建設海洋強國背景下實施海洋社會政策的基本設想*

同春芬　嚴　煜

（中國海洋大學，青島 266100）

建設海洋強國背景下實施海洋社會政策的基本設想*

同春芬嚴煜

（中國海洋大學，青島 266100）

黨的十八大已經將建設海洋強國確定為國家戰略，建設海洋強國的根本目標是合理利用海洋資源，實現海洋經濟、生態與社會的可持續發展，造福人類。但是，長期以來人類對海洋資源的無序開發造成海洋環境污染加重、傳統海洋漁業衰落、海洋社會群體邊緣化，海洋社會問題日漸凸顯。因此，如何改善海洋社會群體的生活質量、緩解海洋社會的貧富差距、化解海洋社會矛盾，協調利益關系、促進海洋社會和諧發展就成為十分緊迫的問題。本文認為，海洋社會政策是海洋強國戰略的重要組成部分，制定和完善海洋社會政策對于建設海洋強國具有重要的意義。

海洋強國；海洋強國戰略；海洋社會政策

一、問題的提出

21世紀是海洋的世紀，海洋在很大程度上影響一個國家和民族的興衰，對人類的生存發展具有重要意義。隨著社會的快速發展，人口、資源、環境等問題日趨嚴峻，人類的經濟社會活動越來越多地向海洋轉移，海洋在人類社會中的地位越來越突出。為了進一步維護國家海洋權益，提高海洋資源開發能力，強化海洋綜合管理，保證海洋社會的持續、快速、健康發展，黨的十八大報告明確將建設海洋強國提升到了戰略高度。當前我國的海洋事業發展迅速，已經進入歷史上最好的發展時期，建設海洋強國是中華民族的偉大理想和夙愿，是構建中國夢的重要組成部分。中國特色海洋強國的內涵應該包括認知海洋、利用海洋、生態海洋、管控海洋、和諧海洋等五個方面[1]。海洋強國的建設不僅包括增強海洋經濟綜合實力、提高海洋科技水平和海洋產業競爭力、實現海洋環境資源的可持續利用、提升海洋軍事實力和外交實力，還應包括海洋社會的和諧穩定以及海洋社會群體生活質量的提高，這是海洋強國建設中的重要一環，也是海洋強國建設的出發點和落腳點。“海洋社會”作為海洋強國建設中的一個層面，是指在直接或間接的各種海洋活動中，人與海洋之間、人與人之間形成的各種關系的組合，包括海洋社會群體、海洋區域社會、海洋國家等不同層次的社會組織及其結構系統；海洋社會群體聚結的地域，如臨海港市、島嶼和傳統活動的海域，組成海洋區域社會[2]。隨著我國開發利用海洋活動的增加，這一過程中的海洋社會問題也日益突出,諸如海上權益矛盾加強、海上航行安全問題、“群龍鬧海”和“群龍管海”的困擾、海洋環境污染、海洋漁業資源的枯竭、海洋弱勢群體的生存發展、海陸發展不協調等。海洋問題已經不僅表現在海洋生態破壞和污染治理等物理層面,而且關系到海洋社會群體的生存發展以及整個海洋社會的和諧穩定，更重要的是當前的海洋問題與人類社會活動緊密相關，具有重要的社會特征，甚至有些海洋問題已經成為重要的社會問題。

針對海洋強國建設過程中出現的海洋社會問題，我國政府制定了相關海洋公共政策對海洋問題加以控制解決。如海洋資源開發政策有《對外合作開采海洋石油資源條例》《對外合作開采陸上石油資源條例》等；海洋環境保護政策有《中華人民共和國海洋環境保護法》《海洋自然保護區管理辦法》等；海洋經濟發展政策有《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》等；海洋科學技術研究方面的政策主要有《海洋技術政策》。這些海洋政策的實施，促進了海洋資源的開發和沿海各省市的經濟發展，為解決我國沿海地區人口、資源、環境和經濟發展等緊迫問題提供了新的解決思路。但迄今為止，國內的海洋公共政策主要集中在海洋法律和海洋經濟政策方面，對海洋社會尤其是海洋社會群體的生存發展問題關注較少。這些問題主要包括海洋漁民的邊緣化和貧困化，表現為大量漁民“失海”以及在政治、經濟、文化和社會領域的社會排斥；海洋社會群體的基本需要得不到滿足，表現為“看不起病、買不起房、讀不起書”；沿海地區農（漁）民收入分配不公，表現為貧富差距不斷擴大；海洋社會中的弱勢群體生活狀態得不到改善；海上工作人員的健康問題突出，表現為職業病高發和社會健康風險增加等，但這些問題并沒有通過海洋公共政策得到有效解決。

面對與海洋社會群體生存發展密切相關的社會問題，如何通過有效的政策手段加以解決？這些政策應該涵蓋哪些領域？怎樣在政策實施過程中保證公平性？這些問題都是在建設海洋強國的過程中必須思考的。

目前國內學術界對海洋社會問題進行探討，并提出了相應的公共政策及措施加以解決。張開誠認為海洋社會問題，指的是在海洋社會運行過程中存在某些使社會結構和環境失調的障礙因素，對海洋社會正常秩序和海洋社會運行安全構成一定威脅，影響社會成員的共同生活，需要動員社會力量加以解決的社會現象[3]。崔鳳對海洋社會問題的界定則遵循了“社會運行論”的框架，但強調人類海洋開發實踐活動這一重要變量。他認為，所謂海洋社會問題是在人類的海洋開發實踐活動中產生的社會問題，它影響了社會的良性運行和協調發展，產生了廣泛而深刻的社會效應，引起了社會輿論乃至國家層面的廣泛關注。從根源上說，海洋社會問題的出現源于人類盲目的、不合理的以及過度的海洋開發實踐活動及其所導致的“張力”[4]。張國玲分析了全球化視野下的海洋社會問題，指出經濟的全球化給海洋社會帶來一系列新的問題，主要表現在海洋主權與使用糾紛，海洋軍事、政治和外交沖突，海洋經濟與金融安全，海洋生態環境問題，恐怖主義、走私販毒、偷渡、海盜等[5]。針對這些海洋社會問題，學者們提出相應的對策建議。黃鳳蘭等認為，應從構建宏觀海洋政策制定機構、協調中央與地方的政策矛盾、鼓勵公民參與海洋政策制定、完善海洋政策法律法規制度等方面加以解決[6]。李巧稚對國外海洋政策的發展趨勢進行梳理發現，確保海洋的可持續利用是其主要的政策發展方向，并在此基礎上指出我國制定、實施海洋戰略及海洋政策應重點考慮提高全民海洋意識、不斷完善海洋綜合管理體系、注重海洋資源與環境的保護、推進海洋產業結構調整、形成廣泛的參與機制、強化規劃的跟蹤監督和評價等方面[7]。總的來說，學者們針對海洋社會問題提出制定海洋公共政策，并探討相應的實施和控制手段。但對于海洋社會和海洋社會群體的特殊性以及由此引發的生存發展問題，并沒有提出針對性的政策措施。本文認為，應該樹立以人為本、公平正義、共享發展的價值理念，針對海洋社會問題，尤其是關系海洋社會群體的生存與發展問題，在海洋領域制定系統完善的社會政策，才能促進海洋社會的可持續發展，實現人海和諧，這也是實現海洋強國的必由之路。

二、海洋社會政策是建設海洋強國戰略的重要組成部分

社會政策是運用立法和行政的手段，以爭取公平為目的,清除分配過程中的各種弊害的國家政策[8]。社會政策關心社會群體的需要和期望的滿足，以解決社會問題、提高社會福利為價值使命，作為社會再分配的重要手段，社會政策集中體現了社會公平價值。海洋社會政策的淵源則與涉海人群所處的歷史進程密切相關，是社會政策在海洋社會中的具體體現與應用。借鑒學界對社會政策的理解，并結合海洋社會的內涵與特征，本文將海洋社會政策界定為影響海洋社會群體生活和生計的一切計劃及其相關措施，更關注該群體的基本生活問題，如海洋社會群體的就業來源和就業穩定性、社會援助的制度安排、決定海洋社會群體福祉的過程和結構，以及促進和制約海洋社會進步的更廣泛的自然和政治因素。海洋社會政策以解決海洋社會問題、提高海洋社會福利為價值使命，關注海洋社會中人的基本生存和發展問題，不僅肩負著維護和保障海洋社會中弱勢群體利益的責任，而且還具有改善海洋社會群體的生活質量、緩解涉海群體間的貧富差距、化解海洋社會矛盾，協調利益關系、促進海洋社會和諧發展的作用。因此，海洋社會政策是海洋強國戰略的重要組成部分，制定和完善海洋社會政策對于建設海洋強國具有重要意義。

首先，建設海洋強國，必須以海洋造福人類，通過開發和保護海洋，提高海洋對人類的福利。建設海洋強國，不僅要維護國家海洋權益，保持海洋經濟快速增長，更要關注海洋社會中“人”的生存與發展，改善海洋社會群體民生，提高海洋社會整體福利水平。從這個意義上說，海洋強國之路實際上是提高人類福祉的根本大計，是追求海洋發展的最經濟、最持續與最大社會福利的最優目標。但是長期以來我們只是片面追求海洋經濟福利，忽視了非經濟福利，造成海洋資源開發秩序混亂、海洋環境不斷遭到污染、海洋生態環境惡化、近海漁業資源枯竭等。建設海洋強國，既要追求海洋經濟福利的提高，也必須注重海洋環境福利、生態福利的發展；既要有效開發利用海洋資源，也應注重資源的可持續利用，通盤考慮近期海洋福利與未來海洋福利的關系，在海洋開發與海洋保護中取得平衡，更加關注海洋社會中“人”的價值與因素。實現良好的海洋生態結構、優美的海洋環境,既是人類健康生活、全面發展的自然基礎,也是我們實現海洋強國夢的題中之義。海洋社會政策以“公正”“平等”“共享發展”為核心理念，作為實現這些目標的支撐與體現，有著重要的意義。

其次，建設海洋強國，必須解決海洋社會中的結構性問題，實現海洋社會公平。建設海洋強國的過程中，海洋社會的進步不僅要提升海洋社會群體的整體福利水平，還要保證海洋社會個體生活質量的改善，并使個體之間擁有相同的發展機會。近年來，由于海洋經濟發展方式的轉型，海洋社會不同群體之間所擁有的生產資料產生差異，擁有漁船、漁具、養殖場等生產資料的漁業從業者與漁業雇工之間的貧富差距逐漸拉大，從而出現了諸如收入結構不合理、職業分化、社會分層等海洋社會問題，導致部分涉海群體陷入貧困狀態，生活風險系數增大，他們在海洋社會結構系統中處于底層，淪為海洋社會中的弱勢群體。同時，海洋社會不同群體之間也常常發生利益沖突，傳統漁民群體在海洋使用中存在糾紛，部分漁民在利益較量中損失慘重；與此同時，在傳統水域灘涂被大量開發、轉作他用的過程中，海洋漁民因缺少法律武器和制度保障而處于弱勢地位。面對這些海洋社會中的結構性問題，以經濟和法律為主要內容的海洋公共政策無法有效解決。與海洋公共政策不同，海洋社會政策更加關注再分配的領域，強調海洋社會進步與海洋經濟增長協同起來，將二者視為一個動態過程的有機構成部分，努力消除海洋社會群體尤其是貧困人口和弱勢群體所面臨的生存發展困境，最大限度地為“失海”漁民創造就業機會，減少海洋社會不同階層之間的差距，通過機會平等和過程平等來改善海洋社會個體的發展環境，促進和實現海洋社會的公平正義。

第三，建設海洋強國，必須加大人力資本投入，實現海洋社會可持續發展。在構建海洋強國的戰略中，海洋經濟轉型是戰略基礎，通過積極的海洋社會政策能夠為海洋經濟發展方式轉型提供必要的條件。海洋經濟的轉型需要沿海地區產業結構的調整升級，從海洋捕撈、海水養殖、海產品加工等初級產業向海洋觀光旅游、海洋服務業、海洋科技等第三產業轉型。人力資本是經濟增長的重要因素，在海洋產業調整升級的過程中，會更加依賴技術創新能力和大量具有高技術水平的勞動力，但是海洋社會群體尤其是海洋漁民群體傳統觀念較強、文化水平偏低、勞動技能單一，這制約了海洋經濟的轉型升級，不利于海洋社會的可持續發展。積極的海洋社會政策以人為本，一方面提高海洋社會群體的社會福利水平，拉動內需，提高就業水平，從而促進沿海地區市場發展，提高涉海人員轉業的積極性和主動性；另一方面，海洋社會政策重視對涉海人員的人力資本投資，注重提高涉海人員的文化素質和內在資本存量，增強其社會競爭力，緩解海洋經濟轉型中的人力資源匱乏狀況，為促進海洋技術密集型產業發展奠定人力資本基礎，為海洋社會可持續發展注入源源不斷的活力。

第四，建設海洋強國，必須貫徹“共享”發展理念，實現海洋社會和諧。建設海洋強國，要將“共享”發展理念貫穿其中，為海洋社會群體創造平等的發展機會，實現海陸兩域群體共同發展。隨著經濟體制改革的深入，我國農民的基本權利得到社會各界的廣泛關注。海洋漁民作為一類特殊群體，一直被當作農民看待，但現實中海洋漁民沿海而居、以海為生，沒有土地這一不動產作為生產資料和基本的生存保障，無法享有與農民同等的生存、發展權利和社會保障，其權利的享有和保護，也長期難以進入公眾的視野；與此同時，由于受到經濟條件和個人能力的限制，漁民也難以轉變身份融入城市，無法像城鎮居民那樣擁有穩定的工作。因此無論與農民相比，還是與城鎮居民相比，海洋漁民的經濟地位和社會地位都十分薄弱，成為一個不斷邊緣化的弱勢群體。通過對我國海洋漁民“失海”失業、職業分化、相對貧困、社會地位邊緣化等問題的分析表明，海洋漁民這一特殊群體，迫切需要通過建立以“共享”發展為核心理念的海洋社會政策，如完善“失海”失業保險、醫療保險、養老保險和政策性漁業保險等社會保障體系，來保障漁民的基本生存與未來發展。只有制定符合漁民生存發展要求的海洋社會政策，建立國家立法、政府引導、財政補貼、漁民參與的模式，才能從根本上維護漁民群體的根本利益，減少漁民群體在政治、經濟、文化以及社會生活領域中遭受的排斥，解決海洋社會群體與陸地群體的差距，實現海洋社會的和諧穩定。

三、實施海洋社會政策的基本思路

如前所述海洋社會政策是建設海洋強國的重要組成部分，海洋強國建設也為海洋社會政策的發展提供了契機。但海洋社會群體的福利及福祉的實現并非輕而易舉，未來海洋社會的發展，必須協調人海關系，既要消除人的開發利用等社會活動對海洋的不利影響，確保海洋環境健康、生態系統平衡，也要強化海洋社會管理體制機制，維護基本的社會關系平衡，建立完善的海洋社會政策體系，維護社會公平與公正。

1.追求海洋社會公平是海洋社會政策的核心價值取向

對于任何一項社會政策而言，其產生和運行都蘊含著追求社會公平的價值取向，都必須反映、表達和關注社會大眾的利益和需求，維護社會大眾的切身利益。海洋社會政策作為建設海洋強國戰略的重要組成部分，其核心的價值取向就是反映、表達和綜合絕大多數海洋從業者及各類海洋群體的利益和需求，關注海洋社會群體的根本利益，把滿足海洋社會群體的全面需求和促進海洋社會的可持續發展作為最終目標，把維護海洋從業者機會均等和防止海洋社會群體內部階層分化作為價值追求，這既能使海洋社會群體的根本利益得到保護，又能為他們創造公平、有利的發展機會，共享改革發展的豐碩成果。具體地說，就是結合海洋社會的特點，制訂符合時代背景和中國國情的合理、科學、有效的海洋社會政策措施，構建政策保障體系，堅持以人為本、公平正義和共享發展的價值理念，在公平和效率之間尋找到最佳的契合點，推動海洋社會公平發展。

2.促進海洋社會和諧是海洋社會政策的根本目標

穩定和諧的海洋社會秩序是海洋強國建設的必要條件。而當今中國社會結構轉型導致傳統價值觀與現代價值觀發生矛盾與沖突，與此同時，海洋經濟社會發展過程中所引發的社會風險也日漸增多，由此引發的社會矛盾與社會問題越來越突出。如海洋漁民在社會結構中所處的地位越來越趨于“邊緣化”、圍海造地過程中“失海”漁民利益受損嚴重、沿海漁民轉產轉業困難等，都是海洋經濟社會發展中不容忽視的問題。在建設海洋強國的進程中，必須正確認識可能引發的海洋社會風險，做好預防與應急處理，降低各種社會風險的危害，從而維護海洋社會秩序與安定；必須通過公共產品和服務供給來實現不同群體間的福利均衡，緩和海洋經濟社會發展中的利益沖突；必須通過海洋社會政策，維護底線公平，保護海洋弱勢群體，如“失海”漁民、老年漁民及無業漁民的基本權利和利益，將其納入海洋社會政策的范疇，使海洋社會政策能夠更有效應對多樣化的、富于變化的海洋社會環境，維護海洋社會公平正義；必須將海洋社會政策的制定、實施、修改納入法制軌道,通過法律手段保證海洋社會政策的長期性和有效性。

3.突出保護海洋漁民群體的主體地位是海洋社會政策最重要的內容

社會政策主要關注的是在資源稀缺的條件下，在市場機制之外通過人類組織來滿足弱勢群體的社會需求，保障弱勢群體的利益，使弱勢群體能夠共享社會發展的成果。海洋社會政策的核心則是向海洋社會中的弱勢群體提供社會服務，包括社會保險、公共救助、健康和福利服務等。縱觀新中國成立以來海洋漁業的發展不難看出，漁業一直被歸到大農業的范疇，海洋漁民也被歸為農民的行列。由于受到傳統發展觀和功利主義價值觀的影響，我國海洋公共政策在制定過程中未充分考慮漁業和漁民群體的特殊性，在維護漁民權益、提高漁民福利以及海洋漁業未來可持續發展等方面尚存在不足，漁民群體缺乏相應的制度保障，無法調動其建設海洋、維護海洋生態的積極性，未能促成“讓一切有利于創造的勞動、知識、資本、技術、管理的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流”[9]的社會氛圍，致使海洋漁民的社會地位愈加邊緣化，淪為整個社會結構中的弱勢群體，很少或無法享受與城鎮居民和農民同等的待遇。因此，建立完善的海洋漁民社會保障與社會政策體系勢在必行。

首先，應制定海洋漁民用海權益保障政策。面對沿海“藍色革命”浪潮，海洋漁民傳統作業空間——海域、灘涂被大量征用，而漁民用海權因“法律身份”存在模糊情況，致使漁民在海域使用權遭到破壞的情況下缺乏訴求憑證。因此，必須明確海洋漁民用海權的合法地位，明確漁民的海洋使用權和漁業捕撈權，排除他人非法干涉，建立對漁民漁業權的補償機制，積極探索漁業權自由轉讓制度，并健全“失海”漁民的各項權利和利益保障機制，切實維護海洋漁民弱勢群體的合法權益。其次，根據海洋漁區的地域特點、社會經濟發展狀況及漁民的合理需求，建立相應的海洋漁區社會保障制度和政策性漁業保險。漁民社會地位的邊緣化使其社會保障一直被排除在農村和城市社會保障體系之外，因此要建立覆蓋海洋漁民基本生活、就業、醫療、養老的全方位社會保障體系，并盡快解決海洋漁民的最低生活保障問題，保證貧困漁民家庭最基本的生存和生活需要，嚴格按照最低生活保障標準實行社會救助。而政策性漁業保險以政府為主導,依托國家政策支持和政府財政補貼,通過參保者互助共濟,對漁業生產中因自然災害、意外事故等造成的人身傷亡或財產損失,以及對漁民養老、醫療、失業等險種給予一定經濟補償[10]。這一保險模式以“低保障、低費率、廣覆蓋”為原則，對保障漁民海上安全、增強漁業抗風險能力、提高漁民家庭保障水平、維護海洋社會和諧穩定具有重要作用。第三，制定面向“失海”漁民、失業漁民的再就業政策。“失海”、失業漁民傳統觀念深厚，文化素質和技術水平較低，缺乏轉業和再就業的社會競爭力，因而被排斥在大量就業機會之外。應有計劃地發展以轉產漁民、“失海”漁民為主體的水產品加工、海陸運輸、休閑漁業等相關產業，延長漁區產業鏈條，拓寬海洋漁民的就業渠道。與此同時，建立以職業訓練、“雙轉”培訓為主體的培訓就業制度，從而推動海洋從業者提高文化和勞動素質技能，幫助實現多種渠道再就業，為海洋漁民群體創造更多發展機會。

[1]劉賜貴.關于建設海洋強國的若干思考[J].海洋開發與管理,2012，(12):8-10.

[2]楊國楨.關于中國海洋社會經濟史的思考[J].中國社會經濟史研究,1996，(2):1-7.

[3]張開城.海洋社會學概論[M].北京:海洋出版社,2010.

[4]崔鳳.海洋社會學的建構——基本概念與體系框架[M].北京：社會科學文獻出版社,2014.

[5]張國玲.全球化視野下的海洋社會問題與控制[J].魅力中國，2008，（19）：104-106.

[6]黃鳳蘭,王溶媖,程傳周.我國海洋政策的回顧與展望[J].海洋開發與管理,2013，（12）:7-12.

[7]李巧稚.國外海洋政策發展趨勢及對我國的啟示[J].海洋開發與管理,2008，（12）:36-41.

[8]曾繁正.西方國家法律制度社會政策及立法[M].北京：紅旗出版社,1998.

[9]鄧小平.鄧小平文選[M].北京:人民出版社，1994.

[10]同春芬，李杰.實施政策性漁業保險制度的必要性與可行性[J].西安財經學院學報,2011，(4):47-50.

（責任編輯 矯海霞）

The Basic Ideas of Implementing the Marine Social Policy in the Background of the Construction of Maritime Power

Tong Chunfen/Yan Yu

The 18th CPC National Congress had established the construction of maritime power as a national strategy,its fundamental goal is rational utilization of marine resources,realizing the sustainable development of marine economy,ecology and society, and benefitting mankind.But,for a long time the disorder exploit of marine resources has caused marine environment pollution,decline of traditional marine fishery,marginalization of marine social groups,and marine social issues have become increasingly prominent.Therefore,how to improve the marine social group's quality of life,ease the gap between the rich and the poor in marine society,resolve marine social conflicts,coordinate interests,promote the harmonious development of marine society has become an urgent issue.This paper considers that marine social policy is an important part of the strategy of marine power,formulating and improving marine social policies is vital significant for the construction of Marine power.

Maritime Power;Strategy of Maritime Power;Marine Social Policy

P74

A

1009-3176（2016）06-103-（7）

*本文系國家社科基金資助項目“依法治國背景下我國海洋漁業管理制度改革研究”（15BZZ049）的階段性成果。

2016-5-6

同春芬 女（1963-）中國海洋大學法政學院教授 公共管理系主任 博士嚴煜 女（1991-）中國海洋大學法政學院社會保障專業研究生