政黨協商：國家治理的制度邏輯析說

楊愛珍

（上海市社會主義學院，上海200237）

政黨協商：國家治理的制度邏輯析說

楊愛珍

（上海市社會主義學院，上海200237）

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是國家治理體系中的制度因素，而政黨協商的有效性又是衡量多黨合作制度的制度化程度的重要標尺。從國家治理體系和治理能力的現代化視角來分析政黨協商的現實狀態，總結其成功經驗，分析其運轉中的不足，是提升國家治理體系和能力的題中應有之義。

國家治理體系和治理能力；制度化；政黨協商

中國共產黨提出的 “政黨協商”有其特定的含義，即專指中國共產黨與各民主黨派就國家事務進行商討的民主過程。“政黨協商”的概念是從中國共產黨與各民主黨派的 “政治協商”演變發展形成的。政黨協商，說到底就是民主治理的一種形式，也可以說是國家治理的基礎。因此，對政黨協商進行思考，必須放在國家治理體系和治理能力現代化的層面上展開。

把政黨協商放在國家治理層面上展開研究是有理論依據和現實需要的。現今世界的競爭主要是軟實力的競爭，尤其體現為不同制度之間的較量。“現在國家與國家之間的競爭不僅僅是經濟上的競爭，而且一定是制度與制度的競爭”［1］。黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”通俗一點，過去是政府代替民眾作決定，現在政府要與民眾協商討論辦事。要做到這一點，就要有效地防止權力的越界。從制度上著手，改變以往國家管理模式是關鍵，其中政治制度的民主化和科學化則是實現治理體系和治理能力現代化的重要因素。中國共產黨和各民主黨派是民主政治形態的政黨支撐。政黨協商從本質意義上講，是國家政治生活領域內主體政治力量與次主體政治力量之間的合作、協商和聯合。同時，政黨協商又是一種治理形式，是把民主程序和價值內涵有效地結合起來，融合于咨詢和決策的雙重需要，通過制度化的協商，賦予決策的合法性。在制度框架中，執政黨與參政黨能夠開展真實有效的協商，中國多黨合作制度的各項功能才能很好地發揮，這也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。

一、國家治理模式與政黨制度運轉方式

政黨政治是當今世界的普遍現象。就一般意義而言，政黨政治，是指政黨掌握國家政權，并在社會政治生活和國家事務中處在中心地位的政治。各國的政黨在本國政治體系中所處的地位已經變得越來越重要，成為推動現代國家發展的重要力量之一。政黨制度是政黨參與政治活動過程、執掌或影響國家政權的模式。政黨制度對國家運轉模式和社會政治生活具有重大影響。當然，不同的政黨制度，其政黨與公共權力的關系也有所不同。在西方國家競爭性政黨制度的框架中，政黨居于公共權力之外，以間接的方式推動國家公共權力運轉，稱之為 “體系相離型”［2］。中國的政黨制度屬于非競爭性政黨制度，其基本特征為：共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政。這就決定了共產黨居于公共權力之中，推動并參與公共權力的運作，屬于 “政權包含型”［2］。因此，中國國家管理模式的演進與執政黨的執政方式改變是相關聯的，而衡量執政黨執政方式是否民主化、科學化，政黨協商的制度化程度是個很好的衡量指標。

（一）政黨協商缺位：超越國家權力機關的執政模式必然采取運動型治理方式

在現代政治生活中，政黨的執政是在與社會、國家三方有效互動中實現的。從國家角度分析，政黨與國家的互動是：政黨控制國家運作，國家也影響政黨的活動。從社會角度分析，政治參與的廣度和深度是衡量社會民主化程度的重要標尺，也是考量政黨與社會互動有效性的標志。政黨把一端架在社會，另一端架在國家權力機構上，承擔著把社會上不同利益群體的訴求和思考導入體制渠道的任務。我國是多黨合作制度，各政黨在決策前充分協商，最大限度反映各階層人士的訴求，以尋求社會最大公約數來實行利益的分配。在改革開放前，我國實行的是高度集權的體制，三者有效互動難以展開。執政黨采取的是 “指揮型”和 “取代型”的執政模式。這種執政模式源于中國共產黨在與公共權力的構架上，作為執政黨在國家權力等級序列中居于公共權力機關之上。民主黨派在國家和社會中的定位模糊不清，政黨協商必然缺位。加之 “左”傾思潮的泛濫，使原本在政治運作中具有 “參 （參加國家事務的管理）、代 （各民主黨派代表各自所聯系的階級、階層的利益，反映了這些階級、階層的人們的意見和要求）、監 （對共產黨和國家權力機關進行監督）、改 （自我思想教育和思想改造）”作用的民主黨派被邊緣化，“改造思想”成為黨派的主要工作，在政黨協商中只能作為 “表態者和響應者”存在，民主黨派與社會的連接無形中斷，導致社會通向國家權力機關的橋梁變狹窄了。與此相聯系，黨政一體化在實際運行中產生互相滲透、同化的現象，可以隨時打斷和整治常規運行的管理體制，政治運動間歇性發生，造成國家不能通過制度化、常規化、專業化途徑來吸納社會的思考、訴求和實現對社會的整合，只能采取以 “政治動員”為主要手段的運動型管理模式，即執政黨可以通過黨的系統打斷國家管理過程，使之出現周而復始的黨內整風運動、社會革命運動現象，中國共產黨與各民主黨派都在 “運動型管理”中忙于 “運動”。運動型管理體制是建立在卡理斯瑪權威基礎上的，在這種體制下，“協商”是缺少基礎的。“政治動員”導致管理運作不時中斷，反映了運動型管理模式面臨著深刻挑戰和困難，凸顯以國家政權為依托開展政黨協商的艱難。

（二）政治文明的到位：政黨協商是國家治理體系的制度基礎

改革開放以來，社會經濟的發展使國家不能再對社會進行全覆蓋，兩者之間不可避免地出現空間。同時，經濟發展也加速了整體性、同質性社會的解體，運動式的國家管理和社會整合模式必然被摒棄，社會情境呼喚實現更多的民主并使之制度化、規范化，不斷提升文明的層級，以民主的方式實現國家、政黨、社會三者互動。國家治理體系和治理能力現代化就是民主政治發展的必然產物，也是衡量一個國家文明層級的重要指標。實現治理體系和治理能力現代化是個系統工程，有著復雜多元的因素，其中政黨協商就是重要因素。

有效真實的政黨協商是中國民主政治發展的重要動力。現代化高速發展推動社會進入轉型時期，經濟發展導致了社會階層結構發生很大的變動，超大規模國家發展過程中集聚的矛盾和問題，使得多元利益群體的參與訴求紛紛涌來，原有體制渠道變得空前擁擠。從現實出發，我們把 “推進協商民主廣泛多層制度化發展”作為 “政治體制改革的重要內容”，是對現實需求的回應。推進廣泛多層的協商民主制度化發展，這不但是重構中國社會政治生態的需要，也是通過治理創新，全面提升政治體系的產出和功能，提升政治體系的回應性和政治過程的民主性［3］，在強化合法性為軸心的國家治理中，很好地解決了秩序和民主引發的雙重壓力。

首先，協商民主是中國多元社會的制度安排，也是保障社會有序運行的政治秩序。奈斯比特把西方民主形式比作 “橫向民主”，即是以競爭博弈為主，合作協商為輔的民主形式，這是西方的一種制度安排和政治秩序，適應西方的國情。當然，西方的民主路徑不適應中國。如果設想選擇西方競爭性民主形式來解決中國社會發展中的問題，的確缺乏實現西方民主的條件和存在著不可避免的巨大風險。競爭性民主，需要具備許多必要的和輔助的條件，如國民的整體素養、社會結構的平衡、法治水平、國家效能以及經濟發展水平、文化傳統等。目前中國缺乏全面展開競爭性民主的經濟文化條件。從本國實際出發，我們以 “縱向民主”作為主要形式，并以此為軸心進行制度安排和構建政治新秩序。“縱向民主”以廣泛、多元、多層的協商方式來實現民眾的參與要求，擴大制度參與的空間。以“協商民主”為主要內容的縱向民主制度，“能夠促進自由和民主原則的有效融合，從而使公民變得更有公共精神，更寬容。協商政治是多元化社會的一種民主治理形式。在這樣的條件下，‘政治才得以在特別寬泛的廣度上在一種協商的模式中實現自己’”［4］。只有有序地推進協商民主，才能在告別舊的運動型國家管理模式過程中，政治系統在自我修復和完善中，維護結構和功能的平衡；在 “民意輸入”和 “政策輸出”中保持良性互動，避免在轉型過程中可能引發的社會沖突導致政治體系失靈和治理失敗。政黨協商是協商民主的重要內容，是國家形態的民主制度和民主規范。因此，相比廣泛意義的協商民主，政黨協商更具有示范性和標的性意義。政黨協商不僅能夠引領協商民主向深度和廣度發展，而且在某種程度上能夠對協商民主起到規范作用。從國家治理視角來分析，只有政黨協商真實有效，才能帶動廣泛、多元、多層的協商民主的發展，這也契合了國家治理應走向民主化、法治化、協商化、透明化等現代化方向的要求。

其次，權利對權力的有效制約是政黨協商的基本要求，也是衡量國家治理現代化的重要標準。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是以政黨協商來協調和整合社會不同利益的要求，這也是黨領導人民管理國家的制度體系中的重要內容。政黨協商的成效，則與參與協商的各政黨的能力有很大關聯。能力能真實體現，需要有效的制度作保障，也就是在協商過程中，權利能夠與權力保持平衡，是權利能夠制約權力的過程，而不是權利獻媚權力的過程。在我國政黨制度框架中，共產黨享有執政權，是一種能夠主導協商的政黨權力；民主黨派享有參政權，是能夠幫助共產黨執好政的政黨權利，政黨協商就是要使參政權利對執政權力的自由裁量進行有效制約，這樣才能提高協商的績效。唯有在政黨協商中做到了權力與權利的平衡，才能推進廣泛、多元、多層協商民主，形成健全的并被尊重的協商機制，保障參與協商的各方充分表達意見，否則很有可能是協商的形式化和走過場。

在國家治理的視野中，國家權力與社會權利的平衡是治理現代化的要求。“任何形態的治理本質都是治理權力與治理權利協作。在傳統治理中，治理權力是強勢的，治理權利是萎縮的，治理權力時時有著擴張的沖動。在現代治理中，治理權力是被治理權利制衡的，治理權利是被法制所保障，治理權力任何不規范的擴張都是被禁止的。”［5］要實現治理權力與治理權利的平衡，首先就要體現在政黨協商上。國家治理現代化水平在一定程度上取決于政黨的現代化水平，而社會主義政治文明的健康發展是重要前提。

二、政黨協商的演進過程及問題探研

重要的政治學議題的研究都離不開歷史的角度。討論政黨協商也必須從其形成和發展的過程中加以分析，探究其在不同時空中對政治結構和運行模式所產生的影響。

（一）時空的轉移：價值與程序的融合

討論政黨協商，一般都會涉及到中國政黨協商緣起的時間節點。

首先是政治協商概念向政黨協商概念演進過程。在中國政治語境中，政黨協商是具有特定的內涵和界定的，如上文所說，是中國共產黨與各民主黨派的協商。這里有兩個容易被忽略的關鍵詞：一個是民主黨派。雖說中國第一個民主黨派產生于1930年 （1928年就有組織活動），但它還只能算黨派的早期組織，并沒有形成一定的規模。何況中共六大的政治決議案對第三黨做如下斷語：“中國共產黨對于這些所謂 ‘工農黨’‘第三黨’等等的任務，就是指斥他們是統治階級的奸細。”［6］1481941年，中國民主政團同盟 （后改為中國民主同盟）的成立，標志著在中國政黨發展史上完全意義的民主黨派誕生了，政黨協商的主體力量初步形成。另一個是協商。所謂協商，一般意義上是指審議和商討。在討論中，參與的各方可以自由地、公開地表達或傾聽各種不同意見，通過討論或者辯論，達成共識，作出選擇［4］。以此推論，具有里程碑意義的政黨協商 （時稱政治協商，為了表述的統一性，文章一律稱政黨協商）是在1946年的舊政治協商會議期間，中國共產黨與民盟以及其他民主黨派的協商合作終于促成有利于人民的政協決議案的通過，并形成了政黨協商的一些民主價值，符合民主發展的政治邏輯。第一，政黨的責任性。政黨的責任性是政黨協商有效真實的基本前提，也是一個政黨基本的倫理道德的反映。舊政協會議中，中共和民盟不但認真討論會議中涉及的問題，并一起邀請了34位國內有聲望的學者名流，組成政協代表顧問團，為民盟和中共政協代表提供咨詢，仔細推敲，反復思量。第二，協商的透明性。在舊政治協商會議召開之際，中共與民盟簽訂了合作協議，對協商中的一些原則性問題作了明確規定。雙方代表對每個議題都公開明白地表明態度，交換意見，拿出各種措施，反復商量才定奪。第三，差異性和共識性。 “同中有異”是協商的永恒主題。1946年的中共與民盟的協商，充分體現了協商過程的差異性和共識性的原則。中共與民盟對有些議題存在不同看法，經過協商，存異求同，達成共識。共識并不是完全的 “一致”，而是多樣性和差異性為存在條件，共識的結果是差異性的互相包容。如中共對聯合政府的提議，民盟在某些方面保留了自己的意見就是例證。舊政協會議上的中共與民盟的協商，具有協商主體完整性、協商過程民主性、協商價值現代性的特點，這是當代中國語境下政黨協商的緣起。

其次是價值與程序的融合。政黨協商在中國啟動后的相當長的時期內，并沒有嵌入國家制度之中。原因有兩點。第一，新中國成立前，中國共產黨沒有執掌政權，因此在政黨協商方面，更多的是在價值層面上展開。第二，新中國成立后，中國共產黨執掌了政權，但是國家治理的制度化程度不高，人們更多地是從統一戰線的視角來認識政黨協商，加之運動不斷，而民主黨派的規模又比較小，建國初期八個民主黨派的總部和省、市組織，全國共371個，僅有成員2516人，平均每個組織只有六個多人。八個民主黨派總部的經費開支數，1955年度決算為73萬多元，1956年預算數為124萬元，有些地方民主黨派的辦公費不夠開支，政治活動和業務活動的招待費不能報銷［6］267，民主黨派現實中的困難，限制了他們工作的開展。之后，“左”傾思潮彌漫黨內，政治運動接踵而至，民主黨派現實中的困難一直沒有得到解決，而且人數總量也受到限制，從1957年年初的10萬到反右擴大化后的8萬多，改革開放前只有6萬多了。缺乏社會基礎的黨派很難在政黨協商中有所作為。同時，建國后的 “左”傾思潮的泛濫，國家治理處在 “人治”模式中，政黨協商自然無法正常運行。

改革開放后，隨著社會主義民主政治的不斷發展，中國多黨合作制度的民主化、科學化、制度化水平有很大提升，也為民主黨派的發展打開了相應的空間。中國共產黨從現代政黨發展規律著眼，積極主動地按照民主規則推進政黨合作與協商。1989年中共中央頒發 ［1989］14號文件，首次對政黨協商進行了明確規范。然而，長時期路徑依賴的習慣不容易打破，在政黨協商方面，程序虛化現象依舊存在，在某些地方還是相當嚴重，協商實際是走過場。隨后，經過廣泛而深入的調研，中共中央于2005年頒布了 ［2005］5號文件，此文件對政黨協商作了程序化規定，并強調 “政治協商納入決策程序”。至此，政黨協商的民主價值融合于民主程序之中，逐步顯示其作為現代化治理形式的作用。2015年 《關于加強社會主義協商民主建設的意見》頒布，正式將多黨合作中的政治協商確定為 “政黨協商”。此后，中辦又頒布了 《關于加強政黨協商的實施意見》，對政黨協商的形式作了進一步規范：專題協商、人事協商、調研協商、約談和書面溝通協商等形式。當更為明確定義的 “政黨協商”取代較為廣泛意義的 “政治協商”，執政黨開始自覺地將自己置于制度的約束之下，政黨協商逐步嵌入國家治理的體系之中，成為民主政治的一種結構。

筆者用較長篇幅談了政黨協商發展的歷程，無非要說明兩個問題。第一個問題，我國政黨協商起始較早，但歷程復雜，實踐也沒有完全展開，理論建構尚處在初始階段，制度和程序建設需要進一步完善。筆者不贊成一些作者把政黨協商的起始階段前移到與中間黨派的協商，也不贊成那些認為我國政黨協商非常成熟的觀點。理論研究需要實事求是。第二個問題，政黨協商的發展歷程，是發展過程中的集合，涉及到制度規范、法治化推進、程序設計、觀念變革等一系列要素的問題，政黨協商的制度化過程契合了國家治理法治化的進程。

（二）追問之諤諤：政黨協商發展中存在的問題

筆者在調研過程中，經常有黨派朋友很困惑地說，民主黨派參與的政黨協商對決策形成到底有多少作用？客觀地說，政黨協商在發揮作用方面的確存在 “應然”與 “實然”的差距。而且，人們大抵從統一戰線視角上來理解政黨協商，而不是從國家治理層面上來把握它，具體表現在參與協商的執政黨和參政黨代表缺乏一定的協商素養、協商制度不完善、協商程序不精致。

1.執政黨和參政黨部分干部存在的問題

胡鞍鋼曾將中國的政治決策模式概括為 “咨詢參與型決策模式”。中發 ［2005］5號文件指出，政治協商納入決策程序。可見，政黨協商在我國民主政治中的重要地位。但在現實生活中政黨協商存在著場面熱熱鬧鬧，形式認認真真，過程空空洞洞，結果隨隨便便的現象。按照 《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，政黨協商的形式是多樣化的，在地方上，“雙月座談會”是比較制度化的協商形式。一般在上年末本年頭向黨派征求本年度協商議題，幾經協商，篩選出六個議題作為雙月座談會的協商主題。從形式上看，幾經反復、上下推敲，程序很到位。但是，在這一過程中卻有幾大“遺漏”。第一，中共官員并沒有把議題的相關資料全部告知黨派供其參考，黨派所了解的只是一些粗疏的情況，做不到非常清晰的知情明政。第二，黨派收到本年度議題時，是否對每一議題都群策群力，組織本黨派成員進行認真調研并形成對議題的較為完整的認識呢？據調研，看來也沒有。大多是開個座談會收集意見了事。第三，政黨協商體現的是對公權力自由裁量權的制約。作為國家形態的民主規范模式延伸的雙月座談會，就應該有合作性博弈的過程，“不怕分歧的觀點，就怕沉默的一致”，甚至應該出現議題被否決場面。但縱觀在各地的 “雙月座談會”上，黨派參與者基本上是對將要付諸決策的議題發表些咨詢意見。因此有黨派朋友問我，除三峽工程曾被黨派否定過，目前，至少在地方上，中共提出的方案從未被民主黨派否決掉，這究竟是政黨協商的成效還是遺憾？無關乎成效和遺憾，但至少說明執政黨和參政黨的部分領導在思想理論上并沒有把政黨協商看成是國家治理的主要形式，是通過協商進行控權的制度化約束，依舊把政黨協商納入統戰咨詢的范疇，統戰層面上的“咨詢”與 “咨詢參與型決策”是兩個概念。

從執政黨方面看，首先，部分領導缺乏現代思維，難以擺脫傳統決策的路徑依賴。部分領導在“高起點、大手筆”思想主導下，認為協商會影響政治效率，如徐根興指出，有著對時間與速度的焦慮［7］，所以采取了 “走過場”的方式，既能應付制度安排的需要，又能快速落實方案。但在社會轉型過程中，傳統的方式已經失去效用，同時現代化發展中出現的新的利益群體和社會矛盾，對社會公共產品具有不同的訴求，單靠一個政黨來充當民眾參與政治的工具顯然是不夠的，需要多黨派作為溝通政府與社會的橋梁，“共產黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題出主意”。這樣 “制定的方針政策會比較恰當，即使發生問題也比較容易糾正”［8］。決策失誤是造成治理問題的重要原因，政黨協商就是避免決策失誤的一種民主治理形式，是避免決策浪漫化的好途徑。

其次，官本位觀念作祟。吉爾說過，民主鞏固是將民主的程序鑲嵌在基礎建設之中，如同一種政治生活方式。政黨協商是否已經鑲嵌在我們國家制度之中，成為一種常識，一種政治生活的常態呢？顯然在 “常識”和 “常態”層面是需要努力的。因為中共黨內部分領導存在著 “官本位”意識，民主意識缺乏，甚至很討厭與黨外人士協商辦事，認為是一種麻煩，不能自覺地將自己置于制度的約束之下，這對把政黨協商鑲嵌在國家制度中起到阻礙作用。

從參政黨方面看，首先，缺乏政黨意識是重要因素。在多黨合作的框架中，民主黨派的政黨意識和政黨責任性亟需提升。在政黨協商的過程，中共與民主黨派都是協商的主體，當然在權力配置上存在著差別，中共享有執政權，民主黨派享有參政權，換言之，就是權力與權利的關系。權力與權利平衡運轉狀況，不但是衡量國家治理現代化的重要標尺，而且也關系到執政黨創新能力的發揮。只有從權力結構和權力設置上得到有效制衡，才能從制度上對權力進行有效制約，這也是國家治理現代化的重要內容之一。政黨協商就是權利對權力制約的過程，所以協商就是治理的重要形式，它以某種方式預先為權力的實施制定了程序。同時，中共改善治理的最大動力來自參政黨和社會力量的推動，沒有參政黨的參政議政和有效監督，特別是在政黨協商過程中進行合作性博弈，很可能會造成創新動力的不足。因此民主黨派應該有政黨自覺。但從政黨協商中產生的一些問題分析，首先的問題是民主黨派部分成員缺乏政黨意識。有的以一種敷衍態度來參加協商，沒有深入的調研和嚴肅的思考，隨便提幾條不痛不癢的 “建議”；有的以地方負責人的度量為軸心，選擇性地談些 “建設性意見”；有的則是 “低質量的響應者”，純粹是 “為賦新曲強編詞”。在某些黨派干部的認知邏輯中，協商過程只是對權力執掌者的 “領導意志”的詮釋和確認，只是顯示一種姿態而已。部分黨派領導缺乏政黨責任心，不能履行參政黨的義務和權利，使得政黨協商的合法性受到影響。

其次，協商能力缺乏。協商是門專業性很強的政治工作，不但需要視野、思維，而且還需要組織能力和社會活動能力等。民主黨派的干部大多數是社會各行各業的精英，專業業務能力極強，但業務精英并不代表是政治精英、社會精英。從成長經歷看，他們與中共干部的成長路徑具有一定的差異性，特有的經歷造就他們長的是技術理性，短的是社會政治理性。善于從技術層面提建議、談問題，鮮于從社會政治角度來審視協商的內容。從現實狀況看，他們大多不是處在管理的第一線，無法對政治經濟發展全局性問題有深刻的了解，有些專業性的問題更難以置喙。主客觀因素使得他們在組織能力、社會活動能力以及戰略思維能力等方面存在著不足。

2.制度不完善，程序設計有疏漏

在 《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中，對政黨協商方面提出了制度建設方面的要求。在 “繼續探索規范政黨協商形式”方面，不但對協商的形式進行規范，而且還對不同協商形式的主持方進行了規范，并強調了政黨協商保障機制建設的重要性。這些屬于制度和程序方面的建設，是多黨合作制度制度化的體現。然而，從國家治理現代化要求和政治文明建設的要求來分析，政黨協商的制度化程度還是有一定落差的。

首先，制度制定過于原則，缺乏量化規范。談到制度，不能不問一個最根本的問題，我們何以需要制度？從根本上來說，制度的目的是為不同利益者建立一種共同利益的最大化。因此，我們需要的制度必然有制度糾錯的功能。政黨協商的制度安排，必然也包含著糾錯的功能。然而，因為過于原則的規定，使得在協商過程中應有的糾錯張力轉為溫情脈脈的情感交流。中發 ［1989］14號文件對政黨協商的內容只是籠統地規定為 “大政方針”“傳達重要文件”“民主黨派、無黨派人士提出政策性建議或討論某些專題”［9］。中發 ［2005］5號文件對政黨協商 （文件稱為政治協商）的內容、形式和程序作了原則規定。關于協商內容有了較為明確的規定：重要文件、重要人選、國民經濟和社會發展的中長期規劃、重大問題、重要情況，等等，都稱之為重要，如何納入 “重要和重大”的范圍，文件并沒有量化規定。2015年中共中央頒布的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》雖然規范了各種協商所承載的內容，但是也是粗線條地進行闡述，如：完善協商的會議形式，就黨和國家重要方針政策、重大問題召開專題協商座談會。于是，各地根據中央文件精神，頒發的各地關于協商的有關細則，也以 “重大”兩字一言蔽之。沒有具體量化規定，“重大”就如橡皮筋，收縮性太大。協商有適量性要求，那么究竟哪些 “重大”能進入“適量”之中，在一定程度上還是由權力部門裁定了。

其次，關于座談會的制度安排不當。座談會是政黨協商最為普遍的形式。但這種形式在具體實施中，卻存在制度安排不當的問題。以座談會形式進行的政黨協商，是政黨之間最直接，也是較為重要的協商。作為執政黨與參政黨進行座談協商的具體聯系組織與工作落實在統戰部，有些地方是由統戰部交與黨派處負責。這樣的安排就會出現兩個問題。一是權限運用的制約。拿 “雙月座談會”舉例，參與雙月座談的一方是黨派成員，另一方是黨委和政府部門的實權人物，統戰部接受黨委的委托進行協調。但在與黨委和政府有關部門通氣時，在為協商進行材料準備、組織聯系、人員通知等方面還是受到種種限制，統戰部在準備協商過程中無法對實權部門提出權威性的要求。二是本身能力與履職的要求有較大差距。統戰部人員不多，平時的日常工作就非常繁瑣，條線多，任務重。除去日常工作又要承擔座談會的具體工作，未免會出現能力不足和精力不夠的狀況，這在一定程度上會影響座談會的實效性。

第三，程序設置有虛化現象。哈貝馬斯說過，民主就像一個旋轉的陀螺，重要的是旋轉的過程。離開了這個旋轉的過程，民主政治這個陀螺就會倒下。在這個旋轉的過程中程序的作用是至關重要的。程序，是政黨協商的一個重要保障。從目前政黨協商的實踐看，基本上都設置了程序，協商過程也是按照程序運轉。但是，程序設置有基本原則：公開性原則、正義性原則、監督性原則。如果程序抽離了這三條原則，那么，程序雖有，但靈魂沒有了，程序虛化了。客觀地說，有些地方的確出現了程序虛化的現象。一是對全年的協商議題的確定缺乏嚴格科學的程序規范。不少地方都在 “兩會”后確定了下一年的協商議題，再下發各黨派和工商聯討論確定。看起來是走程序確定議題的，但是，這些議題確定的民主性程度有多大，主導者的主觀意愿占有多大比重？確定協商議題背后的民意基礎如何保證？二是 “政治協商納入決策程序”是政黨協商的一條重要原則。從這條原則出發，協商的內容應該都是與重大決策事項有關，那么進入協商的議題是否都符合 “重大決策”范圍？對此又有誰來進行監督？三是協商過程應該包括意見反饋和監督實施兩個環節。但事實上這兩個環節是比較薄弱的。筆者了解到，反饋是有的，但很少有對反饋的追蹤落實，而且走形式的反饋并不在少數。另外，協商的監督機制 （包括評價體系）尚未完全形成。協商過程和協商議題的實施缺乏有效的監督。當然，一方面沒有明確誰是監督的主體，另一方面也沒有可操作性的制度安排，使得在政黨協商上的價值追求達不到理想的高度。加之評價體系過于籠統，缺少定量分析，大多是定性評述，彈性過大的評價體系弱化了監督力度。四是在有些協商座談會上，缺乏真正平等和民主的氣氛。比如，在座談會上，一般都是黨委領導人主持開場，會議結束時，又是領導人作會議總結，整個座談會的聚焦點在中共黨政領導人身上。我曾經對此詢問過相關人士，提出領導人能不能少點講話，多留點時間給黨派成員。得到的回答是，如果黨委領導人缺少講話環節，會使黨派成員認為不受重視。種種問題，都對政黨協商的民主化、制度化、科學化的發展起到阻礙作用。

三、以提升國家治理能力現代化為基點，推進政黨協商的科學發展

中國的政黨在合作的基礎上以 “協商促治理”維護和實現社會的最大公約數，踐行治理民主。米勒認為，當一種民主體制的決策是通過公開討論——每個參與者能夠自由表達，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點——作出的，那么，這種民主體制就是協商的［10］。在中國多黨合作制度的框架中進行的政黨協商，是兼具價值與形式的民主實踐活動。因此，很好地談論其在實踐過程存在的問題并提出解決問題的方法，是提升治理能力的有效途徑。

（一）實踐之樹長青：理論研究要從準寬深三個維度展開

馬克思說，理論只要說服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說服人。所謂徹底，就是抓住事物的本質。所以，理論上的清醒是很重要的。俞可平說，我國政治學界關于協商民主的研究和討論是最近這些年的事情。我們對協商民主的探索才剛剛開始。在理論上，我們還缺乏系統的理論建構；在實踐上，我們還缺乏完善的制度機制［11］。政黨協商雖然起步較早，但歷程坎坷，理論上也沒有很好展開。缺乏思想理論的準備，政黨協商在運轉過程中出現 “空轉”就難以避免。筆者翻閱了近來關于 “政黨協商”的文章，發現在政黨協商研究上存在著三方面問題：概念不清、視野不寬、不接地氣。因此，理論研究概念的準確性、研究視野的寬廣性和對政黨協商現狀的深入調研是非常重要的。

首先，要 “準”。就是理論框架中的概念要準確。理論是實踐的眼睛，理論上的混亂必然造成實踐上的盲目。首先，在多黨合作制度框架下的政黨協商，必須有個合理的理論結構，其內部的定義、概念必須清晰，否則就會自相矛盾造成混亂，如有些文章把政黨協商理論的提出追源到中共二大，政黨協商的實踐上溯到第一次國共合作時期國民黨與共產黨的合作。這種對政黨協商進行如此寬泛的理解是極不妥當的。按此邏輯推論，豈不是民國初年統一黨、共和黨、民主黨和國民黨在議會中也進行“政黨協商”？再大膽點簡直可以直指清末資政院的“政黨協商”了。概念是理論的組成部分，對概念必須作嚴謹的定義，不作簡單化的假設和浪漫的演義。概念的模糊不利于理論的科學發展，更不利于實踐的推進。因此，我們對政黨協商理論框架中的概念、范疇、邏輯等要進行很好的研究，力求準確性。另外，對政黨協商理論的外部概念也要梳理清楚。政黨協商是個過程的聚合，涉及到一系列要素的問題。重視研究和厘清這些外部概念，有利于開發理論資源和進行理論創新。

其次，要 “寬”。政黨協商理論的研究要開拓視野，要有世界視野。20世紀后期，西方政治理論的重要發展是協商民主理論的興起，其協商模式和發展路徑與我國的政黨協商有不同之處。西方的協商民主雖然有其自身的特點，比如西方協商民主中對 “慎思”的詮釋，對 “包容”“平等”“公開”以及對協商參與者的智識能力和道德水平的重視，對協商主體不平等現象的研究等，都值得我們學習和借鑒。誠然，我們不能完全用西方的協商民主的標準來衡量和裁剪我國政黨協商的圖景，但是我們依舊可以借鑒西方協商民主理論的優秀成果，并對此進行創造性轉換的學習和運用。

再次，要 “深”。“深”是指要深入實踐，掌握新情況，找準存在的現實問題。“調查”要與 “研究”相結合，這也是馬克思唯物主義思想路線在理論研究中的體現。馬克思說：“研究必須充分地占有材料，分析它的各種發展形式，探索這些形式的內在聯系。只有這項工作完成以后，現實的運動才能適當地敘述出來。”［12］有的研究者只注重 “文獻研究法”，甚至從幾年前發表的文章中尋找 “理論依據”，把早已解決的問題當成新問題提出來進行討論。這種閉門造車式的研究方法應該杜絕。研究者要了解政黨協商的全過程，既要了解地方黨委的情況，也要了解民主黨派組織參加協商的情況，要跟蹤協商的全過程，準確、全面、透徹地了解政黨協商真實狀態，掌握第一手材料。同時，掌握了一手材料之后，就要認真地進行研究。此時，既要參考相關文獻，也要進行一番把調研的材料進行比較、分析的工作，把零亂的材料系統化，把散亂的認識深刻化，“由此及彼，由表及里”揭示問題的本質，并在此基礎上提出自己的見解。

（二）規范與制約的路徑：在民主過程中提升制度和程序的能力

哈貝馬斯說，公共領域的交流結構減輕了公眾決策的負擔，因為 “延期決策留給制度化的政治進程”［13］。政黨協商建立的交流結構能否對優化決策起到積極作用，修補制度和程序中的漏洞，提升制度和程序的能力是非常關鍵的。

首先，要避免 “制度錯位”的現象，也就是對原有制度進行梳理和修正。自頒布中發 ［1989］14號文件和 ［2005］5號文件后，從中央到地方都制定了不少關于政黨協商的制度和規定，政黨協商走上了規范化之路。但進入新的制度環境后，在1989年和2005年制定的一些制度和程序，極有可能會產生制度時間與空間相對不一致的現象。比如大多數地區在 “雙月座談會”的程序設置中，都有執政黨領導在會前動員、會后總結的安排，現在看來完全可以省略這一環節。類似種種，不一一例舉。

其次，要完善政黨協商的制度和程序。習近平指出，政治協商，主要是中國共產黨同民主黨派協商。協商就要誠心誠意，認認真真、滿腔熱情聽取意見和建議，不能想起了、有空了、拖不過去了才協商。要完善政黨協商的內容和形式，建立健全知情和反饋機制，增加討論交流的平臺和機會。協商中不要各說各話、流于形式，要有互動、有商量，使協商對凝聚共識、優化決策起到作用。要在新的環境中發揮政黨協商的作用，完善相關制度和程序是非常重要的。一是要擴大民主黨派的知情渠道。在程序設計上保證參政黨獲得資源的途徑的暢通，目標要明確。參與的各方能夠有平等的機會以接觸有關議題的信息。如果沒有寬暢的信息渠道，參政黨的協商能力就會打折扣，協商就不能做到平等，這樣的協商也失去了實質意義。同時，要對 “情況通報”制度作具體規范，不但要有情況通報的規范，也要有對情況不作詳細具體通報的處理，筆者認為可以 “瀆職”來處罰。二是建立健全政黨協商的反饋機制和監督機制。政黨協商應該是一個過程，協商過后需要回應、反饋和修正。如果把協商看成隨著座談會的結束而使命完成，這實際上也是程序虛化的表現。真正的協商必須有回應性，也就是反饋機制。如果沒有回應性，根本就不是協商，只能是通報會和解釋會。因此，對政治討論的內容認真地進行回應，也是政黨協商的組成部分。協商的回應性對決策的科學化和民主化是有益的推動。

是否具備有效的監督機制，這是檢驗政黨協商民主性、科學性的又一重要標尺。政黨協商是治理民主的實現形式，“不僅在事后對政治權力的行使進行監督控制，而且以某種方式預先為行政權力的實施編制好了程序”［14］。因此，政黨協商不僅是對權力制約的制度安排，也是將 “民意輸入”轉為“政策輸出”的過程，體現了執政黨 “執政為民”和參政黨 “參政為民”的價值取向。是否做到，必須通過監督機制才能保證。建立健全有效的監督機制，一是要透明公開，每次協商都應該通過相應媒體報道，交給民眾評議，壓縮黨政機關自由裁量的空間。二是要有辯論平臺。為什么要協商，就是代表不同利益群體審議決策議題。差異性是協商的一個前提。因此，要設置程序清晰、公開和辯論機制，適度辯論也是監督的一種方式。三是要有明確的評價體系。每次協商都要有較為具體的評價體系，由相關的民主黨派成員和無黨派人士對形成的決策進行評價檢查，再把評價結果公布于眾，由相關民眾來檢驗協商的成果。只有建立健全監督機制，不但可以避免政黨協商走過場的現象發生，也使執政黨和參政黨 （主要指各級地方組織）對提高自身能力有緊迫感。

國家治理作為一種政治管理，是通過合作、協商，在管理過程中改變了權力運行的單一性軌跡，呈現出多向度的狀態，在某種意義上擴大和增加了政治參與的廣度與深度。治理民主是中國政黨政治的特點，政黨協商不但是中國合作型政黨制度的根本屬性，也是其運行的基本形式。提升了政黨協商的科學性和民主性，也就夯實了國家治理體系的制度基礎。

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（責任編輯：劉穎）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2016.02.021

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1672-0911（2016）02-0021-09

2015-12-20

楊愛珍 （1952-），女，上海市社會主義學院教授。