試論小城鎮社區警務的定位與發展路徑

陳君武，張曉華

(甘肅政法學院 甘肅蘭州 730070）

試論小城鎮社區警務的定位與發展路徑

陳君武，張曉華

(甘肅政法學院 甘肅蘭州 730070）

小城鎮建設是推進國家城市化進程中一個重要的組成部分,探索小城鎮社區警務的定位與發展路徑對于維護地方治安秩序具有重要意義。當前,小城鎮社區警務工作推進主要遇到諸如制度建設滯后、投入不足、隊伍能力素質不高等問題,推進小城鎮社區警務就是要強化制度保障,加大硬件配置投入,加強隊伍建設,構建一支有效的群防群治力量。

小城鎮；社區警務；定位；發展路徑；

小城鎮是指介于城市與農村之間、具有一定規模和從事非農業生產的過渡性質的社會形式。最早對小城鎮做出定義的是著名社會學家費孝通先生，他在1983年發表了《小城鎮，大問題》，將“小城鎮”定義為“新型的正從鄉村性的社區變成多種產業并存的向著現代化城市轉變中的過渡性社區，它基本上已經脫離了鄉村社區的性質，但還沒有完成城市化的過程”[1]；中國城市規劃設計研究院等編著的《小城鎮規劃標準研究》定義的“小城鎮”，是界于城市與農村居民點之間的過渡性居民點，包括建制鎮(含縣城鎮)和集鎮，其涵蓋范圍也可視需要進行適當的調整[2]。

2013年11月黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出健全城鄉發展一體化體制機制，其本質就是統籌城鄉發展，改變重“城”輕“鄉”的傳統觀念，表現在城鎮地域范圍不斷擴大，非農人口規模增加，小城鎮社會經濟繁榮等現象。當前我國在快速城鎮化進程中小城鎮違法犯罪高發，部分中西部地區小城鎮治安形勢不容樂觀，推進小城鎮社區警務戰略成為必要選擇，探討小城鎮社區警務推行對于維護城市化進程中社會治安秩序具有重要意義。

一、開展小城鎮社區警務的目的和必要性

實施小城鎮社區警務是縣域經濟和鎮域經濟社會發展到一定階段的必然要求，當前作為鏈

接城鄉發展關節點的小城鎮經濟發展迅速，二、三產業的發展勢頭迅猛，社會效能也不斷得到提升，為外來務工人員創造就業空間和平臺，相當一部分小城鎮具有產業支撐、舒適的人居環境和生活方式，呈現向中小城市發展的趨勢，小城鎮人口密度急劇增加，人口結構突破量的要求發生質變，隨之而來的社會不穩定因素也必然增多，主要表現為小城鎮的黑惡勢力犯罪及農村集鎮暴力性犯罪、青少年犯罪等各類治安及刑事案件呈上升態勢，為防范治理這些突出問題，基層公安工作的重心開始逐步向農村集鎮傾斜，筑牢治安防線，向基層傾斜，實行民生警務，建立健全小城鎮社區警務迫在眉睫。

(一）推進小城鎮社區警務戰略的工作目的。

在城市化背景下，推進小城鎮社區警務戰略對于維護轉型期社會治安秩序具有重要意義，具體而言體現在以下兩個方面。

1.能夠有效提高社區居民安全感滿意度。中國人民公安大學王大偉教授提出“產生犯罪的根源在社會，抑制犯罪的根源也在社會”，開展社區警務就是要從源頭上切斷誘發犯罪的各種動因，使警察扎根社區，實施24小時流動巡邏，使群眾見警率提高，從心理上祛除了城鎮居民和社區公眾對犯罪的恐懼；社區民警從管理人口到服務群眾，從日常走訪到治安防范、打擊犯罪，每天的工作事無巨細、親力親為，警察形象親民化不僅改變了社區居民對警察以往強硬的工作作風的態度，也營造了警察和群眾的良好合作氛圍，提高社區居民的安全感滿意度。

2.可以有效提高農村社區治安綜合治理能力。小城鎮社區的安定是保障城鄉安定的大后方，隨著小城鎮經濟的迅速崛起，不穩定因素增多，違法犯罪呈現出新的特征，體現在違法犯罪方式由暴力型轉向智力型、違法犯罪由靜態轉向動態、違法犯罪主體由成年轉向未成年、封建迷信、邪教犯罪周期性出現的特征[3]。針對小城鎮社區各類違法犯罪活動，公安機關作為實施警務工作的主體本著凈化居民的生活環境、維護好社區安定團結的工作理念，為居民提供安全穩定的交流空間，建成秩序良好、平安和諧、群眾滿意度較高的新型社區。

(二）開展小城鎮社區警務戰略的必要性。

鑒于小城鎮社區警務工作的重要作用，在當前部分地區小城鎮治安環境復雜情況下，加快小城鎮社區警務戰略的必要性主要表現在以下三方面。

1.小城鎮社區警務戰略推行是維護當前經濟社會穩定發展的需要。轉型期社會治安形勢嚴峻、生態環境惡化等問題越來越突出，處理不及時，很有可能蔓延至其他地區，乃至大、中小城市。因此公安機關要樹立“全國一盤棋”的思想，將社區警務推進至社會管控相對較弱的小城鎮，全面提高小城鎮社區警務“打、防、管、控”的能力，為農村經濟社會發展保駕護航。

2.小城鎮社區警務戰略推行是新形勢下公安機關踐行黨的群眾路線的要求。新時期更要繼承發揚好“楓橋經驗”的精神，拓寬專門機關和群眾路線相結合的深度和廣度，豐富新時期我黨專群路線的內涵，這既是公安工作的優良傳統，也是公安工作專業化的要求。社區民警處在公安工作的第一線，民心所向決定公安工作的成敗，著實提高基層實戰部門及基層民警做好群眾工作的能力和水平，以社區居民為根本，夯實小城鎮社區警務建設的群眾基礎。

3.小城鎮社區警務戰略推行也是從總體上完善國家治安治理的需要。在小城鎮推行社區警務建設是基于當前社會經濟發展同全面加強公安機關基層基礎工作的要求而提出的一種新型警務戰略。2001年中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》的通知中指出，“建立社會治安綜合治理網絡，有條件的地方，要根據社區規模的調整，按照“一區(社區）一警”的模式調整民警責任區，設立社區警務室，健全社會治安防范體系，實行群防群治。”2002年公安部在杭州全國公安派出所工作會議提出，要全面實施社區警務戰略，力爭在2005年底在農村推行社區警務的構想；2006年9月，公安部下發了《關于實施社區和農

村警務戰略的決定》，在全國實施社區和農村警務戰略作了進一步的部署等等，通過一系列文件的出臺，為小城鎮社區警務建設強化政策保障。這些規章制度為總體上推進社區警務戰略，完善國家的治安治理提出了具體的指引。

二、小城鎮社區警務的實質與定位

(一）小城鎮社區警務的實質。

在傳統警務不能有效改善日益嚴峻的社會治安形勢的情況下，警務工作應該尋找更加有效的指導思想、發展戰略和工作模式[4]，社區警務應運而生。社區警務又稱為社區導向警務，是世界警務革命的趨勢，于20世紀80年代初傳入我國，作為舶來品也必然要與我國公安工作傳統相結合，2002年杭州全國公安派出所工作會議首次提出在我國實施社區警務戰略。社區警務作為警政指導思想，其本質就是警務的社會化，充分利用當地地理和人文優勢，立足社區實際、依靠社區各方力量，有效的整合社區治安資源，通過提供優質服務來增強公安機關機關與社區公眾參與相結合的密度，提高警情預警機制，把社區民警工作的重心由傳統的事后打擊轉移到事前防范，增強社區群眾的安全感，最終實現五大轉變，即警務工作由被動型向主動型轉變、打擊型向服務型轉變、隨意性警務向規范化警務轉變、全能型警務向有限型警務轉變、人力資源型向科技主導型轉變。

小城鎮社區警務是指小城鎮與社區建設同步規劃、聯合辦公、職能互補、運作協調、資源整合、共保平安的社區警務運作方式[5]。2006年9月公安部下發《關于實施社區和農村警務戰略的決定》，小城鎮社區警務作為一種嶄新的社區警務運作方式正式進入規劃階段。這不僅是一種理念，更是一種行動，其實質是依托社區資源，讓警務服務更多的惠及小城鎮社區居民。探其客觀必然性，主要是基于當前和今后社會經濟發展的需要，同時也是順應社會治安形勢的發展需要，表現為小城鎮經濟的快速發展是推進社區警務的堅強后盾，小城鎮社區的和諧穩定為推行社區警務提供了良好的外部環境。

(二）小城鎮社區警務的定位。

小城鎮社區警務必須有明確的定位。黨的十八大報告首次提出全面建成小康社會，而實現全面小康最重要的任務之一就在于縮小城鄉差距，加快新型城鎮化進程。2015年2月國家發展改革委員會發布了國家新型城鎮化綜合試點方案，這一方案的發布標志著我國新型城鎮化正式進入落實階段，這是一場深刻的觀念變革和行動變革。在這一變革過程中，擔任推動城鎮化重要推動力的小城鎮的戰略地位尤其重要，它不僅是農村政治、經濟、文化、科技等交流中心，而且小城鎮的治安狀況還關乎到整個農村地區的和諧穩定，因此當地公安機關在小城鎮開展社區警務建設時應明確三方面問題：

1.明確社區警務的發展趨勢及其服務理念。社區警務作為主流的警務思潮在我國大中城市已全面推廣，它強調警民關系的和諧，并以社區居民的安居樂業作為根本出發點和落腳點。我國基于城鎮、農村社區建設治安新形勢的需要，在已推行社區建設的小城鎮開展社區警務，來提升基層公安機關整合農村社區資源開展協調工作、駕馭農村社會治安的能力。

2.我國小城鎮社區警務建設較為滯后和薄弱，仍需加強。相對于我國城市社區警務建設，小城鎮社區警務滯后性主要體現在硬件框架難以保障，主要是指社區警務室硬件設施不到位與警力不足；勤務運行模式死板教條，難以與時俱進；治安管理責任不明確；缺乏科學的民警績效評價體系等。

3.基于城鄉一體化的戰略考慮，體現時代緊迫性。我國農村社會經濟發展存在差異性，這就

決定在推進建立小城鎮社區警務的過程中首先要結合當地發展實際，將社區警務建設融入小城鎮社區建設乃至農村社區的整體規劃中，典型事例就是楓橋鎮社區警務。其次社區建設同社區警務管理體制及制度的銜接，有利于基層公安機關優化配置社區警務資源，實現農村社會治安的良性循環。例如當前京津冀一體化有力推動了新型城鎮化，推動了中小城鎮的建設發展，保障京津冀全體公民能共享區域經濟發展成果，反過來經濟發展所取得成就又為小城鎮建設及社區警務提供了物質保障。

三、小城鎮社區警務建設的路徑分析

當前社區警務工作的開展是以社區建設為依托同步進行，以派出所這一基層實戰部門為主導，因地制宜制定警務改革方案和措施的，在這一過程中，既有肯定又有否定，既肯定小城鎮社區警務建設取得的成績，又要立足于現實查找問題、提出舉措。如果說，將影響小城鎮社區穩定的因素分為內外兩方面，那么內因即社區警務機制體制的不健全，外因即各種社會不安定因素，如群體性事件、槍擊事件、暴恐事件等，危害性大且往往具有不可預測性，因此今后一段時期應著力強化小城鎮社區警務制度保障、硬件配置、隊伍建設和群防群治力量，最大程度地體現小城鎮社區警務的社會價值。

(一）通過制度建設加強社區警務工作的保障。

這里的制度建設包括績效考核制度、警務公開制度、多元化聯動機制等。健全完善社區警務建設的各種管理制度，堅持用制度管人管事，用制度設防、管控、維穩。具體來說，第一，績效考核制度。評估社區警務的工作成效，要緊密圍繞社區民警的工作實績來考察，明確考核細則和獎懲辦法，實行“月考核，年總評”的工作機制，對工作突出的社區民警優先提拔錄用，調動和發揮民警的工作熱情和主觀能動性；第二，警務公開制度。定時定點將社區警務室每一階段的工作情況及警務室接處警的情況等內容以恰當的形式向外公示，讓群眾知曉警務室的工作流程；公開警務室民警的個人信息，設立警民聯系箱，發放警民聯系卡，便民警示牌等。第三，多元化聯動機制。包括內部聯系制度和外部聯系制度。內部聯系是指社區警務室民警將收集到的轄區的各種治安信息、各類情報以及日常接處警情況及時向上級部門匯報、反映并作出決策；外部聯系是指社區警務室聯合當地企業，學校，自治組織等單位，定期開展工作交流。作為管理客體，這些單位應當改變以往被動應付的局面，積極主動的發現并及時上報問題，讓基礎群眾工作發揮到最大效能，使公安機關隨時掌握各單位內部及周邊的治安狀況，制定對策，防患未然，對管理做到心中有數。

(二）強化硬件配置，為社區警務工作開展提供硬件支撐。

在開展社區警務工作中，鄉鎮應依據社區規模、人口密度和治安狀況等指標，與社區建設同步規劃、同步建設，科學劃分警區、保證一區一警，并盡可能使社區警務室與社區居委會相鄰。同時，應當為社區民警配備專門辦公場所，包括辦公用房、桌椅、檔案柜等設施，配備統一治安警示欄、報警求助箱和警民聯系箱等，方便群眾在第一時間向社區民警反映轄區治安情況或向民警求助。此外，在發案率高的區域和高發時段重點防范，增設流動警務站，全天候派專職民警值守和巡邏。最后，在有條件的地方建立虛擬社區網上警務室，用信息化構建起農村防控格局，例如可以仿效深圳市公安局虛擬社區網上警務室的做法，將這種虛擬警務室推廣至鄉鎮社區，再如創建警務室微博等等，這些都是在發掘公眾需求基礎之上建立的虛擬警務服務系統，使社區公眾利用網絡資源就可以享受到社區民警的服務，為社區公眾提供了更加便利的警務服務。

(三）強化隊伍建設。

社區警務工作的延續性和長期性，要求因地制宜規劃隊伍建設，建立一支穩定的民警隊伍。對現

實管理中出現的問題，比如剛剛處于發展起步階段的小城鎮，社區警務室往往出現一警多用，導致警力不足；初步具備城市化的社區仍然保持原有的警力配置明顯不足以承擔日常警務工作，一旦遭遇突發事件或群體性事件，后方警力支援不足，貽誤救援戰機，造成處置工作帶有滯后性等一系列問題。因此公安隊伍吸納政治素質好且熱愛社區警務工作的民警深入社區，堅持從嚴治警與從優待警并舉，以此來提高社區民警的整體素質和戰斗力，激發城鎮公安隊伍的活力。具體來說可以從以下三個方面進行強化：

1.增強社區民警思想政治工作的親和力，端正民警的服務理念。從拉近警民感情方面入手，民警進社區、下基層是社區警務戰略的核心，也正是這一戰略開始扭轉多年來“辦公室警察”的模式，警力進一步向社區傾斜，通過走訪調查、實地考察等，及時發現、掌握并消除影響社區居民的不穩定因素。社區民警直接與群眾零距離接觸，辦實事、解難題，警察公仆化的形象深入人心，更是公安工作群眾路線的升華。警察工作地點、服務對象以及身份的轉變是社區警務戰略實施下的滿意答卷，警察與群眾融為一體，共同營造和諧安定社區。

2.開展定期培訓，模擬實戰演練。社區民警每天面對轄區內發生的各式各樣的疑難雜癥，不僅要求其對相關法律法規熟記于心，更要熟悉公安業務，以“三懂四會”(懂群眾心理、懂群眾語言、懂溝通技巧、會化解矛盾、會調處糾紛、會主動服務、會宣傳法律）為主要內容，進一步落實集中訓練，并制定彈性工作制，做到警力跟著警情走，時刻做好準備去處置突發事件，維護好轄區的治安秩序。這是每位基層民警履行崗位職責所必需具備的基本素質、基本技能。

3.根據社會治安形勢發展需要，創新警種，形成城鄉社會治安管理整體合力。例如為提供可持續發展的社會環境，保障社會生態發展，2013年河北省石家莊市成立環保警察支隊，這種新型警種是國內首支專門為生態環境保駕護航的警察隊伍。對于存在有生態環境問題的小城鎮來說，可以借鑒其做法。

(四）強化群防群治力量。

社區警務的精髓就是走群眾路線，這是社會治安綜合治理工作的一項重要工作原則。小城鎮環境下開展社區警務需要(1）社區群眾的協力配合；(2）以治保會，保安隊為主體的群防群治隊伍不斷發展壯大，戰斗力進一步提高；(3）各鄉鎮單位一把手要主動擔負起內保工作。三種勢力構成一個“品”字形，是推行小城鎮社區警務戰略的重要保障。其次，對于發生在農村地區的跨區域犯罪，加強跨區域交流合作。在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強社會治安防控體系建設的意見》中指出，“健全區域協作機制，按照常態、共享、聯動、共贏原則，積極搭建治安防控跨區域協作平臺，共同應對跨區域治安突出問題，在預警預防、維穩處突、矛盾化解、打擊犯罪等方面互援互助、協調聯動，以區域平安保全國平安。總結推廣區域警務協作機制建設經驗，推動建立多地區多部門共同參與的治安防控區域協作機制，增強防控整體實效。”[6]

四、結語

公安機關作為實施小城鎮社區警務建設的主力軍，應當主動適應小城鎮經濟社會發展的進程，積極探索“新常態”下公安工作立足小城鎮、確保平安的警務工作新思路，提升“新常態”下小城鎮社區警務維護轄區穩定的能力和水平，只有小城鎮社區“小治安”的穩定，才能有整個社會“大治安”的和諧。

[1]翟 毅.當前我國小城鎮建設的幾點思考[J].城市,2008,(11):100.

[2]許和本,許 國.對“小城鎮”定義及三農問題的思考[J].規劃師,2005,(4)：92.

[3]陳君武等.社區警務專題研究[M].北京：中國人民公安大學出版社,2014:97-99.

[4]尹偉中、張滿生.和諧社會理論下的社區警務[M].北京：中國人民公安大學出版社,2007:33.

[5]張曉泓.小城鎮社區警務建設思考[N].人民公安報,2001-08-18.

[6]中共中央辦公廳、國務院辦公廳.關于加強社會治安防控體系建設的見[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/ 2015-04/13/content_2846013.htm.

On Positioning and Development Approach of Community Policing in Small Towns

CHEN Jun_wu ZHANG Xiao_hua

Construction of small towns is an important part of urbanization in China.Exploring the positioning and deVelopment approach of community policing in small towns has great significance to maintain local public order.There are still some problems existing，for example，the system construction falls behind，the inVestment is insufficient，and the team ability quality is not high.So promoting community policing is to strengthen institutional guarantee，increase inVestment in hardware configuration，enhance team construction，and build an effectiVe team to realize mass preVention andmass treatment.

Small Towns；Community Policing；Positioning；DeVelopment Approach

D035.34

A

1674-5612（2016）02-0051-06

(責任編輯:吳良培)

2014年度甘肅省高校基本業務費資助項目《西北邊疆地區社會治安防控體系構建研究》

2016_01_23

陳君武，(1969_），男，甘肅政法學院公安分院教授、碩士研究生導師，研究方向：治安學；

張曉華，(1986_），女，甘肅政法學院2015級治安學方向碩士生，研究方向：治安學。