從家庭補償到社會照顧：兒童福利政策的發展路徑分析

鄧 鎖

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從家庭補償到社會照顧：兒童福利政策的發展路徑分析

鄧 鎖

摘 要：當前兒童福利的許多問題反映了中國在經濟與社會變遷過程中所面臨的深刻照顧危機，它在很大程度上是兒童照顧體制變遷的后果，主要表現在計劃體制時期集體照顧模式的式微、照顧共同體的弱化以及照顧關系結構的單一化。我國以家庭補償取向的兒童福利政策發揮了基礎性的兒童保障功能，但并未能有效地回應兒童照顧體制變遷的問題。當前迫切需要以社會照顧為基礎重構兒童福利的規范和政策框架，包括對兒童照顧權利的制度承認、困境兒童照顧體系的系統化和專業化、推動完善工作-家庭平衡的政策以及建立整合性的兒童津貼政策等。

關鍵詞：照顧；社會照顧；家庭補償；工作—家庭平衡

一、問題的提出

兒童福利問題近年來引起政府和社會的廣泛關注。從孤兒保障、困境兒童的分類救助以及近期關于兒童保護相關的組織制度設置等的變遷反映了適度普惠型兒童福利制度的逐步推進進程，也體現了兒童福利中對國家責任的更多承認和強調。但毋庸置疑，我國兒童福利制度還面臨很多問題和挑戰，當前的兒童福利在總體上還仍然是一種補缺性和維持性的制度安排，一方面，我國兒童福利對象的界定比較狹義，以孤兒和困境兒童為主，未能覆蓋到更廣泛的兒童群體及其家庭；另一方面，政策的主要目標仍然為了滿足困境兒童及其家庭的基本福利需要，福利提供較多局限于經濟救助而非更具發展及可持續性的照顧支持。兒童福利中所出現的許多問題實際上與中國改革以來經濟與社會變遷息息相關，其中伴隨著市場化、工業化以及人口流動等導致的兒童照顧安排的缺失或困境是其中的一個重要根源。

當前我國城鄉家庭與社會面臨著深刻的照顧危機。“照顧”在近年來福利國家和社會政策分析中日益得到重視，照顧議題的凸顯反映了傳統以女性為中心的家庭照顧模式在就業結構與社會文化變遷過程中所受到的沖擊，社會政策迫切需要回應家庭構成和性別分工的現實，需要重新界定不同社會主體的照顧角色和責任分擔機制，特別是尋求家庭、市場和國家之間在照顧責任上新的平衡關系。社會照顧在中國制度和文化情境中體現出不同的特點，也與中國改革后的人口與經濟社會變遷息息相關，但與西方福利國家類似，照顧的缺失或危機同樣是現今中國社會建設過程所面臨的一個核心挑戰。留守兒童、空巢老人及殘疾人等困難群體的社會福利問題其實都指向如何理解以及分配照顧責任、如何提升照顧的水平和品質、以及如何在社會政策制定和實施中體現出照顧的維度等。

兒童撫育常常與家庭私領域以及女性聯系在一起，國家在兒童照顧中的角色長期以來是邊緣性或缺失的，但在人口與社會結構等變遷的背景下，國家和家庭照顧的責任邊界日益模糊，兒童福利政策不能僅僅作為家庭缺陷的補償者或者懲罰者的角色出現，而需要更加積極地介入到重新界定不同照顧主體的分工以及對于照顧成本的分擔中。伴隨我國人口政策的進一步調整、老齡化速度的加快等趨勢，社會公眾對于托幼保健、兒童教育和醫療等相關的公共服務需求日益增長，兒童照顧越來越超越家庭領域，成為與經濟社會發展相關聯的政策性議題，兒童福利政策也因此處于重要的轉型和發展期。基于照顧的概念和分析視角，本文試圖探討照顧體制轉型背景下我國兒童福利所面臨的挑戰，并嘗試提出從以家庭補償到以社會照顧為基礎的兒童福利政策發展路徑，期望對相關的研究和政策制定有一定的啟示。

二、照顧概念及其社會政策意義

照顧（care）是女性主義倫理學的一個核心概念，并逐漸被運用于對福利國家和社會政策的分析中。①Daly, Mary, & Lewis, Jane. “Introduction: Conceptualising Social Care in the Context of Welfare State Restructuring. In J. Lewis （Eds.）, Gender, social care and welfare state restrucuring in Europe. Aldershot: Ashgate, 1998:1-24.②Tronto, J. C. Moral Boundaries: A Political Argument for an Ethic of Care. New York: Routledge Press, 1993.照顧有兩種分析面向，一種是關系和倫理維度，另一種是活動維度。在女性主義的分析范式里，照顧更多地被描述為與女性經驗特別是作為母親的關懷實踐相關，被視為一種基于情感和需要為基礎的特定類型的社會關系和一種倫理實踐。吉利根、特朗托（Tronto）等女性主義倫理學家將以照顧/關懷為代表的倫理學與以正義為代表的倫理學進行區分，吉利根認為，正義視角強調普遍的道德原則及其如何應用于特殊事例的合理論證，而關懷視角更注意人們的需要，如何維持修補人們的關系，以及道德判斷的情境性和敏感性；正義倫理學關注公平、平等、個人權利等抽象原則，女性主義倫理學則更關注專注、信任、對需要的反應以及關愛關系的培育和能力。③［美］弗吉尼亞·赫爾德：《關懷倫理學》，苑莉均譯，北京：商務印書館，2014，第41、81頁。照顧的活動維度是指提供滿足另一個人的需要和福祉的不同活動，包括如身體照顧、情感照顧和直接的服務提供等。④Daly, Mary, & Lewis, Jane. “The Concept of Social Care and the Analysis of Contemporary Welfare States”. British Journal of Sociology, 2000（2）: 281-298.照顧常常與女性的母職經驗以及家庭無償勞動聯系在一起，這也是照顧分析所蘊含的性別視角。但一些學者也指出，并不能將照顧看作是只有女性才具有的特征，無論是提供還是獲得照顧都應該被視為人類存在的基本需要，參與照顧可以被看作是一種馬歇爾意義上的公民權，它既包括獲得照顧的權利也包括提供照顧的權利。⑤Knijn, T, & Kremer, M. “Gender and the Caring Dimension of Welfare States: Toward Inclusive Citizenship”. Social Politics, 1997（3）: 328-361.

照顧問題的凸顯與歐洲福利國家家庭照顧的規范和功能所發生的變遷有關。女性主義的發展使得傳統基于性別規范的照顧分工不再有效，更多女性進入勞動力市場也使得照顧責任面臨重新界定和安排，這使得以往與家庭私領域相關的照顧具有了更廣泛的社會政策意義，或被稱為“社會照顧”（social care）。戴利和劉易斯認為如何分配和提供照顧活動從屬于規范的、經濟的與社會的框架，它至少包括三個方面的涵義。首先是作為勞動活動的社會照顧，區別于其他形式的非照顧工作。在政策意義上，它關注的是照顧勞動者的狀況如有償還是無償、正式還是非正式以及國家在界定其勞動邊界的角色。其次，照顧可以被置于一種義務和責任的規范性框架中，在這里照顧不僅是勞動也是一種規范，它強調分析國家對于照顧的規范性社會制度安排，如認為照顧應該是由男性還是女性承擔，由家庭提供還是由國家提供等。第三是照顧的成本以及分擔主體，包括個體、家庭、市場和國家等不同主體如何分擔照顧的成本，無論是經濟的還是情感的成本。照顧在這三個方面的不同特征及組合構成一個社會的照顧體制（care regime），它既包括不同國家制度文化情境中對照顧的價值和規范定義，也包括了社會不同部門如個體、家庭、市場和國家等照顧分工上的制度安排及其動態變遷過程。①Daly, Mary, & Lewis, Jane. “The Concept of Social Care and the Analysis of Contemporary Welfare States”. British Journal of Sociology, 2000（2）: 281-298.

從社會照顧的視角分析福利國家及相關社會政策有重要意義，20世紀80年代后的福利國家的緊縮實際上隱含著在制度領域中照顧責任的轉換，從國家提供照顧轉向個人和志愿部門提供照顧，國家則加大對照顧者的現金補貼，而不同國家在照顧責任分擔上的模式有明顯的差異。②Daly, Mary, & Lewis, Jane. “The Concept of Social Care and the Analysis of Contemporary Welfare States”. British Journal of Sociology, 2000（2）: 281-298.艾伯（Alber）認為照顧服務可以作為比較社會福利制度研究的重要維度，她指出以往對福利制度的分析側重于國家的轉移支付、國家與市場的關系特別是勞動力市場的參與問題，而較少討論國家與家庭，以及與生活處境（life situation）相關的照顧依賴的社會經濟成本，后者理應成為人口與社會變遷背景下福利國家分析的核心議題。③Alber, Jens. “A Framework for the Comparative Study of Social Services”. Journal of European Social Policy, 1995（2）: 131-149.貝修（Bettio）和普朗騰格（Plantenga）則比較了歐洲國家照顧體制的差異，從照顧時間、經濟資源以及服務提供三個方面對兒童和老人照顧的特征進行了分類，并認為照顧體制的差異導致了不同國家差異化的社會和經濟后果。④Bettio, Francesca, & Plantenga, Janneke. “Comparing Care Regimes in Europe”. Feminist Economics, 2004（1）: 85-113.從照顧的視角來看待社會福利制度避免了簡單的福利市場化或新自由主義意識形態等的解釋局限，也影響到許多學者對照顧勞動的性別不平等、照顧模式的變遷、家庭政策以及兒童福利政策等的分析。⑤Alber, Jens. “A Framework for the Comparative Study of Social Services”. Journal of European Social Policy, 1995（2）: 131-149.⑥Thevenon, Olivier. “Family Policies in OECD Countries: A Comparative Analysis”. Population and Development Review, 2011（1）: 57-87.

三、中國照顧體制的轉型與兒童福利

從照顧的視角來看待中國社會福利體系的發展有積極的意義，促使我們關注不同照顧主體在滿足老人、兒童或殘疾人等弱勢困難群體的照顧需求中的角色變遷，它們又都與照顧體制的轉型及其社會后果有關。

中國經濟與社會結構的變遷伴隨著兒童照顧體制的轉型。照顧在中國文化下體現了一種代際的互惠與責任關系，并在某種程度上與服從和權威等級的倫理秩序有關。在計劃體制時期，兒童照顧通過“國家-集體-家庭”的結合形成家國一體的父愛主義福利模式⑦佟新、杭蘇紅：《學齡前兒童撫育模式的轉型與工作著的母親》，《中華女子學院學報》，2011（1）。，盡管家庭仍然是兒童撫育和教養的主體，但以農村人民公社和城市單位體制為基礎的集體照顧體制成為家庭照顧的重要補充（并在某種程度上具有替代性的功能），政府通過集體體制建立了較為全面的照顧設施網絡。職工福利是計劃經濟時期供給制的產物，企業所負擔的職工福利包含了大量的家庭照顧和福利內容，如就餐、子女入托入學、醫療服務、家庭意外災害的補貼等。城市地區企業單位所興辦的托兒所或幼兒園為婦女和家庭分擔兒童照顧的壓力，單位兒童托育機構開設在工廠內部，這使得女性的家庭照顧與工作之間的沖突在很大程度上得到緩解和平衡。除了單位之外，許多城市的街道社區也興辦托幼機構，并可獲得國家補貼。當然，計劃體制時代對于照顧資源的獲得也并非完全均等，它與就業身份以及居住地區都有一定關聯，但兒童撫育在計劃體制時期首次通過集體照顧模式進入公共領域，成為總體性社會結構的重要組成。此外，一些學者指出，計劃體制時期的集體照顧并非主要為了兒童撫育，更重要是為了促進婦女就業。①Cook, Sarah, & Dong, Xiao-yuan. “Harsh Choices: Chinese Women's Paid Work and Unpaid Care Responsibilities under Economic Reform”. Development and Change, 2011（4）: 947-965.而由于集體照顧的存在以及當時對人口流動的嚴格限制，多數兒童能夠獲得較穩定的照顧安排，這一時期的兒童福利政策則主要面向有限數量孤殘兒童的救濟和教治。

市場化之后的國有企業改革使得集體照顧的模式逐漸趨于瓦解。在城市地區，大量單位辦托幼機構由于企業改革或倒閉而消失，職工的社會保障也伴隨著下崗和社會保障制度的改革從企業轉移到社會。農村家庭聯產承包制的改革使得農村公共服務供給嚴重缺乏，非正式的社會支持網絡由于家庭結構的核心化、人口的流動等變得更加脆弱，親屬社會支持在照顧的提供上面臨照顧可及性以及照顧能力的挑戰。伴隨工業化而出現的城鄉人口流動極大地改變了農村家庭的兒童照顧安排，留守兒童的社會問題正是在這一背景下日益凸顯出來。社會福利的社會化趨勢不僅僅意味著國家福利開支的減少，更體現國家從社會再生產領域的退出，家庭與市場在提供兒童照顧中的作用變得越來越突出。無論是城市還是農村，女性不僅需要參與勞動，還需要承擔繁重的家庭照顧任務，其作為母親和工作者的雙重身份沖突日益明顯并進而影響到女性的就業形式。②Zhang, Yanxia, & Maclean, Mavis. “Rolling Back of the State in Child Care? Evidence from Urban China”. International Journal of Sociology and Social Policy, 2012（11/12）: 664-681.與此同時，由于集體照顧的式微，市場化的照顧服務成為最直接的替代。照顧的商業化產生了階層效應，對于收入較高的家庭來說，市場能夠提供較高質量的兒童照顧服務，但對于較低收入家庭尤其是女性而言，市場化照顧可能是確保就業的無奈選擇，反過來加重了這些家庭的經濟負擔，并導致兒童照顧和早期教育結果上的不平等。照顧的商業化發展帶來照顧服務市場大量拓展，許多兒童撫育、老人照護等工作由較低社會經濟地位的女性所承擔，引起對于照顧勞動中階層分化以及性別不平等的更多關注。③佟新、杭蘇紅：《學齡前兒童撫育模式的轉型與工作著的母親》，《中華女子學院學報》，2011（1）。④Cook, Sarah, & Dong, Xiao-yuan. “Harsh Choices: Chinese Women's Paid Work and Unpaid Care Responsibilities under Economic Reform”. Development and Change, 2011（4）: 947-965.

從照顧的關系維度出發，照顧體制的變遷還導致照顧共同體的弱化，以往由擴大家庭、社區、單位等共同參與的照顧關系結構變得日益單一化，兒童照顧的經濟成本和情感成本幾乎完全轉移到家庭私領域，而一旦家庭結構發生變遷或者貧困都極易導致兒童面臨生存和發展的困境。近年來家庭形態和結構的變遷已經得到許多學者的關注，包括家庭規模持續縮減、家庭老齡化和空巢化趨勢日益明顯、家庭成員之間的互助模式脆弱化等。⑤胡湛、彭希哲：《中國當代家庭戶變動的趨勢分析——基于人口普查數據的考察》，《社會學研究》，2014（3）。我國的兒童照顧面臨著照顧體制和家庭形態變遷的雙重沖擊，導致家庭在回應兒童撫育和照顧需求上的能力不足，流浪兒童、服刑人員子女、留守兒童等諸多兒童問題的出現，反映了伴隨經濟改革和人口變遷所出現的家庭功能失調以及照顧能力下降的趨勢。

四、家庭補償取向的兒童福利政策與兒童照顧

中國兒童福利政策的發展從某種程度上可被看作是回應和補償由于照顧體制變遷所導致的困境兒童及其家庭的消極后果，政策的主要目標是為困境兒童或監護人提供兒童撫育所必需的經濟和其他救助支持。盡管兒童福利政策也試圖改變兒童照顧的體制機制如民政部的兒童福利示范區建設等制度實踐，但從總體上看當前我國的兒童福利政策仍然是以家庭補償為導向，它表現在維持性的收入支持補償和基礎性的照顧服務補償兩個方面。

首先，向孤兒或者困境兒童監護人提供現金津貼是兒童福利政策的重要構成。中國早期并沒有專門針對孤兒的救助政策，主要通過農村“五保”、低保等制度將孤兒涵蓋，且救助水平偏低。2009年，民政部出臺了《關于制定社會散居孤兒最低養育標準的通知》和《關于制定福利機構兒童最低養育標準的指導意見》，確定全國統一的社會散居孤兒最低養育標準為每人每月600元，建議福利機構的兒童最低養育標準為每人每月1000元。建立孤兒最低養育標準，標志著中國在孤兒制度性救助上邁出了實質性的一步。2013 年6 月，民政部下發《民政部關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》，將兒童群體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童4個層次。其中，困境兒童是指自身狀況存在困境的兒童，分殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童3類，困境家庭兒童指家庭狀況存在困境的兒童，分父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養義務和監護職責的兒童、貧困家庭的兒童4類。民政部的這項措施力求通過分區域、分標準、分層推進、分地立制和分標施保等措施對不同類型的兒童予以不同標準的福利保障，根據層次劃分依次擴大兒童福利范圍，區分不同類型的兒童，確立不同的保障標準，并且各地根據當地經濟社會發展狀況，建立相應的保障制度。目前試點各地基本采取發放現金補貼的方式提供對困境兒童的救助。

現金轉移支付對于彌補兒童撫育的成本來說具有積極的作用，按照困境兒童類別來規定的補助對象也有助于減少行政成本。但是目前的兒童經濟救助政策可能存在瞄準性不足的問題，特別是如何通過現金轉移支付促進對兒童更好地照顧服務，促進兒童更好地發展。瞄準是指預算確定之后資源和服務的配置與分配，有效率的福利項目要確保能夠將資源分配給所瞄準的群體。①Atkinson, A. B. “On Targeting and Family Benefits”. In A. B. Atkinson （Eds.）, Incomes and the Welfare State: Essays in Britain and Europe. Cambridge: Cambridge University Press, 1995.目前的孤兒或困境兒童的現金救助盡管確定了兒童的救助金額，但現金發放往往面向監護人家庭，在強調傳統家庭作為福利共同體的同時忽略了家庭福利決策可能導致的成年人和未成年人之間的消費支出分配，從而無法發揮對兒童成長和發展的瞄準效應。毫無疑問，現金救助方式增加了家庭的收入，在很大程度上有助于減少兒童的剝奪，但問題在于，即使消除收入貧困，家庭的可支配收入也不一定轉化為充分的兒童營養、兒童教育投資以及消除其他方面的對兒童的剝奪。對于兒童福利的政策項目需要考慮政策實施過程中的各種影響因素，特別是考察各類補貼項目是否發揮了“黏著效應”（flypaper effect）①Jacoby, Hanan. “Is There an Intrahousehold ‘Flypaper Effect’? Evidence from a School Feeding Programme”. Economic journal, 2002（476）: 196-221.，即社會福利的支出是否貼合兒童照顧的多元需求，能夠真正地使兒童受益。

其次，近年來政府日益重視兒童福利政策中非現金救助方式，促進兒童發展和完善兒童基礎服務體系。2011年，國務院發布《中國兒童發展綱要（2011—2020）》，從兒童健康、教育、法律保護和環境四個領域提出了兒童發展的主要目標和策略措施。同年國務院印發《關于實施農村義務教育學生營養改善計劃的意見》，決定在集中連片特殊困難地區啟動試點工作，按照每生每天3元的標準（2014年11月提高到4元）為農村義務教育階段學生提供營養膳食補助，并頒布了《農村義務教育學生營養改善計劃細則》及一系列配套文件。截至2015年底，農村營養改善計劃已經覆蓋到全國29個省份的13.4萬所學校，受益學生超過3200萬人。國務院還專門頒布了《國家貧困地區兒童發展規劃（2014—2020）》，重點圍繞集中連片特殊困難地區680個縣的貧困兒童健康和教育，部署實施五個方面的任務，包括新生兒出生健康、兒童營養改善、兒童衛生醫療保健、兒童教育保障、特殊困難兒童教育和關愛等。在中央提出全面建設小康社會的“十三五”發展目標之后，教育扶貧被賦予農村脫貧攻堅的重要責任，具體政策措施包括落實教育救助政策，健全完善家庭困難學生的資助體系，加大對鄉村教師隊伍假設的支持力度，以及幫助農村貧困家庭幼兒接受學前教育等，以確保貧困孩子能夠上得起學，接受公平的有質量的教育。這些基礎性兒童反貧困和服務項目直接著眼于滿足貧困兒童的成長發展需求，致力于截斷貧困的代際傳遞，在很大程度上提高了兒童照顧的水平，彌補了由于地區貧困和家庭照顧不足等帶來兒童生存和發展的阻礙。但是目前各類非現金的兒童救助項目還比較分散，各個政府部門的政策措施自成一體，未能形成跨部門系統整合的兒童服務體系。

家庭補償取向的兒童福利政策對于應對困境兒童直接的福利服務需求具有重要的意義，困境兒童的分類政策擴大兒童福利對象的范圍，兒童津貼的發放較好地彌補了監護家庭或機構在兒童撫育上的經濟成本，面向兒童反貧困的各類非現金救助方式能夠更好地滿足兒童成長和發展的需求。但是當前的兒童福利政策仍然在很大程度上是對家庭照顧缺陷所進行的下游干預，而非風險的預防，后者需要政策更加關注兒童的照顧體制，致力于建立良好可持續的照顧服務體系，兒童福利需要從以家庭補償取向轉向以社會照顧為基礎的政策模式。

五、以社會照顧為基礎的兒童福利政策發展路徑

在人口、家庭與社會結構變遷的背景下，照顧成為社會政策的一個核心議題。以社會照顧為基礎的兒童福利政策發展要求重構兒童照顧的規范和政策框架，其中包括對兒童獲得照顧權利的制度承認、建立制度化的困境兒童照顧機制、推動工作-家庭的平衡政策以及完善整合性的兒童津貼政策等幾個重要方面。

首先，兒童獲得照顧的權利應當成為兒童福利政策的基本理念。兒童對照顧的需求和權利也是聯合國兒童權利公約的一個重要原則，這要求兒童福利政策除了對困境兒童及其家庭施行經濟救助外，還應當重視兒童獲得照顧的途徑和形式，監督和完善兒童照顧服務的質量。在兒童福利中，從家庭補償取向到社會照顧取向轉變的核心是承認兒童照顧的權利和價值，它體現了對兒童權益和兒童發展的重視，是一種積極的社會政策理念。兒童的成長和發展不僅需要身體、營養和居所等的照料，還需要陪伴、教育和愛等多方面的關懷，流浪兒童、服刑人員子女、受虐待兒童及農村留守兒童的問題在很大程度上反映了兒童照顧權利和照顧服務的缺失，對兒童照顧權利的制度性承認是重建完善的兒童福利服務體系的重要前提。

近年，中國政府在兒童救助和保護工作中已經逐漸意識到兒童照顧的重要性，2016年2月國務院印發《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，明確提出建立家庭、政府、學校以及社會力量共同參與的留守兒童關愛保護工作體系，要求強化家庭的監護主體責任，落實各地方政府相關部門的協調監督職責，建立強制報告、應急處置、評估幫扶與監護干預等的救助保護機制，這充分體現政府對于困境兒童照顧需求的重視。但在實際的政策落實中，政府還需要意識到當前城鄉兒童照顧體制的變遷現實，特別是兒童家庭照顧功能的脆弱性，建立留守兒童的關愛服務體系還需要從體制機制上加強對兒童照顧的合理安排和保障。以社會照顧為取向的兒童福利政策致力于建立系統整合的兒童社會服務體系，提高兒童服務的制度化與專業化水平。我國當前兒童福利制度還存在系統性和整合性不足的問題，兒童福利項目分散在教育、民政、衛生、婦聯等不同政府部門的工作體系中，在很大程度上影響到服務的連續性與服務成效。近年來，西方許多國家十分強調社區為本的兒童服務整合模式，如英國在2005年更新的《兒童福利法案》里要求在地區層面建立兒童福利機構與其他社區服務組織之間的伙伴關系，并與其他公共服務部門如醫院、學校等建立有效的服務連接與合作關系。①Conley, Amy. “Social Development, Social Investment, and Child Welfare”. In J. Midgley& A. Conley （Eds.）, Social work and social development. Oxford: Oxford University Press, 2010: 31-54.在兒童救助和保護工作中推動個案管理模式也有助于打破不同組織的邊界分割，以兒童照顧的多重需要滿足為核心，鏈接整合不同的服務資源，這需要在基層兒童工作中明確責任主體，特別是專業社會工作者在其中的協調整合角色。而需要注意的是，兒童、老人等的照顧不僅僅需要“硬性”的體制保障，還更需要“柔性”的情感關懷。照顧是關懷關系與照料活動的統一體，照顧提供者與接受者之間的雙向情感回應以及信任關系是照顧的基礎，需要有能力從事關懷的實踐以及行使這種能力。制度化和專業化的兒童社會服務體系的發展需要進一步完善相關照顧主體的責任，以兒童最大利益為導向明晰兒童撫育和照顧的標準，同時還更加需要重視對照顧者包括家庭、社區以及兒童福利工作者照顧能力的提升。

其次，兒童問題在某種程度上就是家庭問題，困境兒童所面臨的許多照顧缺失的問題實際上反映了在人口與社會變遷背景下家庭功能的失調，因此從家庭政策的角度完善工作和家庭平衡對于兒童照顧體制的重構十分重要，這也是從照顧提供者的角度來增強兒童的照顧可及性以及照顧質量的提升。工作-家庭的平衡政策還意味著國家、市場、家庭以及志愿部門等在兒童照顧中更加合理的責任分擔以及一種新的社會照顧規范的確立。在工作-平衡政策的制定實施上，歐洲不同福利國家和地區體現出一定的制度差異，反映了不同國家特定的歷史、文化和政治經濟制度基礎特別是女性主義論述的影響。②熊躍根：《女性主義論述與轉變中的歐洲家庭政策：基于福利國家體制的比較分析》，《學海》，2013（2）。不過，從20世紀80年代以來，大部分的歐洲國家對兒童照顧的介入同時包含了去家庭化和再家庭化的發展策略。北歐一些福利國家更強調政府在兒童照顧上的普遍責任，通過國家提供高質量的兒童照顧服務讓父母特別是女性從家庭照顧中得到解放，以更充分地參與到勞動力市場；但與此同時，歐洲多數福利國家也十分強調對家庭照顧的政策支持，包括提供更多親職假期、家庭津貼、稅收補貼、鼓勵男性對照顧活動的參與等。歐洲與兒童照顧相關的家庭政策重新劃分了不同照顧主體在兒童撫育照料上的責任邊界，顯著提升了女性在就業和家庭生活中的自主性選擇，對女性的就業參與、兒童貧困、父母行為以及社會發展機會等帶來積極的影響。①Bettio, Francesca, & Plantenga, Janneke. “Comparing Care Regimes in Europe”. Feminist Economics, 2004（1）: 85-113.

中國當前還十分缺乏類似對家庭照顧的支持政策，市場體制的改革使得兒童撫育的責任幾乎全部回歸到家庭特別是由女性所承擔，女性在就業和照顧之間的沖突越來越凸顯。許多研究發現，相較于男性而言，女性更容易從勞動力市場中退出或者從事低收入、非正式的就業類型。②Zhang, Yanxia, & Maclean, Mavis. “Rolling Back of the State in Child Care? Evidence from Urban China”. International Journal of Sociology and Social Policy, 2012（11/12）: 664-681.工作-家庭平衡的政策并非要在家庭化還是去家庭化之間進行非此即彼的選擇，而應當以照顧價值為核心重新調整家庭內部和外部的照顧安排包括性別分工。家庭照顧對于兒童成長來說至關重要，兒童在家庭照顧中建立親密與信任的關系，家庭內部父親和母親對于兒童照顧的共同分擔對于家庭內部的照顧安排來說日趨重要。而同時，在制度領域中應當明確承認照顧勞動的價值，國家應當為家庭照顧提供經濟支持、時間支持和服務支持，為照顧者提供必要的稅收補貼、親職假期以及照顧服務等，以充分發揮家庭照顧對于照顧關系建立、早期兒童發展以及家庭建設等的積極意義。除了政府之外，各類社會組織、社區志愿部門甚至包括企業雇主都可以通過支持家庭而對兒童照顧服務中發揮重要的補充作用，倡導建立家庭友好或兒童友好的政策環境與居住環境，兒童照顧體制的重構與完善應當致力于建立更加積極的家庭政策體系。③張秀蘭、徐月賓：《建構中國的發展型家庭政策》，《中國社會科學》，2003（6）。

最后，靈活而整合的兒童津貼政策對于促進兒童照顧和家庭發展有積極的作用。兒童津貼政策在許多國家也被稱為家庭津貼，是一種非繳保費、非家計審查的現金補貼政策，也被視為一項支持家庭的政策。政府補助有子女的家庭做法可以追溯到1916年法國的雇主對于有兒童撫養負擔雇員的特別補助，到1939年，法國所有國民都可以獲得強制性的家庭津貼，歐洲各國在20世紀40年代出現了家庭津貼立法，其目的之一是鼓勵生育，應對可能出現的人口危機。傳統的兒童津貼政策主要是補償性的，體現了國家對于母親照顧子女負擔的補償，但是伴隨著社會投資理念的興起，兒童津貼開始成為一種關注兒童照顧權利和兒童未來福祉的重要福利政策，它反映了社會對于兒童撫育的責任分擔共識。④Curley, Jami, & Sherraden, Michael. “Policy Lessons from Children's Allowances for Children's Savings Accounts”. Child Welfare, 2000（6）: 661-687.盡管兒童津貼政策是一項現金轉移支付計劃，但它并非是單一維度的，許多國家將兒童的教育補助、生育補助、婦幼衛生服務都納入兒童津貼的范圍，或通過有條件的現金轉移支付來促進對于早期兒童營養、教育、健康等的干預。近年來一些研究也表明，對兒童的現金轉移支付本身可能不一定帶來對家庭與兒童的保護，面向兒童的現金支持與高質量的兒童照顧、教育服務、以及更長遠的兒童發展目標等整合起來對于兒童反貧困來說具有更加重要的意義，這也是近年來以資產為本的兒童發展賬戶政策所致力于推動的目標。⑤Loke, V, & Sherraden, Michael. “Building Assets from Birth: A Global Comparison of Child Development Account Policies”. International Journal of Social Welfare, 2009（18）: 119-129.與西方福利國家相比，我國當前的孤兒或困境兒童津貼還比較單一，主要是一種收入支持型而非發展型的政策，在未來的發展中可以將現金轉移支付與具有瞄準性的兒童照顧責任與兒童發展干預對接起來，兒童津貼政策也可以嘗試與社會保險或者累進性的稅收政策相結合。普適性的兒童津貼政策應當是中國完善兒童福利制度的長期目標，它反映了國家對整體兒童發展和福祉的關注。

中國從計劃體制到市場體制的轉型伴隨著政府從社會再生產領域中的退出，當前兒童、老人和殘疾人等脆弱群體所出現的照顧危機主要源于市場化、工業化以及人口流動加劇等導致的集體照顧體系的瓦解，照顧責任日趨家庭化和市場化。兒童福利制度建設的重點應該致力于重構制度化的兒童照顧體制，從以家庭補償取向以社會照顧為基礎的兒童福利政策轉型，建立良好的可持續性的兒童照顧服務體系。從兒童成長與發展的需要來看，任何兒童在某種意義上都是弱勢的，當現代社會的變遷越來越對家庭結構、家庭照顧能力造成沖擊時，國家應該更多承擔起兒童福利的責任，特別是建立更加合理的兒童照顧責任體系，以便更好地回應兒童自身以及國家發展的需要。

□社會政策

（責任編輯:衛小將）

From Family Compensation to Social Care: The Transition and Development of Child Welfare Policy in China

DENG Suo

Abstract:Various child welfare issues in China reflect a care crisis or care deficit during the country’s economic and social transition. These issues result from the transformation of childcare regime, including the dissolution of collective care model, weakening childcare community as well as privatization of childcare relation structure. By focusing on the family compensation,the current child welfare policies are not able to respond negative effects of childcare regime transition. It is imperative to reconstruct a social care based child welfare norm/policy framework, including but not limited to the institutional recognition of childcare rights, the systematization and professionalization of childcare system for children in risk, the expansion of integrative child allowance policy, and the promotion of work-family reconciliation policies.

Key words:care; social care; family compensation; work-family reconciliation

作者簡介：□鄧鎖，博士，北京大學社會學系副教授，主要研究方向為資產建設與社會發展，兒童福利與社會工作。（北京，100871）