完善縣級基本財力保障機制的思考
——以重慶市為例

●陳璞

完善縣級基本財力保障機制的思考
——以重慶市為例

●陳璞

縣級基本財力保障機制自實施以來發揮了十分重要的作用，保障了縣級政府的正常運轉，同時大幅提升了民生支出水平，促進了基本公共服務均等化。面對經濟新常態，健全和完善縣級基本財力保障機制是黨中央、國務院加強基層政權建設，推動全面建成小康社會的一項重要舉措，事關改革發展穩定大局。本文結合對重慶市縣級基本財力保障機制的核查和調研情況，秉承“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，就縣級基本財力保障機制的健全和完善進行了探討。

縣級基本財力保障機制專員辦

重慶是我國中西部地區唯一的直轄市，集“大城市、大農村、大庫區、大山區”于一體，在統籌城鄉區域協調發展，促進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的同時，肩負著保護長江母親河，推動長江經濟帶發展的重任。重慶專員辦在對重慶市縣級基本財力保障機制開展核查和調研的過程中，深入學習習近平總書記視察重慶時的重要講話精神，結合重慶市五大功能區域發展戰略，綜合考慮庫區、移民區和少數民族地區等因素，在重慶市及各區縣數據分析基礎上，選擇了部分典型縣域作為樣本縣進行重點剖析，提出通過優化頂層設計，合理劃定切合實際的“三保”支出范圍和標準，為進一步完善縣級基本財力保障機制提供政策建議。

一、加強頂層設計，構建“補償+保障+獎勵”的層次化縣級基本財力保障機制

根據重慶實施五大功能區域發展戰略，位于渝東北生態涵養發展區和渝東南生態保護發展區的各區縣，首先要把生態文明建設放在突出地位。由于這些區縣很難大規模發展工業，依靠自有的經濟發展難以做到在短期內大幅度增加財力，也難以滿足“三保”需求，更毋論額外的建設發展需求，因此迫切需要將生態文明建設擺在首位。

從全國角度看，這些地區對上級補助依存度高的情況具有一定的合理性和長期性。一是處于生產要素自由流動的全國統一大市場內，縣域經濟由于地理位置、基礎設施以及起步較晚等原因難以吸引勞動力。尤其是輸出大量務工人口的縣域，留在當地的多是高齡和低齡群體，發展經濟面臨極大困難，社會保障壓力突出，其為全國經濟作出的貢獻無法在區域內得以體現。二是具有資源稟賦的欠發達地區雖然能夠享有先天的財力來源，但中央一旦出臺重大政策調整（尤其是非普遍性重大稅收減免政策），對該類地區的財力影響較大。三是地區間經濟社會的不平衡發展是必須面對的現實，為了生態保護和避免重復建設，一些地區必須犧牲其大規模發展的權利，體現差異化發展要求。鑒于上述情況，建議構建“補償+保障+獎勵”的層次化縣級基本財力保障機制。

（一）發揮補償作用

縣級基本財力保障應以補償機制為基礎，將財稅政策進一步向特殊功能定位區縣傾斜。通過嚴謹的評估與測算，有效補償上述區縣因承載中央(或省級政府)產業結構布局、資源收益分配、重大政策安排而引起的縣級財力缺口，實現改革發展成果的共享，體現地區間的“實質公平”。同時，補償機制還應該體現在制度設計的靈活性上，如對中央一般性轉移支付，建議財政部授權地方可結合實際，跨項目進行統籌整合，進一步提高資金使用效益，增強縣級可支配財力。

（二）展現保障效用

按照“保基本、兜底線、促公平”的要求，切實壓縮“三保”支出和范圍，避免基本保障福利化和衍生“等靠要”的負面政策導向。同時由于各地經濟發展不平衡，保障標準不宜搞“一刀切”，對民生保障的項目也不應每年固定，中央制定民生保障政策應主要把握宏觀層面，從大的范疇進行劃分。具體到細項，應立足抓大放小，在保障項目方面賦予縣級政府更多自主權，允許其選擇更加適合當地的保障方案并可靈活調整，使保障資金更加切合當地實際情況，促進地方政府的主動性和積極性，更好地發揮民生政策效益。

（三）突出獎勵功能

主要從激勵地方發展的角度，著眼于鼓勵區縣發揮區位和資源優勢，充分挖掘潛力和自力更生，提升自身造血功能。調研中發現彭水縣利用優質水資源發展高端飲用水產業、秀山縣利用旅游生態資源發展綠色產業，都是依靠自身資源稟賦做好發展文章的成功案例。對于上述典型，中央和省市應對合理測算后的發展努力成果予以獎勵，獎勵應側重發展的質量。還可以通過設立綠色發展基金，引導支持發展生態經濟，保護資源環境，鼓勵省市財力下移，共同支持縣域經濟社會發展。

二、厘清財政作為邊界，保障公共產品有效供給，合理劃分中央和地方政府事權與支出責任

政府在保障縣級基本財力時，必須將財政作為邊界的厘定當作前置條件。首先，要準確區分項目的公共性層次，建立政府與企業、個人的合理分擔機制，尤其是對教育、醫療、環保等民生領域的支出，凡是能夠通過市場化運作實現（準）公共產品有效供給的（如城鎮污水處理），要堅決放手給市場，杜絕財政大包大攬的情況。其次，充分發揮財政資金的杠桿示范作用，在制度安排上做到重點投入和激勵引導相結合。例如在發展農業適度規模經營上，一是要抓大放小，以特色產業和龍頭企業為重點扶持對象；二是要改變過去那種僅根據生產規模安排資金的單一方式，積極探索利用股權投資基金、股權引導基金等方式撬動社會資本。

公共產品是指能為絕大多數人共同消費或享用的產品或服務，民生領域的文化、教育、社保等大部分項目都屬于該范疇。從某種程度上可以說，“三保”范圍和標準的界定是否科學合理，是以公共產品能否有效供給為檢驗標準的。目前，對于關系全國統一市場規則和管理的事項作為中央事權，已較為明確，主要焦點在于中央和地方共同事權的支出責任劃分上。對于農業開發、大型公益事業、醫療衛生體系建設以及科技、義務教育和扶貧開發、社會保障等經濟性事務和民生事務，應綜合考慮既有分攤比例、地方受益情況、地方財力狀況和全國均衡狀況等因素，保障各級政府的財力與其支出責任相匹配，有效解決政府事權“缺位”、“錯位”和“越位”問題。

與此同時，還應著重關注省以下財政管理體制。對重慶而言，應結合五大功能區發展戰略，按照激勵相容原則，考慮信息復雜性和非對稱性，在將財力向基層傾斜的同時，注重保障縣級實施經濟社會發展各項事務時的必要財力。凡屬于市級承擔的支出責任，市財政要全額保障經費；市級委托縣級政府承辦的事務，要足額安排專項經費，不留資金缺口；屬于兩級政府的共同事務，要盡可能降低財政困難縣級的資金負擔比例；屬于跨區域的公共事務，要根據各方面受益情況，并考慮縣級財政實際承受能力，合理確定分擔比例。

三、適應新常態，構建剛性支出彈性化的保障機制

新常態下，財政收入增速放緩，更應體現以收定支的原則，構建剛性支出彈性化的保障機制。面對未來收入可能出現的波動，應在財政可承受的基礎上，優化支出結構，調整支出標準，保持收支平衡。在財力充足的期間，增加支出力度，讓廣大民眾在共享改革發展成果中有更多獲得感；在財力緊張的階段，則要根據經濟運行態勢，及時適當調整保障標準、保障范圍。應精準透明地引導民生保障預期，既要消除人民群眾的焦慮感，又要防止產生不切實際的過高期望。

剛性支出彈性化的調整機制，由四個層次構成：一是樹立剛性支出“保基本、兜底線、促公平”的定位，多“雪中送炭”，少“錦上添花”。二是以定期對政策實施效果開展績效評價為契機，建立剛性支出范圍和標準的動態調整機制。三是建立剛性支出的項目庫，將項目的準入退出與經濟形勢和財政收支狀況相掛鉤。就現階段而言，則需要重點關注新增剛性支出與財政承受能力的匹配狀況。四是伴隨著城鎮化和人口老齡化進程的加快，人民群眾對教育、文化、醫療等公共服務的需求會越來越大，在對“三保”范圍和標準進行動態調整時，要為上述發展趨勢預留足夠的政策空間。

四、適度拓寬縣級基本財力保障機制中央獎補資金覆蓋范圍

目前，財政部的保障范圍是全國的縣、縣級市和農業人口占轄區內總人口比重超過50%的縣級區，不包括直轄市的區。就重慶市的具體情況而言，是集大城市、大農村、大山區、大庫區于一體的新興直轄市，城鄉區域差異較大，城市發展新區中的部分區，受到資源稟賦的限制，經濟發展較為落后，產業支撐較為薄弱，基本財力保障水平較低，亟需中央和市級轉移支付資金支持。

建議按照區縣的財力水平、財政自給率、資源依賴度等指標，將財力水平較差、財政自給率較低、對資源依賴程度較高的行政區，納入獎補資金保障范圍。

五、充分發揮專員辦在監管縣級基本財力保障中的作用

結合專員辦業務轉型以及全面嵌入財政預算管理的要求，專員辦應積極發揮就地就近優勢，加大日常監管力度，通過實時監控、定期核查調研等方式確保縣級基本財力保障機制合理有效。

（一）構建工作溝通協調機制

建立財政部業務司局、專員辦、地方財政部門之間縣級基本財力保障工作溝通協調機制，使專員辦成為業務司局在地方的職能延伸，督促地方嚴格落實政策要求。業務司局在下發有關工作要求以及地方財政部門報送業務司局有關文件時，同時應抄送所在地專員辦，使專員辦做到情況了解，監管到位。

（二）建立工作臺賬機制

專員辦應按照業務司局工作要求，注重收集整理與屬地縣級基本財力保障機制工作有關的地方自有財力、資金撥付分配、政策實施效果等基礎數據資料，在此基礎上建立工作資料和數據臺賬，全面準確掌握縣級財力狀況、收入質量、稅收結構、支出構成、結轉結余等重要收支數據，及時真實反映縣級財政運轉情況，并將此作為縣級財政預算管理的重要抓手。

（三）建立實時監控機制

專員辦通過資料收集、數據分析、異常預警、現場核實等方式，構建實時監控體系，準確了解屬地縣級基本財力保障機制執行中的有關情況和問題，做到及時預警，督促落實，并對縣級財政收支平衡情況和各項保障到位情況開展隨機調研和重點核查。針對具有普遍性的問題，及時與業務司局、省級財政溝通協商解決措施。

（四）建立信息反饋機制

構建剛性支出彈性化機制的關鍵環節在于及時研判各項保障支出的范圍和標準是否恰當，以及各項保障措施的實施效果。專員辦應在此環節深入開展評估和調研，對于屬地縣級基本財力保障政策執行中的有關問題，及時開展調查研究和梳理分析，提出符合實際、可操作的政策建議，并向財政部及時反饋，為國務院以及財政部等相關職能部門調整完善有關政策提供參考。

（作者單位：財政部駐重慶專員辦）

1.國務院辦公廳.國務院辦公廳轉發財政部關于調整和完善縣級基本財力保障機制意見的通知[Z].2013-12-30。

2.樓繼偉.2013.中國政府間財政關系再思考[M].北京：中國財政經濟出版社。