電子治理與管理者職責

K arl L?fgren著　　張貝爾　李汝鵬譯

電子治理與管理者職責

K arl L?fgren著張貝爾李汝鵬譯

電子治理已經從無關宏旨轉變為現代公共管理中的一種整合要素。本文基于歐洲、澳大利亞與新西蘭等國家的一些實例，深入討論了管理者職責這個概念，認為它需要系統、長期的執行，并且是未來電子政務發展的先決條件。管理者職責包括以用戶為中心并關注服務結果、能夠供給公共服務的有效方案、數據管理的長效方法和“大數據”、IT項目中開放并明晰的決策支持以及尊重IT采購與政策顧問的長期視角和管理者職責視角下的領導者選拔標準。因此，不應該在信息技術的使用中割裂政府治理與一般公共管理的關聯。

電子治理；管理者職責；領導力；數據管理

我們該如何利用新的信息和通信技術工具，通過電子治理以及向公民和企業提供真正的公共價值來改進工作，實現公共價值呢？這個問題自20世紀90年代公眾接入互聯網開始就已成為學界和業界所關注的焦點。迄今為止，對這一問題的解答已經變成了用于旨在開發成熟度模型、績效指標和其他審計工具支撐技術精進①②目的的系統嘗試。然而，我們可能會質疑這些標準檢查程序、電子準備度指標等能否幫助我們實現目標——它們好像僅僅鼓動了顧問業告訴我們該如何花錢。

通過新的信息通信技術來提升現代公共管理和治理的愿景和期望是不容易被傳統視角所批判的。我們都聽到了有關的承諾：提高生產力、更好地整合跨界組織、能夠為公眾提供用戶良好體驗度、提升透明性和整合性、至少增加公眾參與性。這種關于未來發展的樂觀說法能夠被公民接受并且是大多數政府在發展電子治理時所采用的策略,但是現在這種說法已經不合時宜了。現代治理是電子治理，新的信息通信技術應用去解決政府不確定目標的方案應該暫停。信息通信技術已經成為所有政府業務流程中不可缺少的組成部分，而不只是所謂的科幻推測（不幸的是很多學界同仁和其他專家已經研究了近20年），我認為把數字科技帶落地已是大勢所趨。畢竟，這不是很復雜的事。而且，當前的發展趨勢不是轉型，而是大量變化，這種變化不僅獨立而且一起地改變著政府的業務流程。③如今，電子治理是系統、工具和應用程序，用于與政府進行業務往來，支付個人稅金和政府稅收，申請政府審批、執照或貿易許可，以及能夠在公開咨詢平臺發表言論等。未來我們也許會看到更多的創新具有改變我們的辦事流程的潛力，但在這些創新被證明有效和可信之前，我們還需拭目以待。從技術角度來看很多政府目前使用的系統并不最先進，但對于公眾來說他們確是穩定而且有用的。

但是，即便是非常穩定的系統，在實踐中仍然存在著諸多挑戰。有些挑戰本質上是技術問題，他們中的一些可以被克服。許多發展中國家的政府仍然在解決數字鴻溝、新技術和基礎設施的公共可及性、將模擬系統轉換為數字格式、集成不同系統等問題。這些問題是北美與歐洲政府在10-15年前所經歷過的。④但是，不論一個國家的電子化程度如何，采用一種向前看的并試圖接受不同的整體電子治理思維模式是至關重要的。

至此有必要闡釋管理者職責的概念。管理者職責意味著管理或照顧一些事情，特別是指負責監管和保護那種值得百分之百負責的東西。這雖然是一個需要多角度理解的概念，但卻已經在新西蘭政府中得以貫徹，⑤并且在個人能力和集體治理之間架起了一座橋梁。然而,這并非未來公共部門改革的靈丹妙藥，而是電子治理的一般性常識，并且我們還要認識到信息技術和信息系統是我們需要去監督和負責的公共組織中大的通信系統的一部分，看似簡單的問題我們卻不斷犯錯。

我認為管理者職責與電子治理包括以下要素，也帶來相應的問題：

首先，以系統和用戶的視角去審視在政府與公眾的通信和互動中的數字技術。畢竟，僅僅考慮確保不同組織之間的技術整合和互通操作是不夠的。如果我們真心希望提升服務，增加政民互動的渠道，政府就應該提高部門產出標準，進而領會信息通信技術能給社會帶來的變化和產出的宏偉圖景。政府的忠誠與承諾應該與為公眾實現更好的治理的政策目標相一致，而不是與單個部門或組織的政策目標相一致。自20世紀90年代以來，出現了一種全球性的趨勢，即授予政府機構和其他的公共組織較大的自主權，這種發展對私人組織的績效及行動的自主性起到了積極的作用。同時，我們也應謹慎地避免使這種發展成為電子治理整合的阻礙，因為每個組織實體只關注自身的利益。

第二，任何一項新的應用、新的數字服務或新的政民交流和互動渠道，都應基于這樣的疑問——這一變化對公民生活帶來的影響會達到何種程度——而不是這一新的舉措會使政府機構支出削減到什么程度。所有的行動方案要付諸實施，必須建立在對其解決現今問題和未來需求進行嚴格的實證分析和質量分析的基礎之上。

大多數政府的信息通信技術項目都會遵循項目管理的邏輯：即由不同利益相關者組成的團隊和擁有各自技能的團隊成員共同完成整體的工作。項目管理的邏輯其實并不會鼓勵參與者去考慮項目的最后期限,并且，項目管理的分項管理邏輯很難追溯參與人的責任,通常會因項目團隊的解散而導致項目工作不了了之。此外，通過以往的經驗得知，致力于技術先進并復雜的系統往往會打破預算和時限，作為代替，電子治理下的管理者職責便會適應現實的需要，并得到所追求的結果,一個簡單的能運行的系統總比故障的、部分失效的系統要強。在確保管理者職責實施的過程中需要解決以下問題：長效管理在采購流程和業務開展中需要達到何種程度？這個過程能透明到何種程度？是否首要考慮要素是削減投資成本而不是完善系統功能？是否一旦投入使用，所有人都要對其系統、應用、服務所負責呢？

從管理者職責的視角去審視電子治理包括對數據管理進行長期和持續的關注。這也是近期使用新科技手段從以億計的公眾大數據去還原并反饋到系統中的嘗試。大數據已經成為公共部門的新財富，不僅可以提高政策下達的實施質量，還能成為被打包出售給私人企業的真實金融資產。⑥出乎意料的是，盡管過去的幾年中政府數據泄漏的丑聞數量在不斷增長，卻還是能看到很多人對當前的發展前景和趨勢仍然視之樂觀。在單純收集公民的數據之前，政策制定者們應該反復思索：我們是否會預料到在今后5年、10年甚至15年的時間里誰會訪問這些數據？又能否知曉將來的公務員團隊會怎樣使用這些數據？我們是否能夠確保這些數據被安全儲存而不被泄漏？在未來10到15年里，將數據儲存到云端會有什么后果？我們是否能放心出售給任何外部參與者的公共數據不會被濫用？我們能否預測將來我們的國家會是那種政治體制？唯一能夠肯定的是，我們現在覺得沒用的私人數據可能會在幾年后變得價值連城，而我們也無法確保不會發生由于數據濫用而給公民帶來危害的情況。

電子治理體系中良好的管理者職責會提供開放并清晰的決策支持。對待新的信息通信技術對政府帶來的新變化，并能夠用長遠眼光去考慮實施后果，是每個政府工作人員應盡的義務。在行動方案被制定以前，應考慮到系統的長效性、可持續性,以及潛在風險。公共管理部門的人員一定要清楚地表達出他們要實現的目標，所產生的花銷，將帶來的影響和可能影響優良績效的風險因素。此外，在設計和實施時還需要將實際使用者（如公共部門員工）和終端用戶（如公眾）考慮在內。

從人員和技能角度來看，管理者職責則意味著要保持與參與者的長期關系。由政府推進的信息通信技術項目中，供應商、咨詢商和承辦商（如政府）之間相互推諉的案例舉不勝舉。同樣，在電子政務不斷發展的過程中也不乏關系不穩定的情況，不同的利益相關者不僅表現出投機取巧和自私的情況，甚至還以尋租行為逃避一切應負責任。實際上，管理者職責不排斥外部資源和外部顧問，它也不是一個關于內部設計、開發和實施的爭論。隨著時間的推移，長期穩固的發展關系更為重要，并且應該讓所有參與者充分了解發展的進程。

最后，管理者職責下的領導力，既不是個人的領導素質，也非其所積累的技能，它要求的是對電子治理有一個系統化并長期的明確態度。如何能保證政府領導把眼界提高到自己的業務、組織或部門以外，而是以整個政府行政系統的角度來對待自己的工作呢？這可能是一個更關鍵的挑戰，因為它違背了基于個人業務、績效管理和有限職能的現有領導觀點。畢竟現存的公共管理體系主要是基于個體領導在其工作崗位的職責表現。與此同時，以治理觀點透析數個失敗的信息技術項目都反映出領導力缺失的問題——我曾在丹麥給出的一份報告中看到過這樣一句話：“有這么多的領導和老板，卻沒有真正的指揮官。”⑦因此，管理者職責意味著能夠超越自己所屬的組織，以系統化、統籌性去全局思考。

從我自己的經驗來看，我們的政府在過去的二十年里擁有先進的信息技術和互聯網技術，并且發展到每個機構/單位都建立了自己的電子治理解決方案。然而，要從執行不力、整合不好和昂貴且性能低下的IT解決方案中醒悟確實很難。在許多國家和地區，仍然會把綜合IT功能和性能的需求進行集中，然后全權委派給一個指定的政府IT部門，并指令其設計出一個一刀切的能夠在不同職能、不同部門和不同層級的公共組織之間適用的方案。我擔心他們最終會發現自己創造了一個高度集權，官僚主義，且絲毫沒有自由、創新和調整的空間，像弗蘭肯斯坦一樣的怪物，這確實不應該是我們所追求的結果。管理者職責并非是未來的一粒靈丹妙藥或是包羅萬象的解決方案，這并非我的原創觀點。基于管理者職責的具有新的思維和態度的電子治理僅是邁向有效治理的第一步,其中這種治理并不需要被賦予“電子化”的外衣,因為現代治理其本身就是電子化的。

注釋：

①Coursey,D.&Norris,D.F.(2008)'Models of eGovernment:Are They Correct?An Empirical Assessment',Public Administration Review 68(3):523-536.

②Layne,K.,&Lee,J.(2001).'Developing fully function e-government:a four-stage model'.Government Information Quarterly.18 (2):122-136.

③O'Neill,R.(2009)'The Transformative Impact of E-Government on Public Governance in New Zealand'Public Management Review,11(6):751-770.

④Dada,D.(2006)'The failure of e-government in developing countries:A literature review'.The Electronic Journal of InformationSystems in Developing Countries,26

⑤The Treasury(2013)'Stewardship of the Public Service:Serving New Zealand's Needs and Changing the Way We Do Business', Speech delivered by Gabriel Makhlouf,Secretary to the Treasury,Wellington 15 April 2013.

⑥ Sagiroglu,S.and Sinanc,D.'Big data:A review,'International Conference onCollaboration Technologies and Systems(CTS), 2013,San Diego,CA,2013,pp.42-47.

⑦The Danish Board of Technology Assessment(2001)Experiences from NationalIT-projects-How can it be done in a better way? [Version in English]Report and recommendations from a work group working under the auspices of the Danish Board of Technology.Report 2001/3.Available from:http://www.tekno.dk/pdf/projekter/ExperiencesIT.pdf

[1]Coursey,D.&Norris,D.F.(2008)'Models of eGovernment:Are They Correct?An Empirical Assessment',Public Administration Review 68(3):523-536.

[2]Dada,D.(2006)'The failure of e-government in developing countries:A literature review'.The Electronic Journal of Information Systems in Developing Countries,26.

[3]The Danish Board of Technology Assessment(2001)Experiences from NationalIT-projects-How can it be done in a better way? [Version in English]Report and recommendations from a work group working under the auspices of the Danish Board of Technology.Report 2001/3.Available from:http://www.tekno.dk/pdf/projekter/ExperiencesIT.pdf.

[4]Layne,K.,&Lee,J.(2001).'Developing fully function e-government:a four-stage model'.Government Information Quarterly.18(2):122-136.

[5]O'Neill,R.(2009)'The Transformative Impact of E-Government on Public Governance in New Zealand'Public Management Review,11(6):751-770.

[6]Sagiroglu,S.and Sinanc,D.'Big data:A review,'International Conference onCollaboration Technologies and Systems(CTS), 2013,San Diego,CA,2013,pp.42-47.

[7]The Treasury(2013)'Stewardship of the Public Service:Serving New Zealand's Needs and Changing the Way We Do Business', Speech delivered by Gabriel Makhlouf,Secretary to the Treasury,Wellington 15 April 2013.

（責任編輯 陶柏康）

E－Governance and Responsibility of Managers

Karl L?fgren/Zhang Beier/Li Rupeng

E-governance has moved on from the speculative and futurist stage and has become an integrated element in modern public management.In this article,it is argued that the concept of stewardship,defined as a systemic and long-term strategic approach, is a prerequisite for the future development of e-governance.This include a user-centric focus on service delivery outcomes;a realistic approach to deliverables;a long-term approach to data management and‘big data’;free and frank advice to decision-makers in IT projects;long-term perspective with respect to procurement of IT and consultants;and finally aligning public sector leadership with stewardship.The article concludes that we should not isolate IT in government from public management in general.The article is based on a number of observations from both Europe and Australasia.

E-governance;Stewardship;Leadership and Data Management

D035

A

1009-3176（2016）06-021-（4）

2016-9-15

Karl L?fgren男 (1968-)新西蘭惠靈頓維多利亞大學政治與公共事務管理學院副教授 博士