激勵國企改革

文‖曹春燁 鮑越

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激勵國企改革

文‖曹春燁 鮑越

談“容錯”不能離開“防錯”這個先決機制

這一輪的國企改革，“會不會造成國有資產流失”依然是社會和公眾關心的首要問題。

改革會不會導致國有資產流失？答案顯然是否定的。改革和國有資產流失產之間并沒有必然的相關性。然而，近來有報道指出，一些層面出現了因為怕被扣上國資流失的帽子而對改革拖延觀望的現象。在今年“兩會”期間，有國企代表委員也直言因擔心國有資產流失而被秋后算賬，從而持謹小慎微的態度對待國企改革。

因為“擔心犯錯誤”而不敢改革，那么導致的直接負面影響是丟失企業改革與發展的機會，導致國有資產因閑置而產生貶值，最終導致損失。這從某種意義上，亦等同于間接的隱性國有資產流失。

國資流失與企業經營風險

通常所指的國有資產流失是指，國有資產的出資者、管理者、經營者因主觀故意或過失，違反法律、行政法規和規章，造成國有資產的損失。從此定義出發，值得進一步思考和追問的問題并不少。

首先，此定義規定了多元法律責任主體，落實到現實中，各個權利法律主體之間會產生利益沖突，應當如何控制？中央在2015年10月25日出臺了《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》（下簡稱《意見》），規定了國有企業是維護國有資產安全、防止國有資產流失的責任主體。

其次，在具體落實操作階段的問題。比如，如何界定主觀故意或過失和非主觀故意造成的國有資產損失，尤其是如何區分正常商業風險、市場的不確定性造成的風險損失和決策失誤（過失）造成的國有資產損失。此外，還有一些技術性的問題，例如國有企業在經營過程中形成了極有競爭力的品牌效應、客戶資源和渠道網絡等無形資產，而目前，這類資產在對象識別和價值評估上都缺少明確的判定標準。諸多因素疊加，作為國有資產流失責任承擔者的國企可能不敢輕易言改革。

作為獨立的市場主體，國企和其他企業一樣都會面臨機會風險和機會風險引起的純粹風險。比如，一家企業既有在市場競爭中取勝獲得風險收益的機會，也有在市場競爭中落敗承擔風險損失的可能性。如果后者情況發生，顯然不能簡單地將之定性為國有資產流失。

上海、江蘇等地方國資的國企改革方案中都提出過“容錯機制”的建設，即有關單位和個人在推進國有企業改革中依法決策、實施，即使改革措施未達到預期目標，也應當給予包容。對于“容錯機制”，質疑方的觀點多集中在其會不會成為國企改革中牟取私利的卸責借口，以及會不會滋長國企改革中的冒進行為。這些擔心和質疑并非多余，談“容錯”不能離開“防錯”這個先決機制。

在《意見》中，中央也明確了以強化企業內部監督、加強企業外部監督、實施信息公開加強社會監督、強化國有資產損失和監督工作責任追究，以及加強監督制度和能力的建設五方面舉措布防國有資產流失。這是以強化國有資產監管和懲治機制來截斷國有資產流失的渠道。然而進一步的問題是，固然可以通過政策、法律法規和行政手段為國有資產加上層層保護，但是缺乏市場基礎的國有資產也難以形成真正可以依靠的市場競爭力，只講收益不講風險的國有資產最終也難以真正實現保值增值。

國有企業改革的最終目標，是要探索一條公有制和市場經濟相結合的有效路徑，在國有企業談“防錯”、談“約束”，卻對企業治理結構中的“風險”治理問題避而不談，這對達成目標并無幫助。

基本制度構成

國有企業制度的基本構成包含兩個層面：國有資產監管和國有企業治理。國務院代表國家行使國有資產所有權，國有資產監督管理委員會（下稱“國資委”）作為政府的派出機構履行出資人職責，享有收益、表決及參與重大決策的權利。國有資產的出資者與國有企業在資產經營上是委托代理關系，其目的是國有企業依據法人財產權利進行自主經營，不受行政干預。

國有資產的委托代理制度被認為是國有企業向現代化企業制度轉變的重要步驟，切斷政府對國有企業的直接干預，但是代理人問題也因此出現。作為理性的經濟人，無論是委托人還是代理人都不可避免地追求既定條件下的自身利益最大化。當企業經理人為追求個人利益最大化而損害到企業股東的行為，即道德風險。在國有企業，當政策性目標和利潤目標一致時，經理人的個人激勵不會受到扭曲；反之就會導致經理人追逐自身利益，如侵占公司財產、尋租現象等。

國有資產的監管目標是國有資產的增值保值。在這個目標之下，企業所有者權益被保障程度和增長的速度成為企業經營的重點，而企業資產的運營效率，企業利益相關者的回報則相對成為次要目標。從根本上，這是一種以“股東財富最大化”為目標的企業治理模式 。在這種治理模式之下，如果缺乏一個有效的激勵機制促使企業經營者把實現利潤最大化和個人利益最大化結合起來，企業經營者也會缺乏動力實現國有資產保值增值的目標，因此也會導致“懶改革”現象。

建議和對策

關于國有企業流失的形式和防范問題，學界和業界都有過了充分的討論。在實踐方面，《意見》也從強化國有企業內部監督、出資人監督和審計、紀檢監察、巡視監督以及社會監督多條途徑出發，力求形成全面覆蓋、分工明確、協同配合、制約有力的國有資產監督體系。隨著這套監督體系的全面落實與執行，在可見的未來內，國有企業運行的規范性、公平性和透明性都會得到一個質的提升。在這個基礎之上，要如何激勵更多的國企參與到改革中來，保證國有企業改革的深入開展，實現國有資產的增值保值。

首先，需要在法律范圍內對國有資產流失進行嚴格界定。目前流行的定義中，國有資產流失是和國有資產損失這個概念相掛鉤的。然而可能造成國有資產損失的，除了以各種形式出現的違法行為之外，正常的企業經營風險也有可能帶來損失，那么要怎樣把這兩者區分開來，司法機關必須明確國有資產流失的判斷標準和判斷依據，以免適用失當。

其次，改變企業風險決策主體外部化決定的狀況。正如我們在前文所提到的，國有資產的增值保值不能僅僅依靠防范資產流失。對于任何一個企業來說，它不僅應該能夠創造和吸納更多的正風險溢價，也需要有承擔和消化更多的負風險溢價的能力。“懶改革”現象可以說在某種程度上體現了當前國企改革中的一個深層問題，即國有企業風險決策主體外部化問題。在過去相當長的一段時間里，政府作為國有企業的直接投資人和管理者同時也承擔了風險決策的功能，國有企業自身進行風險決策的主體則處于缺失狀態。現階段國有企業改革，因為國有資產基本制度的構成，所以一方面仍需加強和完善目前國有資產監管機構在國有企業風險控制位置和作用，但另一方面企業也有必要在完善企業法人治理結構和股份制的過程中，通過培育不同的利益相關者，引入可承擔風險的戰略投資者，逐漸改變企業風險決策主體外部化決定的狀況 。

最后，完善激勵機制設計，促使經營者獲得參與改革的動力。具體措施比如有：將經營者收益與國有資產的保值增值聯系起來，充分激勵其積極性；逐步建立市場化的經營管理者酬薪制度，增強國企收入分配的激勵功能；建立一套可量化的有效評估代理人管理經營業績和能力的考核指標體系；包括通過市場培育具有良好職業道德的資產經營者。