構建高校財政支出績效評價指標體系的探討

●于海珊

構建高校財政支出績效評價指標體系的探討

●于海珊

財政支出績效評價是預算績效管理的法定管理環(huán)節(jié)，公辦高校財政資金支出也應按照預算法及其他相關規(guī)定進行評價。本文分析了關于高校財政支出績效評價指標體系的研究現(xiàn)狀與制度依據(jù)，并對如何構建這一指標體系進行了探討。

高校財政支出績效評價指標體系

財政支出績效評價是預算績效管理的法定管理環(huán)節(jié)，公辦高校財政資金支出（以下簡稱“高校財政支出”）也應按照預算法及其他相關規(guī)定進行評價。然而，對高校財政支出進行績效評價時，該使用哪些指標、指標體系如何構建等，卻有待進一步探索。本文擬闡述高校財政支出績效評價指標體系的理論研究現(xiàn)狀與制度依據(jù)，并對如何構建這一指標體系進行分析。

一、文獻綜述及理論分析

高校財政支出的重要性不僅體現(xiàn)在其作為財政支出的一個重要部分，還在于高校財政支出績效關系著我國高等教育的健康發(fā)展。但關于高校財政支出績效評價指標體系的理論研究并不多見，大致可以分為如下幾類：

第一類是參照企業(yè)績效評價的方式，評價高校財政支出的財務效率和效果。如章磊（2008）等用問卷調(diào)查的方法對財政教育支出項目績效評價指標進行了探索，提出了經(jīng)濟性、效果性和效率性3個一級指標及35個二級指標，分別賦予不同權重來作為績效評價的最終指標體系。吳建南（2004）等也把高校財政支出的經(jīng)濟效果作為其績效評價的一個重要指標。這一類評價方式雖然能較好地評價高校財政支出的財務效率和效果，但其未能充分考慮我國高校之于企業(yè)的不同之處，高校的職能并非盈利而是培養(yǎng)人才、推動科研和服務社會。筆者認為，既然企業(yè)的目標是企業(yè)價值最大化，從而企業(yè)的績效評價主要從企業(yè)價值增加方面進行考慮，那么高校的基本職能是人才培養(yǎng)、教育科研和社會服務，高校的財政支出績效評價也應主要考慮高校在這三個方面所取得的成績。

第二類是從高校目標（人才培養(yǎng)、教育科研和社會服務）與企業(yè)目標（企業(yè)價值最大化）的不同出發(fā)，從高校目標達成情況的角度來進行評價。如劉國永（2007）從高校的三大職能（人才培養(yǎng)、教育科研和社會服務）出發(fā)，設計了高校財政支出績效評價指標體系，包括3個一級指標、13個二級指標、26個三級指標，對高校的財政支出績效評價指標的設置有很好的指導作用。劉國永認為，由于高校類型不完全相同，有綜合性大學，有職業(yè)院校，還有專業(yè)性的大學。學校類型不同，其培養(yǎng)和發(fā)展的目標差別很大，但是都受政府的委托，并接受市場的考驗。如果給不同類型的高校設置不同的評價指標，固然可以起到很好的評價效果，但是卻大大增加了評價的難度和成本，也讓各高校間的對比失去了統(tǒng)一的標準。其實，雖然高校的類型不同，但目標是基本一致的，根據(jù)三大職能設計的指標具有很好的適用性，只要在評價時針對不同類型高校，對不同指標賦予不同的權重即可。比如，對于科研型高校就應該加大科研指標的權重。這樣用一套統(tǒng)一的指標體系就可以克服不同類型高校的績效評價和比較的困難。丁月華（2013）從高校的功能出發(fā)，確定了高校績效評價的三個維度分別為人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務，并且采用層次分析法對各指標進行了權重的分配。

第三類則從其他角度分析如何構建高效財政績效評價指標體系。如楊琳（2009）等認為，教育財政支出的最終落腳點是教育的輸出，即教育的結果；而教育的過程則體現(xiàn)著高校財政支出的內(nèi)在規(guī)律和運作機理。據(jù)此，高校財政教育支出績效評價體系應包括投入指標、支出指標、直接產(chǎn)出指標和間接效果指標這4個一級指標。王輝（2014）從平衡記分卡的角度著手，考慮到高校的非盈利性質(zhì)，在傳統(tǒng)的平衡記分卡四個維度的基礎上加上了政府滿意度這一維度，從而克服了前人在高校績效評價中應用平衡記分卡的缺陷，形成了財務、客戶、政府、內(nèi)部流程和學習五個一級指標的高校績效評價指標體系。馬偉（2016）認為，高校獲取資源的能力也應該作為一個重要的評價指標，下面有財政撥款及生均財政撥款指標、科研經(jīng)費及師均科研經(jīng)費指標等二級指標。王小玉（2014）認為，構建高效財政績效評價指標要考慮全面，面向未來，不受當前數(shù)據(jù)的可獲得性限制。并且，高校績效評價指標體系應在基本指標的基礎上隨各高校的特點進行適當變化，如財經(jīng)類院校應把CPA等的通過率作為一個評價指標。第三類從其他角度對高校財政支出績效評價指標體系的構建進行了較為深入的探索，對高校財政支出績效評價指標體系的構建作出了比較大的貢獻。

二、高校財政支出績效評價指標體系的制度依據(jù)

按照通常的理解，績效是指某一組織、團隊或個人，在環(huán)境或條件、資源等一定的情況下，完成相關任務的效果或出色程度，是對目標實現(xiàn)程度及達成效率的衡量與體現(xiàn)。績效評價使得單位能夠很好地衡量管理層和員工的工作結果，能夠?qū)崿F(xiàn)根據(jù)業(yè)績發(fā)放薪酬，更加能夠評價企業(yè)的經(jīng)營成果從而進一步改善提高單位的業(yè)績，為利益相關者創(chuàng)造更多的價值。

財政支出績效評價相比于企業(yè)績效評價來說起步較晚，而且由于其非盈利性質(zhì)，相關績效評價理論尚未成熟。近年來，黨中央和國務院為強化財政效率觀念和績效觀念，加強了對各級財政和預算部門的績效管理工作的監(jiān)督和指導，積極探索并穩(wěn)步推進績效管理工作，取得了初步成效。為強化預算的監(jiān)督和分配職能，健全國家對財政支出的管理，加強國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展，全國人大代表大會通過了《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）。《預算法》提出了要規(guī)范和加強財政支出績效評價工作的要求。財政部2012年印發(fā)了《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。《規(guī)劃》指出，雖然我國財政預算績效管理取得了初步成效，但是也存在一些亟待解決的問題，如信息系統(tǒng)、指標體系、專業(yè)績效評價機構建設、人員隊伍等相對滯后。各級財政和預算部門要充分認識到預算對控制國家財政支出的配置和使用方面的巨大作用，認識到預算績效管理工作的緊迫性和重要性，積極尋求擴大預算績效管理覆蓋面的方法，逐年增加績效目標的管理范圍和績效評價項目。

財政部為強化支出責任，加強財政支出管理，建立合理、科學的財政支出績效評價管理體系，提高財政資金使用效益，根據(jù)《預算法》等國家有關法律法規(guī)的規(guī)定，頒發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》指出，財政支出績效評價的基本內(nèi)容包括資金投入和使用情況、績效目標的設定情況、為實現(xiàn)績效目標考核制定的制度、績效目標的實現(xiàn)程度、采取的措施及績效和效果評價的其他內(nèi)容。績效評價目標應當包括下列主要內(nèi)容：預期效果、預期產(chǎn)出、項目受益人或服務對象滿意程度、達到預期產(chǎn)出所需要的成本資源、衡量預期產(chǎn)出、預期效果和服務對象滿意程度的績效指標等。績效目標應該指明重點方向、細化具體且合理可行。績效評價標準應該包括行業(yè)標準、計劃標準、歷史標準和其他經(jīng)財政部門確認的標準。績效評價方法主要采用比較法、成本效益分析法、因素分析法、公眾評判法、最低成本法等。

由于財政支出的非營利性，財政支出績效評價不像企業(yè)績效評價，企業(yè)績效目標相對單一，更多地是追求在合法經(jīng)營下達到利潤的最大化，而財政支出種類繁多，其績效目標也存在著非常大的差異。為使財政支出績效評價更加切實可行，財政部于2013年發(fā)布了《績效評價共性指標體系框架》，對績效評價的指標體系進行了系統(tǒng)的設計，將預算評價指標分為投入、預算執(zhí)行過程、產(chǎn)出和效果四個一級指標，各一級指標下又有二級指標和三級指標，各評價部門只需把握本部門的特點即可適用。《績效評價共性指標體系框架》中指出效果這一一級指標應包含經(jīng)濟效果、社會效果、生態(tài)效果和社會公眾滿意度。2016年4月6日，中國注冊會計師協(xié)會印發(fā)《會計師事務所財政支出績效評價指引》，對會計師事務所承接績效評價業(yè)務、計劃評價工作、編制評價方案、具體實施績效評價、形成評價結論、編寫評價報告等環(huán)節(jié)進行了規(guī)范，其中對績效評價指標體系設計的總體思路、各項指標定義、評分標準和評分細則等內(nèi)容進行了說明。

三、高校財政支出績效評價指標體系構建的思路分析

如前所述，按照財政部于2013年發(fā)布的《績效評價共性指標體系框架》，財政績效評價指標應該從投入、過程、產(chǎn)出和效果這四個大的方面來進行設計執(zhí)行。本文擬借鑒企業(yè)績效評價中更加注重產(chǎn)出和效果這兩方面的指標來設計高校財政支出績效評價指標。一方面將有更加明確的評價目標，即高校利用財政投入的產(chǎn)出結果；另一方面，產(chǎn)出結果是高校財政支出的直接目標（好比是公司的績效評價中利潤最大化目標一樣，而財政投入好比公司的股東投入資本量，并不能直接反映公司的績效）。如第一部分所述，本文將借鑒第二類高校財政支出績效評價體系構建方法，從高校職能角度入手來構建評價指標體系。前人從這一角度進行指標構建時，都采用了人才培養(yǎng)、教育科研和社會服務這三個高校基本職能指標。筆者認為，僅采用這三個一級指標雖然簡化了績效評價工作，但會忽視諸如教師資源、黨的建設等重要的指標。本文在借鑒他人在高校財政支出績效評價指標方面的成果基礎上，設定了如下評價指標體系（示例）：

表1 高校財政支出績效評價指標體系（示例）

設計上述評價指標時考慮了以下因素：一是遵循周密、合理和客觀的原則，高校績效評價指標要能涵蓋高校的重要業(yè)績。二是遵循重點突出、評價資源合理分配的原則，在設計評價指標時注意成本收益效應，對于非重點項目不予專門考慮。所以本文從高校職能的角度主要考慮以下幾個方面：社會聲譽方面，主要采用調(diào)查問卷的方式，對兩院院士、知名學者、專家、大學校長和中學校長進行問卷調(diào)查，獲取他們對特定高校的評價。學術研究方面，包括學術資源和學術成果兩個一級指標。其中，學術成果是用學術上的投入成果來衡量高校的學術研究水平，可靠性和可量化性都比較好，加大對學術資源的投入會直接提升學術成果的數(shù)量和質(zhì)量。學術成果包括人均科學引文索引、人均工程索引、人均社會科學引文索引和人均中國社科引文索引，都可以直接通過數(shù)量和質(zhì)量來衡量學術成果。學術資源包括博士點數(shù)、碩士點數(shù)、國家重點學科數(shù)、國家級實驗室及工程中心數(shù)和國家人文社科重點研究基地數(shù)。人才培養(yǎng)方面，其衡量指標分為兩類。第一類為培養(yǎng)的學生情況結果指標，包括培養(yǎng)的人才數(shù)量和人才質(zhì)量（畢業(yè)生就業(yè)情況）。第二類為教師資源，其會直接影響到人才培養(yǎng)的結果。教師資源指標包括專任教師中副高以上人數(shù)、兩院院士人數(shù)、長江學者特聘教授人數(shù)和師生比等。

當然，以上僅是設計一個高校財政支出績效評價指標體系的示例，是對構建這一指標體系思路的探索，具體到實際評價業(yè)務中，如何更為科學地設計指標體系、如何賦予每個指標更為合理的權重、如何利用這些指標實施績效評價等，都需要依據(jù)相關制度規(guī)定，結合評價對象及業(yè)務實際，在縝密思考、系統(tǒng)論證、反復測試的基礎上進行。

（作者單位：中國民族證券哈爾濱贛水路營業(yè)部）

1.丁月華.2013.基于AHP的普通高校績效評價指標體系構建[J].財會通訊，12。

2.李玲.2003.我國教育經(jīng)費支出效益實證分析[J].河北經(jīng)貿(mào)大學學報，3。

3.劉國永.2007.高校教育財政支出績效評價指標設計原理、方法及運用[J].教育與經(jīng)濟，3。

4.馬偉.2016.高校績效評價指標體系構建[J].財會學習，4。

5.王輝.2014.基于平衡計分卡的高校績效評價指標研究[J].中國高等教育評估，4。

6.王小玉.2014.高校績效評價指標體系構建述評[J].財會通訊，12。

7.吳建南、李貴寧.2004.財政教育支出績效評價：模型及其通用指標體系構建[J].西安交通大學學報（社會科學版），4。

8.楊琳、徐挺.2009.高職教育財政支出績效評價研究[J].高等工程教育研究，5。

9.章磊.2008.財政支出項目績效評價指標體系設計框架及其應用研究[J].當代財經(jīng)，5。

（本欄目責任編輯：王光俊）