對《上海城市總體規劃（2016-2040）》的幾點建議

文/李戰軍

對《上海城市總體規劃（2016-2040）》的幾點建議

文/李戰軍

《上海城市總體規劃（2016-2040）》的編制工作自2014年5月啟動，到2016年8月22日形成方案，并開啟為期一個月的社會公示。

一、建議去城市中心和城市副中心，強化城市的空間網絡、發展節點和功能立體

隨著上海城市的發展，主城區的擴張和郊區的工業化、城鎮化和現代化，原先那種向心力很強但離心力很弱的城市局面已經徹底改變。原先的城市中心主要是外灘至人民廣場一帶，這一狀況已經不復存在；西藏路、南京路交叉十字一帶的人流、車流、錢流，早已低于徐家匯一帶。現在上海市只有主城區而沒有傳統意義的城市中心和城市副中心。現在規劃中提及的9個城市副中心，現在和將來都不會存在。這些所謂的城市副中心充其量是城市區域的中心和多功能的疊加中心，而不是上海城市的副中心。反倒是新的規劃應該強調上海城市空間的功能布局和網絡架構、重要的城市發展空間節點以及高架、地面、水面和地下的立體縱深。

二、建議去封閉化和靜止化，強化城市的開放、多元、包容

縱觀上海發展的歷史可以發現，當這個城市奉行開放、多元和包容的發展和規劃理念時，這個城市就是發展的，而奉行計劃、封閉、靜止的發展和規劃理念時，城市則是滯后的，如改革開放前三十年的上海。

上海城市發展中的人口問題，不是總量控制下的結構調整，而是人口老齡化的問題。設想在未來大約二十五年的時間里，上海人口規模一點不增加，這除了體現長官意志外，一點看不到現實的可行性。上海人口規模不是上海規劃和發展的約束性底線。上海城市發展中的土地問題，不是建設用地、非建設用地和農業耕地的底線約束和結構固化，而是建設用地難以突破和增加，以及用地結構難以大幅度優化調整。上海用地規模和結構并不是上海規劃和發展的約束性底線。上海規劃和發展的約束性底線只有兩條：一是城市安全運行；二是生態環境不再惡化。

三、建議去硬性指標、行政控制和過多的底線約束，強化軟性指標和市場配置

諸如上海城市建設用地、人口規模、主城區范圍、農業農村用地的硬性指標，因為是不合理的，所以不應該繼續存在。一個建設用地和人口規模不準突破的規劃，一個擠壓低端人口和只導入高端人才的規劃，反映的是一種一廂情愿、以鄰為壑、排外自保的陳舊思維。反之，城市發展的規劃更應該符合城市定位和產業結構調整的方向，順應城市產業功能要求進行人口導入和人口結構調整，尊重城市發展規律和市場機制，以單位土地承載公建配套、生態、產業和人口等軟性指標為指導原則，將上海和周邊地區的合作共贏、一體化發展作為本輪規劃的基本內容和總體目標。

四、應建立主城區、新城、鎮和社區三級功能和管理體制

城市的建設、管理和發展應該是分權式、扁平化的，重網格、抓節點的，少中心、多功能的，能落地、可持續的。但本輪規劃把城市公共活動體系分成了中央活動區（城市中心）、城市副中心（主城副中心、新城和核心鎮）、地區中心（新城地區和新市鎮）、社區中心等四個層級，給人以復雜繁瑣、重疊交叉之感。

建議本輪規劃以主城區（市區）、新城（郊區）、鎮和社區（基層區）三級功能和管理體制為依托展開，刪繁就簡，清晰明了。功能和管理體制不應以現在狀況為規劃定位，而是以2040年為目標定位。

五、建立以公共交通為導向的開發模式

上海城市規劃和發展應體現國際上較前沿的“TOD”規劃理念。以火車站、地鐵站、有軌電車站或大型公共汽車站為基點，以400-800米（5-7分鐘步行路程）為半徑建立社區中心，再環繞這個中心進行高密度的混合用途開發。鼓勵居民采用非機動車出行，減少污染，節約資源，構建宜人的綠色社區。

無論老區改造還是新區開發，TOD規劃理念和方法都值得上海認真借鑒。上海正處在高鐵、地鐵、城際鐵路、高架、高速公路建設高潮期，形成的站點樞紐日益增多。作為TOD基礎，它們都是極為可貴的經濟社會資源和規劃節點。