城鎮(zhèn)居民最低生活保障項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)解讀
——以A市M區(qū)城鎮(zhèn)居民最低生活保障金項(xiàng)目為例

●江建鋒

城鎮(zhèn)居民最低生活保障項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)解讀
——以A市M區(qū)城鎮(zhèn)居民最低生活保障金項(xiàng)目為例

●江建鋒

城鎮(zhèn)居民最低生活保障是按照國(guó)家要求開展的民生工程，以保障城鎮(zhèn)居民的最低生活需求，對(duì)于化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)公平具有重要意義。本文旨在通過對(duì)A市M區(qū)城鎮(zhèn)居民最低生活保障金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)案例的介紹，分析民生類補(bǔ)助項(xiàng)目該如何開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。此外，從對(duì)從消費(fèi)支出替代率的角度對(duì)上海市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定進(jìn)行分析，反思低保標(biāo)準(zhǔn)在制定過程中所需綜合考慮的方向。

城鎮(zhèn)居民最低生活保障績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度是政府依法對(duì)城市貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額救助的新型社會(huì)救濟(jì)制度，是社會(huì)救助系統(tǒng)的重要組成部分，是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的改革和發(fā)展，是建立和完善城市社會(huì)保障體系的重要保障。國(guó)務(wù)院1999年9月頒布了《城市居民最低生活保障條例》，指出“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”。城鎮(zhèn)最低生活保障制度的建立充分體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，體現(xiàn)了黨和政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨，有利于調(diào)整貧富差距，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)公平。

一、項(xiàng)目簡(jiǎn)介

為保證A市城鎮(zhèn)居民最低生活保障工作的正常開展，A市市政府、財(cái)政局、民政局先后就“申報(bào)家庭經(jīng)濟(jì)狀況認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”、“低保申請(qǐng)實(shí)施辦法”、“低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)”等內(nèi)容制定相應(yīng)的政策。M區(qū)財(cái)政局設(shè)立城鎮(zhèn)居民最低生活保障金項(xiàng)目，民政局嚴(yán)格執(zhí)行A市制定的最低生活保障政策，在救助標(biāo)準(zhǔn)、救助范圍和救助操作方式上與A市保持一致；M區(qū)民政局根據(jù)A市政策組織實(shí)施對(duì)最低生活保障申請(qǐng)家庭的資格認(rèn)定，確保保障金發(fā)放的公平公正，充分發(fā)揮財(cái)政資金的社會(huì)效益。

在項(xiàng)目預(yù)算方面，M區(qū)城鎮(zhèn)居民最低生活保障金項(xiàng)目專項(xiàng)資金由M區(qū)財(cái)政承擔(dān)。關(guān)于預(yù)算申請(qǐng)，由M區(qū)民政局根據(jù)區(qū)內(nèi)上年度城鎮(zhèn)低保補(bǔ)助人數(shù)及現(xiàn)行的低保標(biāo)準(zhǔn)上報(bào)預(yù)算申請(qǐng)；M區(qū)財(cái)政局審核并報(bào)人大審批通過后安排預(yù)算資金撥付至區(qū)民政局；區(qū)民政局按照上月資金執(zhí)行情況撥付下月低保資金至各街道辦事處，由街道辦事處根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)按月足額對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行最低生活保障金的發(fā)放。

在項(xiàng)目管理方面，M區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)配合民政部門落實(shí)保障經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)管理和監(jiān)督，保證專款專用；M區(qū)民政局負(fù)責(zé)全面、及時(shí)地掌握全區(qū)最低生活保障對(duì)象（家庭）的真實(shí)情況及變化情況，指導(dǎo)街鎮(zhèn)救助機(jī)構(gòu)開展低保對(duì)象的復(fù)審工作；M區(qū)各街道辦事處對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行核對(duì)認(rèn)定，委托區(qū)收入核對(duì)中心及市核對(duì)中心對(duì)低保申請(qǐng)家庭進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)核對(duì)報(bào)告出具審批意見，根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)保障對(duì)象人數(shù)及補(bǔ)助金額進(jìn)行規(guī)范調(diào)整，確保所需資金按時(shí)如期撥付、足額到位；M區(qū)街鎮(zhèn)救助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)最低生活保障金申請(qǐng)受理、初核、復(fù)核等工作，保證保障金發(fā)放的公平公正性。同時(shí)，A市民政局負(fù)責(zé)對(duì)本項(xiàng)目進(jìn)行政策指導(dǎo)、總體協(xié)調(diào)及資格審核工作的監(jiān)督與規(guī)范。詳細(xì)流程見圖1。

圖1 A市M區(qū)城鎮(zhèn)居民最低生活保障金申請(qǐng)、審核流程

二、評(píng)價(jià)實(shí)施過程

對(duì)A市M區(qū)城鎮(zhèn)居民最低生活保障金項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)過程中，評(píng)價(jià)組按照績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原理、原則和補(bǔ)助類項(xiàng)目資格審核、資金發(fā)放等特點(diǎn)，結(jié)合項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)：保障低保家庭或個(gè)人的基本生活，對(duì)項(xiàng)目制定完善的工作計(jì)劃；嚴(yán)格對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行資格審核，保證資格審核、審批結(jié)果執(zhí)行、申請(qǐng)人檔案管理等工作實(shí)施的規(guī)范性，對(duì)符合低保補(bǔ)助條件的家庭或個(gè)人做到“應(yīng)保盡保”，對(duì)不再符合低保條件的家庭或個(gè)人及時(shí)清退，做到“應(yīng)退盡退”；保證補(bǔ)助金發(fā)放的規(guī)范性、及時(shí)性、足額性，設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，指標(biāo)體系圍繞“項(xiàng)目決策”、“項(xiàng)目管理”、“項(xiàng)目績(jī)效”三方面進(jìn)行設(shè)計(jì)。

在決策類指標(biāo)設(shè)計(jì)上主要考察項(xiàng)目是否符合相應(yīng)的國(guó)家、市級(jí)政策，立項(xiàng)是否科學(xué)、績(jī)效目標(biāo)是否合理；管理類指標(biāo)方面，由于本項(xiàng)目資金為補(bǔ)貼類資金，主要抓住補(bǔ)貼資金的流轉(zhuǎn)來設(shè)計(jì)資金投入管理、財(cái)務(wù)管理和實(shí)施管理；績(jī)效類指標(biāo)方面，評(píng)價(jià)組從項(xiàng)目主要目的入手，結(jié)合補(bǔ)助項(xiàng)目的政策性、保障公平性等特點(diǎn)設(shè)計(jì)相對(duì)應(yīng)的產(chǎn)出、效果、影響力指標(biāo)，包括救助人員完成率、應(yīng)保盡保率、補(bǔ)助足額發(fā)放率、救助對(duì)象滿意度、人力資源、信息化水平等。

為保證評(píng)價(jià)的合理、合規(guī)，在實(shí)施評(píng)價(jià)中評(píng)價(jià)組通過基礎(chǔ)信息填報(bào)、問卷調(diào)查（針對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象）、訪談?wù){(diào)查（各管理部門）、合規(guī)性檢查（針對(duì)區(qū)民政、各街道辦事處）收集相關(guān)數(shù)據(jù)，以支持指標(biāo)評(píng)分和報(bào)告撰寫。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論

通過對(duì)A市M區(qū)城鎮(zhèn)居民最低生活保障金項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)組認(rèn)為：在項(xiàng)目決策方面，該項(xiàng)目依據(jù)充分、組織規(guī)范、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度高；在項(xiàng)目管理及績(jī)效方面，項(xiàng)目嚴(yán)格對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行資格審核，保證資格審核、審批結(jié)果執(zhí)行、申請(qǐng)人檔案管理等工作實(shí)施的規(guī)范性；項(xiàng)目保證了補(bǔ)助金發(fā)放的規(guī)范性、及時(shí)性、足額性，對(duì)補(bǔ)助對(duì)象資格審核規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，有效地控制了“騙保”發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，保障了財(cái)政資金使用的安全性。

但項(xiàng)目在實(shí)施過程中也存在一些不足之處：一是在整體政策設(shè)計(jì)方面，項(xiàng)目缺失相關(guān)低保金追回制度，將給項(xiàng)目的實(shí)施帶來一定的隱患和風(fēng)險(xiǎn)。二是在項(xiàng)目實(shí)施方面，項(xiàng)目缺乏必要的書面計(jì)劃或?qū)嵤┓桨福焕陧?xiàng)目的資料積累和完整實(shí)施。

針對(duì)項(xiàng)目在實(shí)施過程中出現(xiàn)的偏差，評(píng)價(jià)組建議：一是建立完善低保退出機(jī)制，從制度上嚴(yán)格保障低保專項(xiàng)資金的合法合規(guī)支出。完善的低保退出機(jī)制是維系最低生活保障專項(xiàng)資金使用效益的重要一環(huán)。由于相應(yīng)低保政策由市級(jí)單位進(jìn)行發(fā)布，因此建議區(qū)民政局加強(qiáng)與市民政局在低保退出制度政策上的溝通與實(shí)施反饋，盡快制定完善相應(yīng)的實(shí)施流程、實(shí)施方法。通過制度的完善，嚴(yán)格保障低保專項(xiàng)資金的合法合規(guī)支出。二是在項(xiàng)目實(shí)施單位工作上，評(píng)價(jià)組建議實(shí)施單位以規(guī)范的文本形式落實(shí)完成工作計(jì)劃和方案，保障項(xiàng)目的正常開展，項(xiàng)目單位在年初應(yīng)全面統(tǒng)籌梳理和安排本年本項(xiàng)目的具體工作。

四、對(duì)城鎮(zhèn)最低生活保障工作的進(jìn)一步探討

最低生活保障制度在我國(guó)已經(jīng)實(shí)施了多年，實(shí)施流程相對(duì)較為成熟，實(shí)施過程較為規(guī)范，整體上而言，各地的區(qū)別及變化主要是低保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。本文選取相對(duì)成熟的上海市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析，從消費(fèi)支出替代率的角度探討上海市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定，從而反思低保標(biāo)準(zhǔn)在制定過程中需綜合考慮的方向，為各地低保標(biāo)準(zhǔn)制定提供借鑒。

上海市于1993年開始實(shí)施城市居民最低生活保障線制度，以保障生活困難人員的生存權(quán)益。最初的低保標(biāo)準(zhǔn)為120元/月/人，隨著時(shí)間推移、物價(jià)上漲，截至2014年最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)已歷經(jīng)18次調(diào)整，2012年4月1日至2013年3月31日低保標(biāo)準(zhǔn)為570元/月/人，2013年4月1日對(duì)低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整為640元/月/人，至2014年4月1日再進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整為710元/月/人。具體調(diào)整情況如表1所示。長(zhǎng)率為8.52%；消費(fèi)支出替代率平均增長(zhǎng)率為2.07%；

表1 上海市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)歷年調(diào)整情況及CPI漲幅

2、消費(fèi)支出替代率=（低保標(biāo)準(zhǔn)*12）/人均消費(fèi)支出。

上表的數(shù)據(jù)顯示，上海市城市居民人均年消費(fèi)支出在不斷上漲，從2008年至2013年城市居民人均年消費(fèi)支出增長(zhǎng)速度平均達(dá)到了8.52%；低保標(biāo)準(zhǔn)也在不斷上漲，年消費(fèi)支出替代率也有所提高，可以看出在消費(fèi)支出不斷上漲的情況下，為保障低保家庭的生活，提高低保標(biāo)準(zhǔn)也成了必然之舉。以上海市具體情況來看，消費(fèi)支出替代率在2013年達(dá)到了最高，為27.28%，體現(xiàn)了上海市政府低保標(biāo)準(zhǔn)的制定緊跟了消費(fèi)支出的增長(zhǎng)，顯示了低保標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)合理性。

然而，盡管上海市低保標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，2013年最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為全國(guó)范圍內(nèi)最高水平，但是我國(guó)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于其他發(fā)達(dá)國(guó)家來說依舊處于較低水平，目前我國(guó)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)及制度也僅僅起到了保障低保人員生存需要和最低層次社會(huì)安全穩(wěn)定的作用。因此，如何合理提高低保標(biāo)準(zhǔn)，低保標(biāo)準(zhǔn)的提高量值如何確定，這些問題均需有關(guān)部門結(jié)合區(qū)域具體現(xiàn)狀進(jìn)行進(jìn)一步的深入分析研究，以制定科學(xué)、合理的最低生活保障制度。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

1.陳淑君、付姍娜.2010.地方政府最低生活保障績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究[J].商業(yè)現(xiàn)代化，10。

2.馮悅.2008.城市最低生活保障制度實(shí)施中的問題與對(duì)策[J].城市問題，6。

3.楊立雄.2011.最低生活保障制度存在的問題及改革建議[J].中國(guó)軟科學(xué)，8。

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）

從數(shù)據(jù)可以看出，在上海市最低生活保障實(shí)施過程中低保標(biāo)準(zhǔn)不斷穩(wěn)步提高，尤其是近幾年漲幅較為明顯。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，物價(jià)處于不斷上漲狀態(tài)，生活成本在不斷攀升，作為發(fā)展快速的國(guó)際性都市，上海在此方面顯得更加突出。因此，為保障上海市低保人員的生活需求，結(jié)合上海市人均消費(fèi)支出等因素，上海市政府對(duì)上海市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一定調(diào)整。經(jīng)CPI調(diào)整，實(shí)際補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)從1993年的82.14元調(diào)升到2012年的178.57元（以1990年為基年），每月低保購買力有一定的增長(zhǎng)，保證了上海市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)基本能夠滿足上海市低保家庭的日常生活需要。

最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定需滿足社會(huì)保障制度實(shí)行的適度性原則，即社會(huì)保障的水平應(yīng)與一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，保障水平不能過高或過低。救助標(biāo)準(zhǔn)過高，易形成低保福利依賴，造成財(cái)政負(fù)擔(dān)；標(biāo)準(zhǔn)過低又影響制度保障的有效性，無法充分滿足低保家庭日常生活需求。評(píng)價(jià)組根據(jù)上海市的城鎮(zhèn)居民人均年消費(fèi)支出，計(jì)算出低保的消費(fèi)支出替代率（消費(fèi)支出替代率=（最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)*12）/人均消費(fèi)支出），進(jìn)而探究城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平的合理程度。詳細(xì)數(shù)據(jù)見表2。

表2 上海市歷年城市居民人均年消費(fèi)支出（2009-2013年）

說明：1、2009-2013年城市居民人均年消費(fèi)支出平均增