法治視閾下我國非稅收入多元差異性規(guī)制體系構(gòu)建

●王蘊(yùn)波

法治視閾下我國非稅收入多元差異性規(guī)制體系構(gòu)建

●王蘊(yùn)波

非稅收入是我國財(cái)政收入中的一項(xiàng)重要收入形式，由于其在收支兩方面的特殊之處，一直以來都是政府財(cái)政改革的重點(diǎn)對象。近段時(shí)間以來，我國開展了法治財(cái)政建設(shè)，宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈現(xiàn)了新的特征。非稅收入在財(cái)政收入中的占比上升、非稅收入的來源日趨復(fù)雜，但由于非稅收入的特性，導(dǎo)致短期內(nèi)卻不能退出財(cái)政領(lǐng)域。因此，在新形勢下，以法治財(cái)政的理念為指引，探討以法律手段對非稅收入進(jìn)行多元差異化的規(guī)制，形成由行政主導(dǎo)向法治主導(dǎo)過渡，才能規(guī)范政府的非稅收入管理，并通過約束公共部門公共服務(wù)職責(zé)實(shí)現(xiàn)對社會公眾合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保障。

非稅收入法律主導(dǎo)規(guī)制體系

按照公共財(cái)政理論，政府的非稅收入是指除政府稅收之外的其他收入形式，它依托于政府的行政權(quán)力、政府信譽(yù)、國有資源（資產(chǎn)）的所有權(quán)，由各級政府、政府組成部門、代行政府職能的社會團(tuán)體及其他組織依法取得，其目的是通過提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)來滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要，它構(gòu)成了政府財(cái)政收入的主要來源，也是政府參與GDP初次分配與再分配的一種重要形式。在我國，非稅收入主要包括：社會規(guī)制性非稅收入、資產(chǎn)資源型非稅收入和成本補(bǔ)償性非稅收入等。非稅收入是我國財(cái)政工作中所必須面對的一種特殊資金形式，這部分資金存在來源上的多元性和應(yīng)用上的靈活性等特征，因此，從上世紀(jì)90年代開始，我國政府便對于非稅收入（當(dāng)時(shí)稱為預(yù)算外資金）開展全面清理工作，歷經(jīng)全面“收支兩條線”、政府收支分類改革、費(fèi)改稅等改革措施，非稅收入改革已經(jīng)取得突出的成效。

近段時(shí)間以來，我國宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、發(fā)展動力和發(fā)展模式等都發(fā)生了根本性的變化，相應(yīng)地，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和增長速度都發(fā)生了相應(yīng)的變化。在此背景下，探討作為我國財(cái)政收入中的特殊形式——非稅收入的規(guī)制問題，就被賦予了突出的重要性與時(shí)代特征。

一、新常態(tài)下非稅收入的新特征

自從2008年美國次貸危機(jī)以來，我國經(jīng)濟(jì)受到國際環(huán)境的影響，既有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和發(fā)展模式?jīng)]能將我國經(jīng)濟(jì)帶回原有的發(fā)展軌跡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展階段。本文認(rèn)為：政府與市場關(guān)系的重新定位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的調(diào)減和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級是最核心的三個(gè)特征。這三個(gè)特征及其對于我國非稅收入造成的影響如下：

（一）混合經(jīng)濟(jì)的定位導(dǎo)致非稅收入的存在將長期化

黨的十八屆三中全會報(bào)告《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，這對于市場的地位給予了極高的肯定。但要看到：首先，這種作用是決定性作用，并不是全面作用，也就是說，在市場發(fā)揮決定性作用的領(lǐng)域之外，仍然有政府發(fā)揮作用的空間，雖然這種空間比照以往被壓縮，但畢竟還為政府發(fā)揮作用留出了空間；其次，市場決定性作用的發(fā)揮領(lǐng)域被限定在了資源配置方面，也就是說在收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與社會發(fā)展等方面，市場是不能發(fā)揮決定性作用的。因此，雖然《決定》要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，但這并不是要否定政府，而恰恰相反，政府在應(yīng)該發(fā)揮作用的領(lǐng)域?qū)⑦M(jìn)一步發(fā)揮應(yīng)有的作用，這種作用的發(fā)揮不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)市場在資源配置中的決定性作用而有所降低，相反，還要加強(qiáng)。否則，一旦政府出現(xiàn)職能缺位，市場的作用也將無從談起。因此，政府定價(jià)的主要形式——非稅收入也將會長期存在下去。

（二）經(jīng)濟(jì)增長速度調(diào)減導(dǎo)致非稅收入占比上升

自2007年以來，我國經(jīng)濟(jì)受到美國次貸危機(jī)的影響，增長速度顯著下滑，雖然國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量仍然逐年上漲，但其增長速度卻整體呈現(xiàn)下降態(tài)勢。具體情況如表1所示。

表1 我國GDP及其增長速度表（2006—2015年）（單位：億元，%）

從表1可以看出，我國GDP增長速度在2007年達(dá)到14.2%的高點(diǎn)以后，從2008年開始，GDP增長速度呈現(xiàn)整體下滑的態(tài)勢，到2015年下降為6.9%，經(jīng)濟(jì)增長速度進(jìn)入下降通道。

與此同時(shí)，非稅收入作為我國財(cái)政收入中的重要來源，其變化如表2所示。

表2 非稅收入占財(cái)政收入比重變動表（2006—2015年）（單位：億元，%）

注：由于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（2015）》并未包含2015年的財(cái)政收入數(shù)、稅收收入數(shù)和非稅收入數(shù)，文中這三個(gè)數(shù)字是根據(jù)財(cái)政部公布的一般公共預(yù)算收入數(shù)、稅收收入數(shù)和非稅收入數(shù)填列的；由于我國非稅收入是從2007年開始統(tǒng)計(jì)的，因此2006年的非稅收入是通過以下公式計(jì)算得到：非稅收入=當(dāng)年財(cái)政收入-當(dāng)年稅收收入。

從表2可以看出，在2006—2015年的10年間，我國非稅收入從3955.85億元增長到27325億元，增長590.75%，年均增長約59.08%，超過同期財(cái)政收入（年均29.27%）和稅收收入（年均25.88%）的增長率。從非稅收入占財(cái)政收入的比重看，在此10年間，這一比重由10.21%上升到18%，呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。

這說明，非稅收入并沒有隨著財(cái)政管理的日趨正規(guī)化而逐漸消失，相反，這部分收入在財(cái)政收入中所占比重卻不降反增。

（三）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級導(dǎo)致非稅收入的監(jiān)管難度加大

傳統(tǒng)意義上，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資源及資源型產(chǎn)品的依賴性很強(qiáng)，因此，我國非稅收入中有很大一部分來源于資產(chǎn)資源性收入，如：土地出讓金、礦產(chǎn)資源使用費(fèi)收入等，但這種對資源的超常開發(fā)走的是“吃資源飯、環(huán)境飯、子孫飯”的發(fā)展模式。由于資源的有限性和不可再生性，導(dǎo)致這種發(fā)展模式的不可持續(xù)性，因此，在新階段，這種模式將讓位于以“轉(zhuǎn)型升級、生產(chǎn)率提高、創(chuàng)新驅(qū)動”為主要內(nèi)容的科學(xué)、可持續(xù)、包容性的新發(fā)展模式。這種轉(zhuǎn)型升級將使傳統(tǒng)的非稅收入來源日趨枯竭，取而代之的是非稅收入的新來源。這對于已經(jīng)適應(yīng)了傳統(tǒng)非稅收入來源的規(guī)制系統(tǒng)來講，將會提出更新的課題、面臨更復(fù)雜的局面。

總之，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段，新的特征決定了非稅收入在我國的財(cái)政收入體系中將長期存在，它在財(cái)政收入中所占比重不但不會下降，反而出現(xiàn)了上升的態(tài)勢，伴隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，非稅收入來源上的多元化導(dǎo)致對非稅收入的規(guī)制將面臨更大的挑戰(zhàn)。

二、非稅收入規(guī)制的新要求

鑒于新形勢下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的非稅收入新特點(diǎn)，在接下來一段時(shí)間內(nèi)，非稅收入規(guī)制應(yīng)體現(xiàn)以下新要求。

（一）規(guī)制目標(biāo)：規(guī)范而非取締

從上個(gè)世紀(jì)90年代開始，我國政府就認(rèn)識到預(yù)算外資金（非稅收入的前身）在籌集和使用方面存在的諸多問題，比如：亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款的“三亂”現(xiàn)象，搭車收費(fèi)現(xiàn)象和“小金庫”現(xiàn)象，在資金管理和使用環(huán)節(jié)的超標(biāo)準(zhǔn)支出現(xiàn)象等，這些問題不僅破壞了財(cái)政收支的嚴(yán)肅性，影響了政府的形象，也擾亂了市場經(jīng)濟(jì)秩序。因此，我國政府對預(yù)算外資金進(jìn)行了大規(guī)模的改革，從改革的手段看，主要是進(jìn)行了“費(fèi)改稅”，將具備條件的預(yù)算外資金改為具有固定性、強(qiáng)制性和無償性的稅收。但結(jié)果卻出乎人們的意料，即：經(jīng)過長時(shí)間、大規(guī)模的費(fèi)改稅，非稅收入仍然大量存在。究其原因，主要是因?yàn)榉嵌愂杖朐O(shè)立的初衷與存在的價(jià)值主要在于它能在一定程度上彌補(bǔ)國家公共資金的缺口，只要公共資金缺口依然存在，非稅收入就有存在的理由，雖然可以將一部分以“收費(fèi)”為主要形式的非稅收入逐步進(jìn)行規(guī)范與清理，但在短期內(nèi)將非稅收入簡單置換成稅收收入缺乏理論支撐，也存在技術(shù)手段障礙。

前文已經(jīng)提到，非稅收入的本質(zhì)決定了其將長期存在，而且從目前的情況看，非稅收入的占比還呈現(xiàn)上升的態(tài)勢，因此，通過“費(fèi)改稅”將非稅收入全部取締并不符合經(jīng)濟(jì)實(shí)際。那么，更實(shí)際的做法就是對非稅收入進(jìn)行規(guī)范，在發(fā)揮其正常功能的前提下，將其不盡如人意之處予以規(guī)范。

（二）規(guī)制方式：法治主導(dǎo)而非行政主導(dǎo)

在法治國家的財(cái)政管理工作中，不僅在稅收管理方面堅(jiān)持稅收法定的基本原則，而且政府在非稅收入管理方面同樣有著嚴(yán)格的規(guī)制（比如：主要的非稅收入項(xiàng)目必須有清晰的、一般性的框架法律授權(quán)。為了能使收費(fèi)在一定范圍內(nèi)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，這種一般性的法律授權(quán)不為收費(fèi)設(shè)置明確的標(biāo)準(zhǔn)，減少了頻繁的立法授權(quán)），堅(jiān)持法治主導(dǎo)模式。

我國傳統(tǒng)的非稅收入規(guī)制主要是依賴行政規(guī)章和命令①，這是一種典型的行政主導(dǎo)方式，這種方式按照非稅收入的不同來源、不同使用方向和不同的管理要求，由主管部門分別出臺管理辦法，實(shí)行“一事一議”，缺少全國統(tǒng)一的規(guī)制非稅收入的法律體系。這種規(guī)制方式下，由于規(guī)制非稅收入行為的上位法立法體系的缺失，政府只能用法律位階較低的行政法規(guī)，這在內(nèi)容和性質(zhì)方面與其所規(guī)制的非稅收入法律關(guān)系并不匹配，導(dǎo)致我國非稅收入法律授權(quán)的原則無法實(shí)現(xiàn)，各級政府自我賦權(quán)的方式較為普遍。

另外，這種行政主導(dǎo)的規(guī)制方式適用于非稅收入種類單一、管理分散的發(fā)展階段。但是，現(xiàn)階段我國非稅收入管理呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：第一，多元化來源。非稅收入來源將日趨多元化，如前所述，隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，非稅收入的傳統(tǒng)來源將有所變化，來源多元化的發(fā)展趨勢不可避免，規(guī)制的難度將擴(kuò)大。這兩個(gè)特點(diǎn)決定了我國非稅收入傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)規(guī)制方式將不可持續(xù)，不能適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的要求。客觀上要求引入法治主導(dǎo)的規(guī)制方式，因?yàn)檫@種規(guī)制方式的正規(guī)性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性將能很好地滿足非稅收入發(fā)展的新要求；第二，集中化管理。經(jīng)過多年對非稅收入的改革，我國已經(jīng)在非稅收入項(xiàng)目設(shè)立、資金征收、過程管理、績效考評、退出等環(huán)節(jié)形成了一整套切實(shí)可行的做法，并且實(shí)現(xiàn)了由財(cái)政部門歸口管理，這種集中化管理方式下，行政主導(dǎo)模式政出多門的問題就顯現(xiàn)出來了。

（三）規(guī)制出發(fā)點(diǎn)：非稅收入提供者的利益訴求

非稅收入調(diào)整的是一種收入分配關(guān)系，這種分配關(guān)系主要圍繞公共產(chǎn)品（服務(wù)）提供與消費(fèi)的成本分配與負(fù)擔(dān)，是一種公私主體之間，圍繞公共利益與個(gè)體利益融合過程中發(fā)生的雙向利益分配關(guān)系。因此，其法律關(guān)系的構(gòu)成主體就應(yīng)包括兩方面：非稅收入的征管者與非稅收入的提供者。二者相互之間具有高度的融合性與統(tǒng)一性，如果僅僅強(qiáng)調(diào)一方，而忽視另一方的訴求，長此以往可能會導(dǎo)致雙方總體法律關(guān)系的失衡，進(jìn)而引起非稅收入法律關(guān)系的異化。

在這兩者關(guān)系之中，我國傳統(tǒng)的規(guī)制模式僅從行政法等管制性公法關(guān)系出發(fā)，主要偏重于對非稅收入的征管者進(jìn)行規(guī)制，側(cè)重于對政府取得、管理與使用非稅收入等環(huán)節(jié)提供相應(yīng)的制度安排，致力于解決非稅收入的范圍、類型、征收標(biāo)準(zhǔn)和程序等一系列問題，從而完全忽視了非稅收入提供者的利益訴求。這容易導(dǎo)致兩種風(fēng)險(xiǎn)：第一，非稅收入淪為準(zhǔn)稅收的風(fēng)險(xiǎn)。在不顧及非稅收入提供者利益訴求和公共產(chǎn)品（服務(wù)）本身質(zhì)量與效果評價(jià)的情況下，政府通過建立命令與服從的強(qiáng)制法律關(guān)系，并對社會主體的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收，體現(xiàn)了強(qiáng)制性、固定性、無償性等特征，使非稅收入淪為公權(quán)力部門純粹的管制性行政關(guān)系的副產(chǎn)品，進(jìn)而可能導(dǎo)致非稅收入淪為準(zhǔn)稅收法律關(guān)系，背離了非稅收入設(shè)立的初衷；第二，導(dǎo)致全社會福利水平下降的風(fēng)險(xiǎn)。如果非稅收入的設(shè)立、標(biāo)準(zhǔn)的確定等均不考慮提供者的利益訴求，可能會導(dǎo)致非稅收入的提供者不認(rèn)可政府部門提供的公共產(chǎn)品（服務(wù)）的質(zhì)量與價(jià)格，不愿意主動承擔(dān)相應(yīng)的公共服務(wù)成本，拒絕繳納非稅收入，這會導(dǎo)致政府因資金不足而降低這部分公共產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量，從而引起全社會整體福利水平的下降。

近一段時(shí)間以來，非稅收入在我國財(cái)政收入中呈現(xiàn)“占比日益上升，來源日趨多元化”的發(fā)展趨勢，其利益涉及面必然越來越廣泛，因此，必須關(guān)注非稅收入提供者的利益訴求。政府應(yīng)當(dāng)從權(quán)責(zé)一致的角度，構(gòu)建非稅收入征管者與提供者之間權(quán)責(zé)的平衡，尤其要從非稅收入提供者的視角，關(guān)注政府等相關(guān)公共部門對非稅收入的管理控制、提供公共服務(wù)的能力和方式、公共產(chǎn)品（服務(wù)）的質(zhì)量與數(shù)量，以及非稅收入提供者自身權(quán)利與訴求的救濟(jì)途徑。

三、多元差異性法律規(guī)制體系的建構(gòu)

作為政府提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）而在正常稅收之外取得的資金，非稅收入要能滿足不同社會主體的特定公共需求，而滿足這部分特定化的公共需求的責(zé)任需要由多級政府、多層次公共組織和多方面社會主體共同承擔(dān)。因此，鑒于新形勢對于我國非稅收入所提出的新要求，本文建議構(gòu)建差異性、多元化的規(guī)制體系，針對不同的非稅收入形式，采用不同的法律規(guī)制手段，形成多元差異性的規(guī)制體系。具體如下：

（一）強(qiáng)化對社會規(guī)制性非稅收入的法定授權(quán)規(guī)制

社會規(guī)制性非稅收入主要著眼于消除負(fù)外部效應(yīng)。對于這種負(fù)外部效應(yīng)，政府的傳統(tǒng)手段是采用行政權(quán)予以規(guī)制。隨著我國政府行政權(quán)職能的不斷社會化，對于社會規(guī)制性非稅收入應(yīng)采用法定授權(quán)規(guī)制原則。這種原則的實(shí)施主要應(yīng)采取非國家強(qiáng)制手段，非稅收入征管者在這方面要遵循非固定性、非強(qiáng)制性和有償性等原則，同樣地，非稅收入的提供者在具體法律活動中就相應(yīng)體現(xiàn)出了一定的收益性、自愿性和選擇性。這方面要注意以下幾點(diǎn)：

1、突出法定授權(quán)規(guī)則。在各級政府實(shí)施社會規(guī)制性的過程中，對于現(xiàn)行非稅收入中不合法的行政審批事項(xiàng)要逐步依法取締，對于新設(shè)立的非稅收入（主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目），必須有明確具體的法律、行政法規(guī)規(guī)定作為依據(jù)，嚴(yán)格遵循法律保留原則。

2、提升收入設(shè)定權(quán)的層次。將社會規(guī)制性非稅收入的設(shè)定權(quán)進(jìn)一步向中央層面集中，從而提升這部分非稅收入設(shè)定權(quán)的層次。這能有效避免項(xiàng)目設(shè)置過多、過亂問題；地方政府現(xiàn)有合法的非稅收入項(xiàng)目，仍可以繼續(xù)存在，不過其保留、變更、廢止等將要嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律和各級政府的行政職權(quán)，改變地方政府長期以來形成的以“自我賦權(quán)”方式隨意設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目的非法治現(xiàn)象，在實(shí)施社會規(guī)制行為與保護(hù)相關(guān)社會主體財(cái)產(chǎn)權(quán)益之間實(shí)現(xiàn)新的再平衡。

3、體現(xiàn)法無授權(quán)不可為原則。在立法活動中，要進(jìn)一步明確政府的權(quán)限、非稅收入的設(shè)定范圍和設(shè)定程序性等法律要件，以規(guī)范對各層級政府部門在非稅收入管理方面的授權(quán)行為，從而避免地方政府在非稅收入項(xiàng)目設(shè)定方面出現(xiàn)“自我賦權(quán)”的隨意行為，進(jìn)而規(guī)范現(xiàn)行的非稅收入法律規(guī)范體系，真正體現(xiàn)并詮釋法無授權(quán)不可為。

（二）加強(qiáng)對資產(chǎn)資源型非稅收入的公共產(chǎn)權(quán)規(guī)制

資產(chǎn)資源型國有資產(chǎn)抽象意義的所有主體為國家，國家通過對不同形態(tài)的國有財(cái)產(chǎn)或公共資源征收出讓金或有償使用費(fèi)而形成非稅收入。在這個(gè)過程中，各級政府通過這部分非稅收入的征收，可以實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目的：一方面，讓渡了管轄范圍內(nèi)部分國有資源和資產(chǎn)的收益權(quán)；另一方面，將這部分公共資源合理配置到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需的相關(guān)領(lǐng)域，間接維護(hù)并保障了社會公共利益的實(shí)現(xiàn)。在這一過程中，政府要建立公共產(chǎn)權(quán)制度，以公共產(chǎn)權(quán)對這部分非稅收入進(jìn)行規(guī)制。理由如下：

1、將“國家所有，分級管理”原則做實(shí)。由于國有資產(chǎn)（尤其是資源型國有資產(chǎn)）的分布具有典型的地域性特征，因此，我國的中央政府一般是先制定基本原則，然后通過授權(quán)的方式委托地方政府代替其行使所有者職能。然而，由于中央沒有進(jìn)行明確的法定授權(quán)，就使這種“分級管理”變成了事實(shí)上的“分級所有”，地方政府擁有了這部分資產(chǎn)完全的收益權(quán)和處置權(quán)。因此，通過明確公共產(chǎn)權(quán)所有者，將“國家所有”做實(shí)，讓國家能夠真正實(shí)現(xiàn)對這部分資產(chǎn)的所有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。

2、有效實(shí)現(xiàn)公共資源市場化配置。在現(xiàn)實(shí)中，由于對這部分資源型國有資產(chǎn)的管理存在事實(shí)上的法律制度缺位，導(dǎo)致這部分資源在出讓、流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)存在多種不規(guī)范的現(xiàn)象。在市場化、企業(yè)改制和招商引資等活動中，一些政府部門、企事業(yè)單位或個(gè)人相互勾結(jié)，通過定向招標(biāo)等不正當(dāng)手段，獲得了大量的土地使用權(quán)、礦藏資源開發(fā)權(quán)等。這些披著市場化合法外衣的行為，本質(zhì)上卻恰恰是一種“反市場”的配置方式。因此，為了真正實(shí)現(xiàn)并保障公共資源配置的市場化，必須確立公共產(chǎn)權(quán)制度。只有首先明確了公共產(chǎn)權(quán)的所有者，并以立法的形式明確各級政府在公共資源配置中的權(quán)力范圍和行為方式，才能夠真正摒棄資源型國有資產(chǎn)的行政配置方式，形成向市場化配置的過渡。

（三）規(guī)范對成本補(bǔ)償性非稅收入的特許經(jīng)營規(guī)制

公共產(chǎn)品與服務(wù)事業(yè)關(guān)乎社會公共利益，為了提高效率、降低成本，政府應(yīng)該在這一領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制和民間投資，擴(kuò)大特許經(jīng)營②的范圍，逐步開放對經(jīng)營主體及其經(jīng)營范圍的各種限制性規(guī)定，將城市水電氣、公共交通、垃圾處理等行業(yè)納入特許經(jīng)營的范圍，通過試點(diǎn)PPP模式，讓市場的手段為公用事業(yè)選擇合格的投資者與經(jīng)營者，為社會提供更加高效和便捷的公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)。在這方面政府要注意以下兩點(diǎn)：

1、從立法角度，要提升地方立法的層次。從事權(quán)歸屬方面看，發(fā)展地方公用事業(yè)應(yīng)當(dāng)屬于地方政府的職權(quán)，因而為規(guī)范當(dāng)?shù)毓檬聵I(yè)發(fā)展，地方政府可以因地制宜地制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章。在這一過程中，要保證地方政府的立法絕對遵從行政許可法等上位法的理念與規(guī)定，避免出現(xiàn)地方政府為謀求私利而置特許經(jīng)營的公益性于不顧，進(jìn)而濫用政府特許經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象。另外，還要做好與現(xiàn)有法律規(guī)定的銜接工作，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將具備條件的部門和地方規(guī)章、規(guī)范性文件上升為法律規(guī)范，通過提升地方立法的層次，為公共事業(yè)特許經(jīng)營提供更完善的制度保障。

2、從法律實(shí)施角度，要提高立法實(shí)施的權(quán)威性。在特許經(jīng)營法律關(guān)系的具體實(shí)施過程中，政府主管部門與公共產(chǎn)品與服務(wù)提供主體雙方要嚴(yán)格遵守特許經(jīng)營協(xié)議所約定的事項(xiàng)，在公共產(chǎn)品（服務(wù)）的供給質(zhì)量、價(jià)格（收費(fèi)）的確定程序及調(diào)整流程等主要方面，雙方應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照協(xié)議的規(guī)定執(zhí)行。另外，當(dāng)不確定的事項(xiàng)出現(xiàn)后，雙方要在特許經(jīng)營協(xié)議的框架之下，依照法治化的方式進(jìn)行事中和事后協(xié)商。

（本文為2013年國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控與我國國家資產(chǎn)負(fù)債表構(gòu)建研究》<批準(zhǔn)號13CJY012>；中國博士后科學(xué)基金第58批面上資助項(xiàng)目《預(yù)算監(jiān)督公眾參與模式設(shè)計(jì)與機(jī)制構(gòu)建研究》<資助編號：2015M581464>；2014年黑龍江省博士后資助項(xiàng)目“基于資產(chǎn)負(fù)債觀的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型與治理機(jī)制研究”<資助證書編號LBH-Z14122>；2014年黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)項(xiàng)目《環(huán)境損害賠償制度體系與立法模式比較研究》<項(xiàng)目編號：14B006>階段性研究成果）

（作者單位：哈爾濱商業(yè)大學(xué)法學(xué)院）

注釋：

①目前，我國非稅收入現(xiàn)行法律規(guī)制文件包括《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》、《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》、《政府性基金管理暫行管理辦法》、《關(guān)于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導(dǎo)意見》等文件。

②關(guān)于特許經(jīng)營的屬性，可以從兩方面來認(rèn)識：一方面，它是政府對公共產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行管制的工具；另一方面，它又是政府與其他多種性質(zhì)公共服務(wù)提供主體在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的協(xié)作中確認(rèn)彼此權(quán)責(zé)的法治框架。

1.馮輝.2014.地方政府非稅收入的激勵與法律規(guī)制——理念重塑與類型化對策[J].廣東社會科學(xué)，4。

2.賈小雷.2015.國家治理背景下非稅收入法律規(guī)制的思考與展望[J].地方財(cái)政研究，10。

3.孫結(jié)才.2010.關(guān)于非稅收入管理法制化的思考[J].重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào)，5。