基于3S技術的土地執法共同責任考核模型設計及系統實現

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基于3S技術的土地執法共同責任考核模型設計及系統實現

——以深圳市為例

林文娟1,2，常鵬飛3，劉赟2,林楚彬2

(1.海口市土地測繪院，海南 海口 570125;2.深圳市規劃國土房產信息中心，廣東 深圳 518034;3.北京四維圖新科技股份有限公司，北京 100028)

摘要：基于3S技術和土地執法共同責任考核制度，設計滿足共同責任考核計算規則的考核模型；結合深圳市規劃土地數字監察平臺，基于空間分析技術，建立土地執法共同責任考核系統，為實現全過程量化指標的土地執法共同責任考核模式提供更為準確、客觀的參考依據及技術支撐。

關鍵詞：土地執法；空間信息分析；共同責任考核模型；考核指標

自2000年起，國土資源部已開始利用衛星遙感技術開展土地執法檢查，并在土地監管上發揮了重要的警示和遏制作用。但是，區域經濟發展的需求和地方利益的驅動，導致違法占地現象時有發生、違法建設行為越來越隱蔽。如何準確掌握建設用地動態變化，及時發現和制止違法用地行為，是當前土地執法監察管理面臨的一個難題[1]。隨著以“3S”技術為代表的空間信息技術的飛速發展，為快速高效發現土地利用變化情況、實時動態掌握變化地塊現場情況等提供了技術支持[2]。當前，“3S”技術更是在不斷進步及成熟的現代通訊技術、三維可視化技術等現代科技的推動下，已有技術成果可以對土地資源進行立體的遙感動態監測和精細化管理，為土地執法工作的實施提供堅強的技術支撐[3-4]。因此，運用3S技術開展土地執法檢查，對土地實施“天上看、地上查、網上管”的高技術信息化管理是解決這一問題的一條新路子[5-6]。

然而，在土地執法監察工作中，卻存在推行執法監管共同責任機制難度大、執法手段和執法力量軟弱，制止難、執行難等問題[7]。本文依據深圳市情，依托嵌入式Web服務，開發了土地執法共同責任考核系統。該模式為在全國范圍內其它城市開展土地執法共同責任考核提供了積極的借鑒意義。

1土地執法共同責任考核模型設計

1.1考核指標設計

考核的目的是客觀、全面地反映出土地執法共同責任考核成員單位的工作情況，并以此作為開展土地執法問責的依據。鑒于該項考核的重要意義，依據主客觀結合、定性定量互補、逐級進行考核等原則來進行土地執法共同責任考核指標設計。共同責任考核指標設計為二級指標體系。具體的考核指標及計算規則見表1。

表1　考核指標一覽表

在該考核指標體系中，執行情況和執行成效為客觀指標，組織保障為主觀指標。客觀指標的得分通過共同責任考核系統自動提取并進行計分；而主觀指標得分則是由考核現場的考核組評委根據書面材料及現場答辯情況，統一評審后計分。

開展土地執法共同責任考核，涉及全市7個市級職能部門、10個區級政府及兩個市政服務企業。各考核成員單位因職能不同，故承擔的職責存在差異。因此，針對不同的考核對象，需使用不同的考核指標組合，并設置不同的權重值來實現考核目標。考核對象及考核指標的對應情況詳見表2。各部門的考核指標權重值總數為100，針對不同的考核對象，則依據考核指標數量來設置權重值。

考核指標依據不同考核單位的考核任務來進行設計。這里以巡查發現率為例來進行說明。從表2可看出涉及巡查發現率的部門有5個，在模型設計時依據對應考核單位來設計其分母(即發生的總案件數)，故有5個不同的分母。區級政府考核的分母為該轄區全部衛片遙感監測到的違法圖斑；市規土委為全部衛片遙感監測到的違法重大案件；市水務局為全部衛片遙感監測到的河道、湖泊、水庫、一級水源保護區等范圍的違法圖斑；市城管局為全部衛片遙感監測到的公園、綠地、林地等范圍的違法圖斑；市經貿委則為全部衛片遙感監測的基本農田改造范圍內的違法圖斑。分子則是這5個部門所對應職能的日常機動巡查、重點巡查的錄入臺賬且與衛片遙感監測圖斑重疊的宗數信息。

表2　考核部門情況表

1.2考核業務數據獲取設計

為保證量化土地執法共同責任考核的可操作性，需要設計出可以量化的考核業務數據。根據深圳市的實際情況，量化的考核指標數據來源由兩部分構成，即日常土地執法業務數據庫和衛星遙感動態監測數據庫。日常土地執法業務數據庫為當前年度時間周期內，通過機動巡查、重點巡查、公眾舉報、視頻監控等渠道獲取的案件，錄入臺賬信息，建立起年度臺賬信息數據庫；衛星遙感監測數據庫是指通過獲取當前年底的衛星遙感影像，結合上一年底的衛星遙感影像，利用RS技術、GIS技術、GPS技術及檔案信息技術整合處理后形成的違法圖斑信息數據庫。日常土地執法業務數據庫是各區土地執法部門根據多種渠道獲取的疑似違法案件信息，通過數字監察平臺建立起日常、客觀、真實、準確的業務數據庫。衛星遙感動態監測數據庫則是結合當年中期的衛星影像和國土資源部年度開展土地變更調查的衛星影像提取的違法圖斑數據庫，該數據庫具備全面性及權威性。共同責任考核系統的考核業務數據獲取流程詳見圖1。

圖1　共同責任考核系統業務數據獲取流程

通過對這兩個數據庫進行空間疊加分析，使得日常土地執法業務數據庫與衛星遙感監測數據庫建立關聯關系。由于日常土地執法工作中錄入的違法案件空間位置信息是根據實地信息來提取的空間圖形；而衛星遙感監測則是通過比對兩個時期的衛星影像后，依據影像信息來提取的空間圖形，兩者必然存在差異性。為減少該差異性的影響，設計規則為日常業務數據與衛星遙感監測圖斑重疊度大于75%，即判定為兩者重合。根據考核規則，所有的客觀指標必須由系統自動提取，為確保提取成果的有效性，以衛星遙感監測數據作為考核指標的分母，日常業務數據則作為考核指標的分子來完成考核指標的客觀分值計算，從而實現共同責任考核從定性向定量轉變的標準化設計。

2土地執法共同責任考核系統建設

2.1系統體系架構

系統主要采用J2EE及ARCGIS Server技術進行開發。系統的體系結構分為應用展現層、業務邏輯層和數據存儲層(見圖2)。應用展現層：通過Web瀏覽器為系統提供人機交互的操作與瀏覽界面，包括查詢檢索、用戶申請、結果處理、系統管理等頁面。業務邏輯層：包括日常土地執法信息與衛星遙感監測信息空間疊加分析、核查信息補錄、臺賬信息補錄、考核指標定義、考核部門指標定義、考核部門客觀指標計算、主管指標錄入、考核報告輸出等。數據存儲層：為系統運算提供用于考核的空間圖形矢量數據、屬性數據服務、系統基礎數據(為系統管理模塊服務，包括為Web等服務提供相應的數據如配置文件、日志文件、用戶信息等)。

圖2　系統結構

2.2軟件分層設計

軟件根據功能進行分層組織[8-10]。用戶請求通過視圖層發送到控制層，在此經過權限判斷后，將用戶請求數據轉換為數據傳輸對象(通用數據值對象簡稱DTO)，調用代理層的業務功能函數，并且傳遞DTO到代理層，代理層調用業務層中的業務邏輯實現，也是傳遞DTO，業務層通過工廠類獲取持久層對象，業務層組裝業務邏輯，進行事務處理，持久數據存儲通過持久層來進行，業務層與持久層之間的數據傳遞也是通過DTO，業務層的結果返回到代理層，代理層的結果返回到控制層。除了用戶請求從視圖層到控制層之外，視圖層、控制層、代理層、業務層、持久層之間的數據傳遞，都是通過DTO來進行。詳見圖3。

圖3　軟件分層結構

2.3系統功能

數據庫系統主要具有以下功能：

1)考核指標定義功能：通過考核指標定義功能可以靈活定義全市各查違單位的主觀、客觀考核指標及其相關的計算規則。

2)空間疊加功能：該功能確立利用衛星遙感監測和日常執法數據的考核標準，是實現考核指標定量化的關鍵。實現了共同責任考核的各項客觀指標均通過日常執法業務數據與遙感監測圖斑空間疊加分析后提取的目標。該功能首先對巡查范圍數據與遙感監測圖斑進行空間分析，建立起分母分析數據；再通過對案件分析圖斑與遙感監測圖斑疊加分析，建立起分子分析數據。分母和分子分析數據則在后臺通過運算，得出分析數值。

3)扣分情況：系統可以自動計算出各考核對象的客觀指標，結合主觀考核資料錄入，進行綜合評分。通過展示各考核單位的扣分情況，核查各項指標在提取過程中是否存在誤算。

4)考核結果：對各單位綜合評分后，系統可以輸出各考核單位的考核報告，并且輸出全市或規土委的總體的考核報告，如圖4所示。

考核過程中，考核單位全體接入并使用深圳市規劃土地數字監察平臺，在規定時間內規范地將衛星遙感監測違法圖斑核查情況錄入監察平臺；通過該系統自動提取客觀指標，并對各項指標進行客觀評價，定量化反映考核對象的工作實績，從而保證共同責任制考核的公平性及公正性。

圖4　考核指標預覽界面

3結論

深圳市通過建立土地執法共同責任考核模型，依托共同責任考核系統，對全市查違共同責任單位開展在線考核，在考核過程中運用系統自動提取客觀指標，并對各項指標進行客觀評價，量化反映考核對象的工作實績，從而保證共同責任制考核的客觀性、公平性和公正性。自2012年第一次啟動在線考核以來，已連續三年實施土地執法共同責任考核工作，全市違法用地及違法建設案件數量逐年明顯下降，對違法者起到震懾作用，遏制住了違法用地及違法建設現象。

該系統的建立，為加強用地管理和執法稽查的全過程監管，強化主動巡查發現報告，嚴格日常巡查工作規范要求，提升各級執法隊伍的規范化專業化水平，為形成科學、高效，上下聯動的土地執法實施管理新格局提供了有效的技術支撐，并且該土地執法共同責任考核模型具有較好的可復制性，為其它城市開展土地執法工作提供良好的借鑒意義。

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[責任編輯：李銘娜]

Modeling and system developing for assessing the shared responsibility in land-law enforcement based on 3S technology—— a case study in ShenzhenLIN Wenjuan1,2，CHANG Pengfei3，LIU Yun2,LIN Chubin2

(1.Haikou Land Surveying and Mapping Institute，Haikou 570125，China;2.Shenzhen Urban Planning and Land Real Estate Information Center，Shenzhen 518034,China;3.Beijing Navinfo Co.,Ltd.,Beijing 100028，China)

Abstract：In this paper, based on 3s(GIS,RS and GNSS) technology, and the land law enforcement and shared responsibility appraisal system, it designs to meet a common responsibility appraisal standard evaluation model to calculate the rules. Combining Shenzhen planning land digital monitoring platform, based on spatial analysis technology, it establishes a land law enforcement and shared responsibility appraisal system, in order to realize the whole process of quantitative indicators of land law enforcement, which can provide a more accurate and objective reference basis and technical support.

Key words：land law enforcement; spatial information analysis; shared responsibility appraisal model; KPI

中圖分類號：P237；P208

文獻標識碼：A

文章編號：1006-7949(2016)06-0065-05

作者簡介：林文娟(1978-)，女，工程師，碩士.

收稿日期：2015-04-28;修回日期：2015-10-04