以PPP模式整體打造新城鎮(zhèn)具極高挑戰(zhàn)性
——訪濟邦咨詢董事長 張燎

文‖《上海國資》記者　陳怡璇

以PPP模式整體打造新城鎮(zhèn)具極高挑戰(zhàn)性
——訪濟邦咨詢董事長 張燎

文‖《上海國資》記者陳怡璇

需要政府與企業(yè)提前就績效考核和增值分成機制問題達成共識

2015年12月18日財政部印發(fā)《PPP物有所值評價指引（試行）》和《政府和社會資本合作綜合信息平臺運行規(guī)程》兩大文件，PPP進入了新階段。

PPP項目中的利益分成機制、定性和定量分析投資效果等規(guī)定得到進一步明確，“物有所值”原則將幫助地方政府重新衡量PPP項目上馬的必要性。

“物有所值”是定量決策依據(jù)

《上海國資》：請介紹《PPP物有所值評價指引（試行）》（以下簡稱《指引》）出臺的意義？

張燎：《指引》進一步完善了PPP項目前期論證的工具。過去，隨著PPP模式在實踐領域中得到廣泛應用，采用PPP模式運作的項目比例逐漸提高，而對PPP的關注重點也從該模式的簡單融資功能向績效評估和公共監(jiān)管轉移。PPP模式不是一種融資模式，本質上應是與傳統(tǒng)公共采購模式相對應的、一種替代性的公共基礎設施和相關服務的交付方式。

過去，狹義的PPP項目產出效果是針對項目的基礎設施建設、融資、運營服務等直接產出，是結果導向的指標。而廣義的PPP項目產出，即“物有所值”的原則，意味著與過去傳統(tǒng)政府承擔公共采購、參與投資與建設等全過程的模式相比，在社會資本方參與的模式下項目將產生不同的經濟效益，由此確定哪一種方式效率更高、收益更好、成本更低。物有所值評價方法包括定性評價和定量評價兩種方式，用更加理性、客觀的方式進行衡量。

2015年4月，財政部公布《財政承受能力論證指引》，與此次出臺的《指引》將互為補充，共同推進。財政承受能力評價是對一個地方政府是否有足夠財力支撐一個所承諾的PPP項目中的政府付款，而物有所值評價則是衡量一個項目是否有必要以PPP模式開展，提供定量決策的依據(jù)。

物有所值評價（VFM）和財政承受能力論證（FAA）可以看作項目按PPP模式運作的可行性研究，由綜合部門如發(fā)改委、財政在一個區(qū)域/一級財政的層面上根據(jù)項目重要性、優(yōu)先度以及一定時期內的財政承受力總盤子進行綜合權衡和取舍更為合理。

《上海國資》：過去財政承受能力論證指引從具體操作層面來看，存在哪些難題？

張燎：首先，中長期財政收入的預估是一個難題。其次，在政府以土地出讓收入作為對價支付的方式參與PPP項目投資時，政府向開發(fā)商支付的土地出讓收入并不包括在一般公共預算口徑中，而可能是在政府性基金預算中。

按照規(guī)定，每一年度全部PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過10%。然而通常來看，政府一般公共預算總量較低，如果按照一般預算總額作為計算分母的話，PPP項目將超過10%，因此，導致依靠土地出讓收入作為對價支付參與的PPP項目就很難通過財政承受能力指引的要求。這是目前財政承受能力論證過程中面臨的一個特殊難題，還有待制度規(guī)定的進一步完善。

績效考核

《上海國資》：對于政府成片區(qū)的新型城鎮(zhèn)化改造項目，以PPP模式開展合作的案例較少。這種方式可能面臨哪些挑戰(zhàn)？

張燎：就目前而言，成片區(qū)的城鎮(zhèn)化PPP項目的確很少。從PPP的原理和理念看，由于最初針對的是公共事業(yè)的融資機制創(chuàng)新，例如基礎設施等項目，過去政府通過財政支出負責建設公共事業(yè)時有財政績效考核，而在與社會資本合作的PPP項目中，將面臨的是確定邊界和產出效果的問題。

同理，成片區(qū)的城鎮(zhèn)化PPP項目無論對企業(yè)還是政府都具備極高挑戰(zhàn)性。首先是由于成片打造新型城鎮(zhèn)化項目大多體系復雜，期限長，未來產出效益難以準確衡量。其次，在新型城鎮(zhèn)化項目中，由于改造內容包括公共產品和非公共產品，將經營性、非經營性等相關資產打包在一起，需清晰區(qū)分各自邊界，一事一議。

其三，如何在資產包中確認公共資源作價，是否通過競爭的方式確認價格，這都是可能存在的難題，市場競爭機制是最合理公平的方式。

因此，需要政府與企業(yè)提前就績效考核和增值分成機制問題達成共識。

《上海國資》：如何量化評價一個新型城鎮(zhèn)化項目的“物有所值”？

張燎：量化評價新型城鎮(zhèn)化項目目前較為困難，實際上，即便對單個PPP項目來說，物有所值指引通過量化評價的方法依然存在較大困難。

一方面，尚未積累足夠的統(tǒng)計數(shù)據(jù)用來衡量兩種模式的比較值；另一方面，同一個PPP項目可以因為不同的衡量邊界條件而變化，并無絕對標準。

《上海國資》：從績效導向的角度看，在各類城鎮(zhèn)化PPP項目中，如何確定與社會資本方的績效考核指標和激勵機制？有哪些具體指標？

張燎：首先，確定一個技術導則來明確項目的考核指標，這個技術導則最好是國家層面的，如果沒有，地方政府層面可以制定地區(qū)治理標準技術導則。例如，針對水體現(xiàn)狀而確定的，不同現(xiàn)狀的水體分別制定治理成效的考核指標體系，并將治理成效的階段性和考核要求的漸變性相“掛鉤”；以及其他環(huán)境改善的指標。

其次，產業(yè)導入稅收等也可以當作參考指標。政府如果將績效指標定得過高，社會資本將有所抵觸。在正式成交之前，實現(xiàn)供需雙方達成一致的交易條件之后，才有利于執(zhí)行。

其他績效指標例如市民化、基本公共服務、公眾滿意度、產業(yè)融合度等，各指標之間的關聯(lián)和權重比重需要明確。

再者，物有所值評價報告亦可將作為績效評價的參考。

《上海國資》：PPP項目如何從一開始按照物有所值的理論做項目的前期評估？

張燎：過去PPP在沒有“物有所值”指引出臺之前，沒有定性和定量評價的硬性要求，無法根據(jù)“物有所值”理論來開展項目的前期評估以及決定是否開展PPP項目。

根據(jù)《指引》計算原則，PPP項目全生命周期內的股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現(xiàn)值加總為PPP值（政府方凈成本現(xiàn)值）；而項目建設和運營維護凈成本、競爭性中立調整值和項目全部風險成本加總為PSC值（公共部門比較值）。在前者小于后者時，有采用PPP模式的必要。不過，現(xiàn)實是，因為過去地方政府投資運作的項目數(shù)據(jù)尚未列入，PSC數(shù)據(jù)很難統(tǒng)計和確定。

《上海國資》：大數(shù)據(jù)的建立對支撐PPP項目將帶來哪些利好？

張燎：數(shù)據(jù)庫的建立是第一步，但數(shù)據(jù)質量更為重要。對于PPP項目的物有所值的基準值，以及一些定量分析的樣本數(shù)量等，將對未來PPP項目的推進帶來利好。數(shù)據(jù)庫積累可能要經過2-3年時間。統(tǒng)計之后的數(shù)據(jù)如何公開以及開展數(shù)據(jù)挖掘和運用也很重要。

可以肯定的是，并非項目的全部數(shù)據(jù)都會被錄入系統(tǒng)中，例如融資機構和融資擔保方等相關信息可能沒有錄入，對外公開的數(shù)據(jù)也是有所選擇的，外界使用信息也有所限制，未來信息平臺使用方的需求應逐漸完善。

建議建立一些數(shù)據(jù)之間的邏輯校核機制，互相之間搭建邏輯關系，將提升數(shù)據(jù)質量。例如各子項目和加總的數(shù)據(jù)相一致。其次，結合項目數(shù)據(jù)建立督導機制，通過抽樣調查觀察異常數(shù)據(jù)。