關于推進社會主義民主政治法治化的思考

金艷麗

（國家信訪局，北京100017）

關于推進社會主義民主政治法治化的思考

金艷麗

（國家信訪局，北京100017）

民主政治法治化是一個時代的發展趨勢，以法治保障民主，以民主推進法治，對于民主政治建設意義重大。本文從深刻認識社會主義民主政治法治化的重要性和必要性切入，分析當前推進民主政治法治化建設的制約瓶頸，進而提出對策建議，以期在法治的軌道上推動社會主義民主政治建設健康發展。

民主政治；法治化；制約瓶頸；戰略路徑

黨的十八屆四中全會第一次提出，推進社會主義民主政治法治化。從政治發展的角度看，推進社會主義民主政治法治化是社會主義民主政治建設的關鍵環節，對于堅持中國特色社會主義政治發展道路，發展社會主義民主政治，建設社會主義法治國家，具有重要的理論意義和實踐意義［1］。

一、推進社會主義民主政治法治化的必要性和重要性

2014年9月21日，習近平總書記在慶祝人民政協會議成立65周年大會上提出，“中國共產黨領導人民實行人民民主，就是保證和支持人民當家作主。保證和支持人民當家作主不是一句口號、不是一句空話，必須落實到國家政治生活和社會生活之中，保證人民依法有效行使管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的權力”［2］。落實人民民主，推進社會主義民主政治建設，必須在法治化的平臺上才能實現。

（一）民主與法治相互依存密不可分

民主與法治是時代的主題，二者具有十分密切的關系。沒有法治的民主是假民主，只有把民主的理念、民主的內容、民主的程序真正納入法治之中，用法治規范民主，用法治保護民主，用法治實現民主，這樣的民主才是真民主。民主政治法治化的意蘊在于，通過法治規范政治行為、協調政治關系、解決政治問題，保障民主在政治中的參與性以及民主權利的實現，促進民主政治生活的良性運行［3］。

（二）法治是發展社會主義民主政治的根本保障

法治是國家治理現代化的突出特征，既是利益協調、權益保障的根本依據，也是化解矛盾、維護穩定的有效手段。因此，現代民主必須與法治相結合。從社會主義民主政治的發展來看，制度建設是根本性、全局性問題。只有從制度、法律的層面保障和發展人民民主，落實社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化，才符合社會主義民主政治建設規律，符合政治現代化規律。社會主義民主政治，一方面要保證和發展人民當家作主，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保證人民享有廣泛的權利和自由；另一方面還要動員和組織全體人民以國家主人翁的地位投身社會主義建設，發展社會生產力，不斷滿足人民日益增長的物質和文化需要，堅定地朝著中華民族偉大復興的宏偉目標前進。要實現上述要求，只有堅持和實行法治的方略，通過完備的法制，建設社會主義法治國家，使人民當家作主的各項民主權利落到實處，使國家各項事業和工作在法治的軌道上進行，使全社會成員在憲法和法律的范圍內活動，才有可能做到［4］。

（三）法治是社會主義民主政治建設的必由之路

黨的十一屆三中全會提出要“發揚社會主義民主，健全社會主義法制”［5］，人們深刻認識到“民主是法制的基礎，法制是民主的保障”。發展社會主義法制以保障和推動人民民主的發展成為我國民主政治發展的重要路徑。隨著法制的深入發展，1999年我國憲法修正案將依法治國寫進憲法，成為治國的基本方略。法治化建設便成為治國理政的發展方向。黨的十八大報告更加突出民主法治建設在中國特色社會主義事業總布局中的重要地位，提出在今后的政治改革過程中，應當繼續“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，加快建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明”。2014年黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出“推進社會主義民主政治法治化”，掀開了民主政治法治建設的新篇章。由此可以看出，現代化進程中的中國民主政治法治化建設從沒有停步，并取得了實質性的進展和愈益明顯的成效。但是我們應該承認同西方發達國家相比，我國社會主義民主政治法治化建設基礎比較薄弱，還要經歷一個長期探索實踐的過程，這就需要我們摸著石頭過河，一步一個腳印去探索適合我國社會主義民主政治法治化建設的道路，這個過程必定是艱巨的、長期的。今天，我們已經形成了中國特色社會主義民主政治發展道路，但進一步將其完善好、發展好，還有很長的路要走，必須在實踐中長期堅持并不斷豐富和完善。

二、推進社會主義民主政治法治化的制約瓶頸

法律是治國之重器，良法是善治之前提。經過長期努力，我國形成了中國特色社會主義法律體系，實現了有法可依，但是在法律、制度、規范的實施和落實中還存在一些問題，使得民主政治法治化的進程不可避免地面臨一些特殊的、深層次的矛盾。主要表現在：一是保證憲法和法律實施的具體制度和監督機制還不健全；二是關系人民群眾切身利益的執法問題還比較突出；三是一些公職人員濫用職權、失職瀆職甚至徇私枉法，嚴重損害國家法制權威；四是公民特別是一些領導干部的憲法和法律意識還有待進一步提高。在處理這些矛盾過程中，能不能堅守法治底線，能不能運用法治思維、法治方式來推動經濟社會發展，從而實現民主法治化建設的目標，對我們是一個極大的考驗。所以，認真分析當前我們面臨的挑戰以及原因，為下一步推動民主法治化建設做好理論和實踐準備，是非常重要的。

（一）一些法律法規得不到有效實施，致使“制度空轉”

習近平總書記指出：“法律的生命在于實施。如果有了法律而不實施，或者實施不力，搞得有法不依、執法不嚴、違法不究，那制定再多的法律也無濟于事。”目前，法治實施中存在許多突出問題，成為法治化建設中的主要矛盾。一是法治缺乏應有權威。一些法律形同虛設，法律實施效果差。全社會的法律意識特別是領導干部的法治觀念、法治思維有待加強。比如一些上訪者只相信領導的能力，而不愿相信法律的力量。“大鬧大解決、小鬧小解決，不鬧不解決”，成為很多人口口相傳的“法寶”，于是，部分上訪者就采用極端的方式表達訴求。同時，一些領導干部只有維穩思維，忽略了法治思維，從而導致矛盾越積越多。二是有法不依的現象在一些地方、一些部門依然存在。法律生效后往往還要靠上級機關層層動員、發文件才能實施，沒有行政指令即便有法定職責也不執法，有了行政指令就大搞“集中整治”、突擊執法、運動式執法。一些地區和部門，在行政執法上，仍然存在薄弱環節，常常導致小問題拖成大問題，小矛盾釀成大矛盾，一般事件演化成惡性事件。尤其是人民群眾關注的熱點難點問題，在土地征用、房屋拆遷、社會保障等方面的問題更為突出。三是濫用職權、亂作為現象時有發生。不該管的要管，不該罰的也要罰，執法活動缺乏應有的一致性和公正性。強勢執法、選擇性執法、隨意執法等，這種濫用，既是對法律尊嚴的無視，也是對公民權益的侵犯。地方利益和地方保護主義，執法者的腐敗，執法者的執法手段不足，執法者人身安全保障不力，都是導致執法不嚴的重要原因。四是對法治活動的監督不到位。法律監督的體制、機制不健全，監督手段和措施不完善，監督效力不強。監督渠道很多，但效果不盡如人意，結果導致對執法活動的非法干預、地方保護主義和部門保護主義等等。

（二）沒有把權力關進法律的籠子里，出現“法外用權”

法治要求全民遵守憲法和法律，就是要堅持憲法和法律的至上性和法律適用上的平等性。任何組織和個人，都不具有超越憲法和法律的特權，要絕對杜絕以權壓法、以言壓法、徇私枉法。法治發揮作用的一個重要方式，就是要約束國家公權力。所謂公權力行使不規范，主要表現在政府的決策不當、違法，政府的政策不公平以及執法不規范，暴力執法、選擇性執法、不公正執法、不公正司法等各個方面。在某些干部特別是領導干部中，權大于法的人治觀念和做法尚未消除，在實踐中表現為多種形式。比如：以權壓法，以言代法，個人意志凌駕于法律、制度和組織之上；崇尚個人專斷、長官意志和行政命令方式，個人說了算，忽視民主集中制，否定法治原則、法治思維、法治方式和法律程序；崇尚官本位，搞特權、裙帶關系，甚至濫用職權、以權謀私、徇私枉法、貪污腐敗等等。

（三）公眾參與不足，社會“法治根基”薄弱

在人民當家作主的政治制度中，公眾是法治的社會根基，也是法治的主體。當前，社會公眾參與不足，也是導致民主法治之路不暢的重要因素。從數量上看，黨員人數不足全國人數的10%，是全國人數的少數。目前，各種意識形態嚴重沖擊中國，對目前經濟和社會發展現狀不滿意的人群數量也不少，不可能視而不見，也不可能回避。因此必須創造機會將他們納入國家和社會建設的力量體系，為此要強調中國共產黨領導下的民主參與和監督，否定威權制下的一言堂；強調各方面的協商和參與作用，體現執政黨的協商精神和負責精神。按照法理邏輯，公眾的表達、參與和監督權利設置缺位或者退位，公權就會越位甚至替位；公眾的權利維護機制欠缺，公權就會濫用、缺位或者不到位。因此，法治存留縫隙必然破壞法制結構和法律主體力量的平衡，法治改革必須對這類現象予以杜絕。只有加強公眾的參與和監督渠道建設，建立有序參與、表達、申訴和監督的制度和機制，協調公眾共同操持國家事務，才能使公眾身臨其境地理解國家和社會建設的難處，化不滿與不合作為積極地參與和合作，才能不斷修正法治實施中存在的問題和不足，穩固中國的法治根基［6］。

三、推進社會主義民主政治法治化的路徑思考

黨的十八屆四中全會《決定》指出：“制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。以保障人民當家作主為核心，堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，推進社會主義民主政治法治化。加強社會主義協商民主制度建設，推進協商民主廣泛多層制度化發展，構建程序合理、環節完整的協商民主體系。完善和發展基層民主制度，依法推進基層民主和行業自律，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。”筆者看來，這段論述充分體現了民主與法治相結合的時代精神，揭示了中國民主政治法治建設的戰略路徑，即推進制度建設、黨內民主、權力監督和協商共治。

（一）加強民主政治制度建設是社會主義民主政治法治化的基礎

推進民主政治制度建設，光有文本意義上的法律制度是不夠的，更重要的是把字面上的法律制度落實到實踐中，建立健全保證法律制度科學有效運行的體制機制，這是當前需要突出解決的一個重大現實問題。正是在這個意義上，十八屆三中全會明確提出了國家治理現代化這一重大命題。推進國家治理體系和治理能力現代化，把法律制度落到實處，必須進一步建構、形成支撐法律制度運行的有效治理體制和治理機制。從立法的角度看，必須把維護人民的根本利益和人民當家作主放在第一位，尤其要警惕在立法過程中的部門利益傾向和地方保護主義傾向。在賦予國家機關必要公共權力的同時，必須規定其相應的義務和責任，實現權責統一。從執法的角度看，實踐中不同程度地存在著權力與責任不平衡的問題，權責脫節、錯位、失衡的現象較為突出。因此，要完善制度、健全法制，使國家機關及其工作人員牢固樹立為人民掌權、對人民負責、受人民監督的意識，時刻牢記自己所承擔的責任和義務，自覺遵守法律法規，切實做到嚴格依法辦事［7］。

（二）推進黨內民主法治化是社會主義民主政治法治化的核心

中國共產黨是中國社會主義事業的領導核心，是社會主義法治的領導者。黨內民主的法治化水平，必然影響帶動著國家和社會的法治化水平。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調全黨要運用法治思維和法治方式，將從嚴治黨和依靠制度結合起來管黨治黨，為我們加強黨的建設、依靠制度管黨治黨，特別是黨內民主制度化法治化提供了基本遵循。黨內民主要在推進黨的建設制度改革的基礎上，著眼于執政黨與人民群眾的互動關系，用黨內民主法治化帶動社會民主法治化。一方面，處理好黨的領導與推進民主法治的關系。黨是社會主義法治的倡導者和引領者。堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一，把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是推進社會主義民主法治建設的基礎保證。只有堅持黨的領導，才能更好發揮法治的引領和規范作用，更好發揮法治在統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為中的建設性作用。另一方面，黨必須在憲法和法律范圍內活動，做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法、支持司法。習近平總書記指出“各級黨組織和黨員領導干部要帶頭厲行法治，提高依法執政能力和水平，不斷推進各項治國理政活動的制度化、法律化，不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，在法治軌道上推動各項工作”［8］。法治意識是人們對法律發自內心的認可、崇尚、遵守和服從。實現黨內民主法治化，需要在全黨強化法治意識，把黨內法規制度內化為信仰理念，外化為行為準則。據此，要努力做到：一是促進全黨形成重視民主、重視法治的良好氛圍。通過深入持久的民主法治教育，使廣大黨員不斷提高法律素養，堅決擯棄“以言代法”“以權壓法”等錯誤思想和做法，強化黨內民主法治理念，堅持法治建設與道德建設相結合，形成堅持民主、遵守法制的自覺意識。二是抓住“關鍵少數”，不斷提高領導干部運用法治思維和依法辦事的能力。廣大黨員干部特別是主要領導干部要帶頭學法用法，切實提高維護民主、依法治理的能力，自覺運用法治思維和法治方式想問題、作決策、辦事情。三是健全有利于加強黨內民主法治的各項機制。把黨內民主法治建設成效作為衡量各級領導班子和黨員干部作風建設、制度建設和工作實績的重要內容，用制度法紀去推動黨員干部民主法治能力的不斷提高［9］。

（三）建立健全有效的權力制約監督機制是社會主義民主政治法治化的保障

一切權力屬于人民，這是社會主義民主政治的核心內容和根本原則。在社會主義國家，一切權力都是用來為人民服務、為人民謀利益的。因此，對權力必須進行必要和有效的制約監督，否則就有可能導致權力的濫用和腐敗。我們應在借鑒和吸收人類政治文明有益成果的基礎上，從我國國情出發，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。建立權力制約監督機制，應做好兩方面的工作：一是厘清公共權力邊界。中央強調，要加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。這些都是厘清公共權力邊界的問題。十八屆四中全會要求推進政府機構、職能、權限、程序、責任法定化，推進政府權力清單制度，推進各級政府事權規范化、法律化。2015年3月，李克強總理在全國“兩會”記者會上指出，要繼續推進簡政放權，加快推進“權力清單”公布，界定權力的邊界。二是強化權力監督。嚴密的權力監督既是國家治理現代化的需要，也是推進民主法治的需要。強化監督，必須突出權力監督法制化。對于老百姓，法無禁止皆可行；對于公職權力，法無授權皆不行，真正把權力關進制度的籠子里。另外，必須突出權力監督的有效性。包括實行多種形式的領導干部述職述廉制度、重大事項報告制度、質詢制度、民主評議制度和政務公開制度等，使權力的制約監督真正落到實處［10］。

（四）推進協商民主廣泛多層制度化發展是社會主義民主政治法治化的重點

協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。推進協商民主，有利于完善人民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯系、促進決策科學化和民主化，對國家治理體系和治理能力現代化意義重大。將推進協商民主廣泛多層制度化發展作為中國特色社會主義民主政治的發展重點，具有很強的現實針對性。它是適應我國社會結構深刻變化、利益訴求日益多樣、各種性質矛盾復雜多變、公民政治參與意識不斷發展而形成的制度安排［11］。擴大公民有序政治參與，是完善協商民主的現實途徑。為此，要做好三個方面工作：一要加強政治參與制度建設。要不斷發展和完善人民代表大會制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，這既是擴大公民有序參與的制度保障，也是其制度載體。同時，在此基礎上建立和完善擴大公民有序政治參與的具體制度，如信訪工作制度是中國特色社會主義民主制度的重要組成部分，要把信訪納入法治化軌道，處理好維權與維穩的關系、治標與治本的關系、信訪部門與責任主體的關系，從根本上解決“信訪不信法”“信上不信下”等問題，以法治意識引導公民有序表達訴求、提出意見建議。此外還要完善投票制度、聽證制度、信息公開制度、民意調查制度等，為公民有序政治參與提供多層次的制度保障。二要拓寬政治參與渠道。近年來，隨著網絡技術的廣泛應用和網民政治參與意識的增強，網絡逐漸成為公眾廣泛參與社會政治生活的一種表達媒介。公民通過互聯網行使政治權利、進行政治參與的現象日益增多，網絡政治參與已經成為公民有序政治參與的重要形式。黨的十八屆三中全會把“實行網上受理信訪制度”寫入了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，網上信訪制度具有直接性、公開性、平等性、快捷性的特點，不僅彌補現實政治生活中公民政治參與方式的不足，提升公民政治參與的積極性，而且降低公民政治參與的成本，拓寬了公民的政治參與渠道。作為中國公民參政議政、監督政府的一種有效形式，網上受理信訪制度正在逐步走向成熟。三要提高公民政治參與能力。政治參與能力是衡量現代政治發展的一項指標，是公民有序政治參與的基礎，直接影響政治參與的效果。為此要培養和加強公民的主體意識、權利意識、平等意識和參與意識，促進人的現代化全面發展，使之與社會主義核心價值體系建設緊密結合起來，明確政治參與的時代內容及其與公民個人切身利益的關系，增強公民的政治責任感，提高政治參與的自覺性和主動性。

［1］虞崇勝.推進社會主義民主政治法治化的深遠意義［J］．中共福建省委黨校學報，2015（02）.

［2］習近平．在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話［N］．人民日報，2014-09-22（01）．

［3］丁志剛.堅持走中國特色社會主義法治道路［N］.甘肅日報，2014-10-27（11）.

［4］沈春耀.推進社會主義民主政治法治化［N］.光明日報，2014-11-06（01）.

［5］鄧小平文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1993：276.

［6］傅治平.全面推進依法治國熱點難點解析［M］．北京：國家行政學院出版社，2014：30，31，35.

［7］楊軍.社會主義民主政治建設的重要內容［N］.人民日報，2004-06-15（09）.

［8］習近平．在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話［J］．中國人大，2012（23）.

［9］劉延宏.關于積極推進黨內民主法治化的思考［J］.湖北函授大學學報，2015（09）.

［10］郭鳳海.法治民主是社會主義民主發展的新階段［N］.光明日報，2014-10-30（11）.

［11］宋儉.人民民主法治國家［M］．武漢：武漢大學出版社，2014：51.

（責任編輯：張迦寓）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.05.014

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A

1672－0911（2016）05－0014－05

2016-08-08

金艷麗（1967-），女，國家信訪局司長。