社會保障制度建立的成因，并且現代學術界已經公認19世紀80年代德國俾斯麥時期制定并實施的社會保險有關政策標志著現代社會保障制度的開始。鑒于社會保障制度建設在我國社會現實生活中日益增加的重要性，本文試圖對俾斯麥社會保障思想產生的背景、社會保障政策的內容與實踐，社會保障制度實施的意義等內容做一簡要的論述，以期對我國的社會保障制度建設提供一些有益的啟示。

一、俾斯麥社會保障思想產生的背景

任何一項社會政策的醞釀與出臺都是由一定的主客觀條件所決定的，俾斯麥的社會保障政策也不例外。綜合當時的社會環境以及其俾斯麥的個人因素，其社會保障思想的醞釀與產生主要與以下幾個方面的因素有關：

(一)俾斯麥個人閱歷的影響

首先，俾斯麥出生于一個容克地主世家，早年受過良好的教育，1839年大學畢業后回到自己的領地，經營莊園經濟，并采取新的耕作方法，改進農具與作物輪種，進行商品生產，因此以自己的親身勞動獲得報酬成為他認識生活的一部分，這也是此后俾斯麥或多或少地維護勞動者個人利益的積極因素。

其次,1847年俾斯麥成為普魯士議會議員，此后便開始了他的政治生涯。1871年俾斯麥帶領德國實現統一并成為帝國首任首相，此后的20年里，他成為19世紀下半期歐洲政治舞臺上的鐵腕人物，被公認為德意志帝國真正的開國元勛。也正因為如此，他被認為是“自黎塞留以來，還沒有一個臣子能如此迅速地提高自己君主的愿望，而又能如此卓有成效地擴大自身的權勢”[1]194，德意志帝國憲法賦予了俾斯麥崇高的政治地位：不僅有權在聯邦議會和帝國國會發言、發起辯論與提出議案，而且若表決失敗也不能迫使他辭職。在威廉街首相府下設置了帝國許多其它分支機構，從1871年1月1日起，全德外交均由以俾斯麥為首的外交部統一領導。俾斯麥因領導國家統一所獲得的崇高威望以及他獲得了巨大的不可剝奪的權力，使得他能夠從容地通過立法手段建立起世界上最早的諸如工人養老金、健康醫療保險及相關的社會保障制度。

最后，俾斯麥的社會保障思想源于他對當時德國面臨的諸多社會問題的處理上，所表現出的實事求是的態度，他曾多次談到社會貧富分化的問題，認為有產者和無產者之間存在著嚴重的分歧和對立。32歲時他就認為下層階級的貧困是非常糟糕的事情，他曾講到“當我想到一個塔勒可以幫助一個貧困家庭捱過一個星期，就覺得自己像窮人家的竊賊。當我能花30馬克去旅行時，我當然可以拿出一些錢施舍給窮人，然后繼續旅行，但是這能改變什么呢？雙倍或十倍的錢也只能滿足一部分窮人的需要。”[2]35從這里可以看出，俾斯麥試圖尋找一條能保障救濟所有人的長期性社會措施，而不是暫時地一種救濟性措施。這也是影響俾斯麥社會保障思想出臺的一個十分重要的因素。

(二)德國工業界的內部改革奠定了社會基礎

社會保障制度的建立與經濟發展的程度密切相關，只有經濟發展了，才能分出更多的資金到社會保障上面。在1870年普法戰爭取得勝利之后，德國獲得了法國50億法郎的巨額賠款以及阿爾薩斯和洛林等地豐富的鐵礦資源；1871年德國的統一使國內形成了統一的市場，也使得德國在第二次工業革命的進程中獲得了飛躍式的發展。當然，這也有賴于德國企業內部改革所奠定的基礎。

首先是在技術方面的變革。19世紀后期德意志采礦技術發生了革命性變革，用這種新技術可以進行深井采礦。富格爾家族，霍克泰特爾家族和其他礦主控制下的德意志、波希米亞和蒂羅爾各銀礦開始向歐洲輸出大量貴金屬，其數量之大，以前在歐洲從未見過。[3]599其次，此時期德國工業內部開始了“福利國家式”的改革。其中一類企業主不可動搖地維持工人與雇主的關系，但愿意采取多種多樣的福利措施來緩和勞資矛盾沖突。另外一種企業主則是在企業中采取溫和式的管理措施，希望通過對工人群眾的關懷來獲得比雇傭合同所規定的工作效率的更多的回報。據有關資料記載，“阿爾弗雷德·克虜伯則是一個典型例子，他為員工建造房屋、住房、娛樂和休閑場所，另外設立成人教育學校、星期日學校和夜校，甚至建立工資和養老金制度”[4]，卡爾·斯圖姆曾經在議會中提出了出現的工人問題及有關解決措施，并在他的薩爾蘭鐵廠中推行廣泛的福利政策。

德國兩次工業革命交叉進行使得新技術推廣較為容易，工業化水平迅速提高，這種經濟的繁榮催生了建立社會保障制度的需求，而企業界內部為緩和勞資沖突所采取的一些社會政策，在一定程度上也是社會保障內容的雛形。它們不僅改善了工人的工作狀態，也為俾斯麥社會保障制度的建立奠定了堅實的現實物質基礎。

(三)19世紀末德國社會各階層的推動

一種新的社會政策的出臺往往會打上現實政治思想的烙印，德國社會保障改革的理論淵源于當時的新歷史學派和傳統的天主教信仰理論。19世紀下半葉德國知識界極力推廣“社會國家”思想理論，即著名的“講壇社會主義”學派，該派認為經濟、社會生活與國家密切相關，國家必須引導道德規范。同時，流行的歷史學派則提倡“國家干預主義”和“社會改良主義”，通過建立社會保障法、孤寡救濟法等一系列措施來改善工人的生活境況，誠然，這些倡導與以俾斯麥為首的專制政府的想法不謀而合。另外，德國有實行社會保障政策的優良傳統，據有關研究顯示，普魯士在德國統一之前就已經采取了許多社會政策措施，如“1838年普魯士采取雇主責任制法案以強化雇主在工傷事故中的責任；1845年《工業法典》規定對疾病和生活困難者提供福利基金制度，并授權地方當局對工人實行疾病保險，1861年《商業保險法》規定把店員一年內連續生病三個月期間工資照發作為明文規定的一項權利。”[5]19-20

此時，工人階級力量的不斷壯大導致階級矛盾的不斷激化，這是社會保障制度產生的直接催化劑。19世紀下半葉工業化進程中引發了一系列社會問題，導致工人激烈的抵抗，再加上馬克思主義的廣泛傳播，于是工人運動頻繁發生，一些工人政黨在議會中的席位數也大為增加。“1871年國會第一次選舉中，社會主義工人黨僅有代表兩人，1887年上升到12人，選票從1247萬張上升到4933萬張，1880年該黨獲得14273萬張選票，在國會中占35個席位”[5]22。這種政治現實引起了統治階級的恐慌，起初國會通過制定《反對社會主義民主黨企圖危害社會治安法令》來壓制工人運動，結果卻適得其反。但俾斯麥卻認為要粉碎社會主義僅僅采取鎮壓手段是遠遠不夠的，還要采取溫和的措施以保證社會秩序工作正常進行，于是他提出了一系列社會福利舉措。

綜上所述，俾斯麥社會保障思想的產生是上述一系列因素綜合作用的結果，主動中含有很大的被動成分。但俾斯麥也意識到工人們不會一直這么康健，總有一天他們都會老得無法工作，假如到時候身患重病不能動彈，那么這將會是怎樣凄慘的狀況。具有了這樣清晰的思想與意識，一部部符合實際的社會保障方案便應運而生。

二、俾斯麥社會保障體系的內容及其實施

德國社會保障體系的建立是一個不斷實踐和完善的過程，它開始于俾斯麥時代，而后經過不斷完善成為一個體系，具體包括社會保險(醫療、失業、工傷事故、養老、護理和老年類)，社會補助(住宅、子女類)，社會救濟等內容，這些不同類型的社會保障項目幾乎覆蓋了所有的社會成員。此外，社會保障的法律體系也在不斷制定與完善，包括社會保險法、社會補償法和社會救濟法，其中占主導地位的是社會保險法，那么這些社會保障政策的出臺及具體實踐是怎樣的呢？為了更清晰地闡述這一過程，筆者將其分為三個部分：

(一)俾斯麥社會保障制度的建立階段

建立階段大約是在19世紀80年代的十年間，德國社會保障政策在此期間拉開了序幕。德意志皇帝威廉一世于1881年11月頒布了一則“皇帝諭告”，明確提出:工人因工傷事故、傷殘和年老而出現經濟困難時應得到生活保障，有權得到政府的救濟，工人保障應由工人自行管理。后于1883年頒布了在世界上產生巨大影響的《疾病保險法》，又于1884年實行《醫療保險法》和《工傷事故保險法》，1889年繼續出臺了《養老和傷殘保險法》，由此可見，社會保險是社會保障的核心內容，又是社會保障開始的標志。

在1883年的《疾病保險法》中，“曾企圖利用一切形式的可以吸引任何一類保險人的現有組織-共濟會、行會的疾病互助組。新創造的類型主要是地方疾病保險協會和公共疾病保險基金會”[6]375-376，它們最后都成為實施社會保險政策的主要機構。1885年又對《工傷事故保險法》進行了修訂與補充，保險范圍擴大到郵政、電報、鐵路及海陸軍行政服務系統。如果工人因發生了工傷事故而喪失工作能力，則在十三個星期后正式啟動事故保險賠償，可以賠償給工人造成的所有損害。但也有些例外的情況，“在完全喪失工作能力的情況下，傷者一般可以從離開工作崗位的第14周起，領取日常工資的2/3，由郵局支付，在部分傷殘的情況下領取日常工資的一部分其數額取決于他所余的掙錢能力”[4]1889年通過的《疾病和老年人保險法》則將保險比例按工資等級分成四類，一般從71歲開始領取養老金，工作投保后5年間可以領取一部分殘疾補助津貼。

(二)德國社會保障制度的發展階段(以社會保險政策為例)

社會保險方案是俾斯麥最傾心的社會保障政策之一。工傷事故保險最先引起討論，得到了工業界的熱心支持，1884年《工傷事故保險法》在議會獲得通過。1886年3月5日保險范圍延及海陸軍內務官員和士兵，5月5日又擴展到農業工人和林業工人。文件規定，受傷者如果死亡，其親屬或經濟上依賴于他者繼續接受賠償。喪葬費為每日收入的20倍，最低為30馬克，并每月向其未亡人支付同樣數額的津貼直至后者死亡，如其再嫁則給予其前夫1/5的收入。子女15歲之前享受其父15%的收入，如果子女沒有母親，則給予子女相當于其父1/5收入的津貼。

需要指出的是，疾病貧困保險費用是由工資勞動者和雇傭者雙方負擔的，向基金與協會繳納資金且有權管理機構，而老年保險費用則由雇主與工人各擔一半，方法為“由雇主在卡片上面蓋章，并由他扣除相應的工資額。老年恤金在70歲時支付，恤金數額大小不等，每周從將近二先令到四先令稍多，依其繳納款額的多少而定”[6]376

(三)德國社會保障制度的進一步發展與完善階段

俾斯麥辭職(1890年3月18日向威廉二世呈辭)前的一年時間里，社會保險法政策也在不斷補充，《殘疾和老年人保險法》于1889年6月通過，俾斯麥認識到建立一個龐大的養老金群體將有助于國家和工人之間達成和解。保險金額由雇主和工人平分，但國家在每份津貼中每年補貼50馬克。養老金從75歲開始領取，但殘疾津貼開始于工人投保5年后的任何時間內。因此可以看出，社會保障的范圍在擴大，措施在完善，社會保障支出占據著德國國民收入的很大比例，據有關資料顯示，“聯邦德國社會保障支出從建國初期的不足20%，增加到1990年的30%，兩德統一后的德國則達到34%”[7]91-95。

德國社會保障制度的建立是一個持續的過程，而事實是俾斯麥時代的社會保障實踐是一個偉大開端，為后來社會保障制度的不斷發展與完善提供了一種模式。可以說德國的社會保障制度是在俾斯麥時代社會政策的基礎上建立起來的。因此現在我們研究德國社會保障史決不能不談俾斯麥。那么這一時期社會保障政策的具體意義如何呢？

三、俾斯麥實施社會保障制度的意義

德國社會保障制度有其自身的特征，它以保障積極的人權為價值目標，以社會互助為基本方式，以社會化原則為責任主體，以現收現付制為收支模式，貫徹全面保障、自主管理、社會化管理和保障為基本原則，在德國社會保障史上由重要意義。就醫療保障體制來說，至2007年德國法定醫保體系覆蓋了7 030萬人，這更突出了俾斯麥時代這一社會政策的意義，可以說，1883年以俾斯麥為首的政府頒布的《疾病保險法》成為德國乃至世界社會保障史上具有里程碑意義的事件，它不僅標志著德國社會保障制度的開端，而且也代表著現代意義上的社會保障制度的發展趨向。

(一)維護了工人利益，緩解了勞資沖突，使德國經濟平穩發展

德國社會保障制度建立的動機是為了提高勞動生產率，而一系列保險法政策的實施保證了這一效果的實現，它使社會保障制度“從零星的一些社會救濟措施發展成為社會常規政策；從施舍式的社會救助發展成為一種公民權利，從統治集團的‘安民術’發展成為國家的社會責任”[8]49社會保險法的通過得到了部分工人與職員的積極響應，參加社會保險的人數與日俱增，人數從1883年的300萬人增至1886年的700萬人，至1913年的1 450萬人。同時，這使得德國在19世紀末20世紀初成為了世界一流強國。“在不太長的時期內建立了十分完整的鐵路系統，于一戰前達到58 570km且其可靠性及設備的完整性在歐洲首屈一指，工業成品在運輸中的比重從1872年的1/3增至1913年的2/3”[9]107可以看出，德國社會保障制度的建立在本質上是對德國工業化進程中社會關系的調整，化解了社會風險，使社會秩序得以穩定，為經濟快速發展提供了良好的社會環境。

另一方面，現代社會保障制度的建立，使得工人階級覺得運用合法的政治議會斗爭同樣能夠取得政治利益的訴求，因此工人運動的次數在下降，據有關資料顯示，1870年罷工次數僅為226次，參加人數為38 536人，比之前減少了1/3，然而當時的斗爭并不是很激烈，且大多是通過合法的手段進行的。在經濟領域，德國在化學、科技，交通及采礦等領域都發展較快。1861年至1907年間，德國化學工業的職工人數從2.36萬人猛增至17.2萬人，1913年又增至27萬人。電氣工業、光學工業等新型工業的發展同樣如此，19世紀末20世紀初德國完成了從輕工業向重工業的轉變。

(二)注入了社會主義因素，影響了各國工人運動的發展

俾斯麥社會保障制度的實施，緩和了無產階級與資產階級之間的矛盾，使無產階級的階級意識在一定程度上得到淡化，也整合了社會各階級間的關系，最終使社會民主黨成為國會眾的最大黨團。社會保障制度這種舉措不僅讓工人階級看到了希望，而且也使容克資產階級領導人找到一種麻痹工人運功的舉措，于是合法議會斗爭的開展便有了合理的條件。“在1890年的國會選舉中，德國社會民主黨獲得19.7%的選票，成為得票最多的第一大黨。1898年它的得票數為200萬張，1972年又增到425萬張，占總票數的34.8%”[10]俾斯麥社會保障政策滿足了德國資本主義轉型時期的發展需要，19世紀70年代后資本主義由自由主義向壟斷主義過渡，生產社會化趨勢也進一步發展，社會矛盾與不穩定因素日益突出，這一做法為歐洲其它正遇困難的國家找到了一條新道路，據有關資料記載，當時歐洲其它國家領導人派人到德國考察，英國、挪威、丹麥，意大利等國紛紛著手于社會保險立法。這種現象說明社會保障制度是調節社會矛盾的一種普遍而有效的機制，進一步促進資本主義發展的重要因素。

(三)為其它國家社會保障建設提供了經驗

德國社會保障建設不僅合理地劃分了個人、國家和社會之間的責任與義務，而且較好的處理了國民基本生活保障與個人生活自負之間的關系。國家在社會保障制度建構中起主導作用，個人與企業分別承擔著繳納社會保障費用額的義務，占據總費的2/3之多，其余則由國家負擔。公眾的社會福利是保障政策的訴求，它實行全員保障原則，覆蓋面極廣，包含社會保險、社會福利和社會救濟的全部內容，政府尤其重視事前預防機制，采取各種措施避免民眾因各種因素陷入依賴社會保障的不利境地。另外，需提到的是，德國的社會保障政策是由設立的專門的社會保險機構來推行和管理的，政府部門只起間接引導作用而不是直接參與。此種社會保險機構是獨立的法人單位，有自己的董事會與代表大會，因此這有利于政策實施中的專門化與規范化，政策的連續性與不斷完善也得到了保證，客觀上起到了縮小德國社會貧富差距的作用。不但做到使社會保障制度的建構與國家經濟實力發展相協調，而且將社會保障納入法制軌道，建立了一種完備的社保法律體系，這些經驗舉措都應為我國社會保障制度的建立提供借鑒作用。

(四)存在的問題

誠然，俾斯麥的社會保障制度取得了重要的成就，是世界社會保障制度發展史上的一個創舉。它的建立，使得工人階級不用為疾病、工傷和養老這樣的問題擔憂，相對改善了工人階級的工作和生活條件，在一定程度上緩和了工人階級與無產階級之間的對立。

還應該看到，俾斯麥的社會保障制度還有一些不足之處，在制度管理方面也出現了混亂。首先：德國工人階級政黨與容克資產階級間的關系在19世紀70年代至80年代間出現暫時的緩和之后，在馬克思、恩格斯的幫助下又迅速緊張起來。1880至1890年間，德國的工人政黨成功地運用各種領導策略，領導廣大工人進行了英勇斗爭；其次：一定意義上說，德國社會保障的實效是暫時的，它不能掩蓋工人階級與資產階級之間的尖銳沖突，事實上工人的生活水在不斷下降。“1894至1902年間生活維持費增高到24馬克40分尼，而工人的平均收入只有21馬克10分尼，1909至1914年間生活維持費則增高到31馬克10分尼，而工人的平均收入只增到28馬克”[11]151再次：俾斯麥實行社會保障政策具有被迫性，它只是為緩和一定時期社會的矛盾而實行，是一種被迫性的、無奈的行為，有個例子就能說明這一問題，“1890年，威廉二世召開御前會議，主張改進工廠企業的勞動條件，特別要求在選舉前公布一項諭旨，告誡他的臣民，君主十分關心工人的福利，愿意幫助他們而僅要求他們奉公守 法，接著向御前會議宣讀了一個改革綱領，要求限制星期日勞動、女工及童工勞動”[1]289這樣看來，給予工人福利只是保障容克階級選舉成功的一個砝碼，如此恰能反映出保障政策實施的動機；最后，社會保障制度管理不透明，德國養老保險制度從問世時起就是一個擁有眾多自主權的獨立實體，但是政府卻有權規定其繳費標準和養老金發放標準。這樣，政府既是管理者，又是監督者，造成角色混亂，致使養老保險的管理和運作效率低下。

四、結語

綜上所述，俾斯麥時期社會保障制度的建立有它的緣由，有它的被迫性與無奈性，卻也起到了一定的效果。為其它國家社會保障制度的建立提供了借鑒，特別是它產生于資本主義向壟斷階段過渡的一個特殊時期，在整個資本主義發展史上具有現代意義。首先，德國公共養老保險作為一種制度安排，通過滿足低收入工人的社會福利需求，在一定程度上解除了工人的后顧之憂，從而有利于勞動的供給；其次，它有利于緩和社會矛盾和促進社會穩定，避免了參與者在年老時陷入極端貧困之中；再次：俾斯麥社會保障資金來源的多元化，保證了養老保險制度的順利實施，它遵循特殊性原則，強調個人的責任，從而體現了權利與義務的統一，具有較強的社會互助性。

但是應該看出，它的出臺帶有很大的被動性，并沒有使廣大工人階層得到更大程度上的滿意。它的缺陷與不足表現在以下幾個方面：第一，其制度覆蓋面狹小，“俾斯麥型”養老保險是一套架空工人運動的福利政策，僅僅是面向產業工人的養老保險制度，沒有正式職業的公民沒有資格享受公共養老金計劃；第二，其制度體系不完善，責任模糊。俾斯麥首先設計的是一個不需要個人繳費的養老金計劃，即要爭取每人50馬克的國家繳費，他的直接目的就是要讓工人覺得養老金是國家慷慨賜予的禮物。事實上，當時俾斯麥時期的政府并沒有承擔起養老保障的全部責任，而是把相當一部分責任分給了個人、家庭和社會；第三，其制度內容設計不合理。“俾斯麥型”養老保險制度規定的有些內容也不太合理，比如，它明確規定，凡年滿71歲，且繳納保險費在30年以上者，方可享受到退休養老保險待遇，且保障對象僅限于工人和低職官員，這是不利于國家經濟健康發展的。

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Try to talk about bismarck’s social security thought

QI Wen-Chuang

(School of Literature and Journalism, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

the “iron chancellor”Bismarck, not only for the German reunification, but also the germination early social security thought. Followed by Germany promulgated a number of social security law, and gradually established the world’s first social security system. As the prime minister of the empire of bismarck certainly plays a huge role, and its social security idea is gradually formed, and then not a Chu. The establishment of the social security system has greatly promote the development of the capitalism in Germany, his this kind of thought of social security for the continuous improvement of the contemporary Chinese social security system also has a very good reference significance.

Bismarck； Germany; Social security; thought

2015-11-01

戚文闖(1989— )，男，河南開封人，在讀研究生，主要從事中外文化交流史研究。

K516.4

A

2095-7408(2016)02-0084-06