轉基因食品標識豁免制度研究

張忠民（重慶工商大學法學院，重慶 400067）

轉基因食品標識豁免制度研究

張忠民
（重慶工商大學法學院，重慶 400067）

在轉基因食品強制標識制度下，轉基因食品標識豁免制度不可或缺。轉基因食品標識豁免制度具有保障消費者和生產者合法權益、促進轉基因食品產業健康發展的制度功能。我國立法對轉基因食品標識豁免制度功能定位的偏差，致使豁免制度存在可行性差、經濟性差、動態性差等諸多缺陷，科學性不足，負面效應凸顯。因此，我國應通過設定科學的豁免對象，采取建立機制、閾值管理、改進目錄、分步實施等實踐路徑，完善豁免制度，以便充分發揮其制度功能。

轉基因食品；標識豁免；立法缺陷；制度完善

轉基因食品安全爭議愈演愈烈，消費者面對轉基因食品無所適從，于是對知情權的訴求與日俱增。轉基因食品標識制度與消費者知情權緊密相關，轉基因食品強制標識制度是消費者實現知情權的有效保障。然而，消費者知情權應有必要邊界，否則強制標識制度的立法目標反而難以實現。倘若要求所有轉基因食品均需標識，既不科學，又無必要，故這一做法并不可行。因此，在實行轉基因食品強制標識制度的國家或地區，無一例外地建立了轉基因食品標識豁免制度。我國在建立轉基因食品強制標識制度的同時，也建立了轉基因食品標識豁免制度，但由于對其制度功能的定位存在認識偏差，致使豁免制度存在諸多缺陷，如科學性不足、可行性較差、負面效應凸顯，故而亟需完善。科學的轉基因食品標識豁免制度，有利于真正維護消費者和生產者的合法權益，有利于促進轉基因食品產業的健康發展。

1 轉基因食品標識豁免制度及其功能定位

1.1 轉基因食品標識豁免制度

轉基因食品標識豁免制度，是指在轉基因食品強制標識制度下，允許部分轉基因食品可以不予標識的法律制度。轉基因食品標識豁免與轉基因食品強制標識恰似一枚硬幣的兩面，互為前提，相互依存，而且在一定條件下可以相互轉化。

1.1.1 轉基因食品標識豁免制度建立的基礎

轉基因食品標識與食品安全性無關，是建立轉基因食品標識豁免制度的基礎。轉基因食品是人類利用高新科技改變生物遺傳信息的產物，因而自誕生伊始就存在安全爭議。世界各個國家或地區對轉基因食品安全性都十分重視，均建立了各自的安全評價體系，只有通過了安全評價的轉基因食品（原料），才能進入流通市場。轉基因食品安全評價體系的可靠性，在實踐中得到了證實。有數據統計，在過去的16 a里，全世界共食用了2萬億份含有轉基因成分的膳食，沒有一例被證明對健康有害[1]。所以，轉基因食品安全與否，屬于安全評價階段的議題，若不能通過安全評價并獲得安全證書，就不會被允許上市，也就根本沒有標識制度適用的余地。換句話說，轉基因食品標識是上市流通階段的議題，與食品本身的安全性無關。倘若轉基因食品安全性確實存在問題，則美國、加拿大等國家不可能實行轉基因食品自愿標識制度。進一步而言，即便采取轉基因食品強制標識制度，也不可能解決轉基因食品本身的安全性問題。不可否認，消費者在轉基因食品知情權訴求中，存在對轉基因食品安全心存顧慮的因素，但原因在于轉基因技術的公眾認知度與食品安全成負相關，食品安全早已觸碰到了公眾最敏感的神經[2]。因此，國家實行轉基因食品強制標識制度的法理基礎，并非轉基因食品安全性存在問題，而僅是消費者知悉是否為轉基因食品的權利。在現代社會，賦權于弱勢消費者已成為必然趨勢，但任何權利都是有限制的，應當通過對權利邊界的合理限制以更好地保障權利的實現，離開了這種限制，基于這一權利的期待利益就不會轉化為現實[3-5]。而正是基于轉基因食品標識與食品安全性無關，立法者才可以根據客觀情況的需求，出于平衡轉基因食品相關方利益、避免社會資源浪費和促進轉基因食品產業健康發展的考慮，對消費者知情權做出必要的限制，建立轉基因食品標識豁免制度。

1.1.2 轉基因食品標識豁免制度建立的原因

轉基因食品標識豁免制度必須建立的原因，主要體現在以下五個方面：1）執行難度。在轉基因食品與非轉基因食品共存的狀態下，轉基因食品在種植養殖、收獲運輸、生產加工、流通消費等環節中，要么基于自然原因，如基因漂移、基因污染等，要么基于人為原因，如有意或無意的混雜、交叉污染等，都可能使食品中含有轉基因成分。生產者要實現食品中轉基因成分“零含量”，極難做到。2）監管能力。實踐中，含有轉基因成分或者使用轉基因原料的食品種類繁多，比如轉基因食用油加工食品就數不勝數；轉基因食品銷售場所數量龐大，比如餐飲小店比比皆是。要實現對轉基因食品標識的有效監管，所需之監管力量不可想象，顯然非現有執法力量所能勝任。3）技術水平。科技具有局限性，目前轉基因成分的檢測極限是0.01%[6]，以轉基因成分“零含量”為標準要求標識，技術水平顯然無法支撐檢測需要。4）標識成本。食品生產者對轉基因與非轉基因原料分別運輸、貯存、加工、流通的成本，以及對轉基因食品的檢測、標識的成本，會成為企業的沉重負擔，最終消費者要為此買單。5）產業發展。實行轉基因食品強制標識制度，無意于遏制轉基因食品產業發展，而是想通過強制標識，將轉基因食品產業的前途命運交給市場中的消費者決定；在消費者消除顧慮并接受轉基因食品后，及時進行標識豁免，為食品企業和消費者減輕負擔，有利于促進轉基因食品產業的發展。

所以，轉基因食品標識豁免制度，既是經濟利益權衡的理性選擇，又是科技水平局限的必然結果；從制度功能角度審視，還是促進轉基因食品產業健康發展的必然路徑。

1.2 轉基因食品標識豁免制度的功能定位

我國的轉基因食品標識豁免制度，依存于對轉基因食品強制標識制度的反面解讀，因而對標識豁免制度功能的定位，受到強制標識制度功能的限制，僅局限于能否實現消費者知情權方面。然而，若從更宏觀的視角審視，便會發現轉基因食品標識豁免制度的功能絕不局限于此。

1.2.1 保障消費者權益

轉基因食品標識豁免制度貌似與消費者知情權保障背道而馳，其實并非如此。科學的轉基因食品標識豁免制度，反而讓消費者權益更有保障。消費者實現知情權，是實現其他權益的前提。消費者知情權的實現，有賴于真實情況的知悉；若獲悉的是虛假信息，損害比未知悉更為嚴重。倘若沒有轉基因食品標識豁免制度，則所有過程中使用轉基因原料或者產品中含有轉基因成分的食品均需標識，轉基因食品標識成本很高，加之市場上消費者對轉基因食品安全風險的非理性認識[7]，極易誘發食品企業的機會主義傾向，采取各種方法規避強制標識制度，導致大量沒有標識的轉基因食品在市場上銷售[8]，嚴重損害消費者的知情權。即便食品企業克服了機會主義思想，依法進行標識，則巨大的標識成本也會轉嫁給消費者，嚴重侵害消費者的經濟利益。畢竟，有些轉基因食品如轉基因食用油及其制品，消費者已避無可避。轉基因食品標識豁免制度能夠大幅降低食品企業的標識成本、抑制機會主義產生，更有利于保障消費者權益。而且，轉基因食品標識豁免制度可以將執法力量從浩如煙海的轉基因食品中解放出來，提高對真正需要標識的轉基因食品的監管效率，使轉基因食品強制標識制度落到實處，同樣有利于保障消費者權益。應當指出，在“消費者知情權是轉基因食品強制標識基石”仍存爭議的背景下[9]，部分轉基因食品標識的豁免，不宜被認為對消費者知情權構成侵害，因為共存狀態下食品中含有極少量轉基因成分，實屬難以避免，加之諸多難以克服的客觀因素，消費者對此應給予必要的理解和容忍。

1.2.2 保障生產者權益

轉基因食品標識豁免制度在保護生產者權益方面，意義重大。倘若沒有轉基因食品標識豁免制度，所有轉基因食品均需標識，食品生產過程管理和轉基因成分極限檢測的巨大成本，會使企業處于兩難境地。若食品企業認真執行強制標識制度，必然造成轉基因食品價格升高，而價格是影響消費者購買意愿的顯著因素[10]，致使轉基因食品在市場中處于不利的競爭地位。若食品企業規避執行強制標識制度，不僅會面臨行政處罰和消費者索賠，負面的企業形象可能給企業造成毀滅性后果。而轉基因食品標識豁免制度可以大大降低生產者的標識成本、增強轉基因食品的市場競爭力、保障生產者的合法權益。事實上，轉基因食品標識豁免制度是從社會整體利益出發對生產者言論自由權與消費者知情權之間的再次平衡，以便在保護消費者知情權的同時，也能兼顧到生產者的合法權益[11]。

1.2.3 促進產業健康發展

轉基因食品產業的命運，應當交由市場決定，不應由當權者徑行裁決，更不應被扼殺于非理性的安全爭議漩渦之中。轉基因食品的安全爭議，讓消費者顧慮重重，甚至心存恐懼，消費者要求實現知情權具有正當性。建立轉基因食品強制標識制度，讓消費者實現知情權，進而實現選擇權，是將轉基因食品產業命運交由市場決定的舉措。

恐懼源于未知，接受始于了解；阻礙消費者知情，只會增強恐懼。因此，實行轉基因食品強制標識制度的宗旨，不僅是為了讓消費者知情，更是為了讓消費者了解，進而理性抉擇是否接受。以某種轉基因食品為例，倘若消費者通過標識了解之后，無論是出于何種原因，選擇不接受，則這種轉基因食品必然會退出市場；倘若消費者了解之后，感到并無安全之虞，而且價廉物美，繼而選擇接受，則這種轉基因食品的市場占有率自然會不斷增加。問題是，在這種轉基因食品被市場接受后，繼續實行強制標識，只會加重生產者、消費者的經濟負擔，阻礙轉基因食品產業的健康發展，已經失去必要性，理性選擇應當是對這種轉基因食品實行標識豁免。

由此可見，科學的轉基因食品標識豁免制度，對促進轉基因食品產業健康發展至關重要，功能顯著。轉基因食品標識豁免制度使轉基因食品強制標識制度不再是轉基因食品產業的“死亡之吻”[12]，而使之成為轉基因食品產業的“曙光之戀”。

2 轉基因食品標識豁免制度的立法缺陷

2.1 轉基因食品標識豁免制度的立法考察

2.1.1 我國立法

根據《中華人民共和國食品安全法》、《農業轉基因生物安全管理條例》、《農業轉基因生物標識管理辦法》、《食品標識管理規定》等法規，我國實行轉基因食品強制標識制度，并采取目錄管理模式。只要食品中含有目錄內轉基因生物，無論多寡，均需標識[13]。目前，目錄內轉基因生物有五類十七種，具體為大豆種子、大豆、大豆粉、大豆油、豆粕、玉米種子、玉米、玉米油、玉米粉、油菜種子、油菜籽、油菜籽油、油菜籽粕、棉花種子、番茄種子、鮮番茄、番茄醬。反觀之，目錄外轉基因生物食品，即屬標識豁免對象，無論食品中轉基因成分含量多少，均可豁免標識。我國轉基因食品標識豁免對象主要是轉基因棉籽油及其制品、轉基因木瓜及其制品、轉基因甜菜及其制品、轉基因微生物制品、轉基因食品添加劑及其制品等轉基因食品。

2.1.2 國外立法

目前，實行轉基因食品強制標識制度的歐盟、俄羅斯、澳大利亞、新西蘭、巴西、日本、韓國等60多個國家或地區[14]，都建立了轉基因食品標識豁免制度。豁免對象主要是轉基因成分含量較少或者已經不含轉基因成分的食品、轉基因飼料飼養的動物及其產品，以及特殊食品經營者出售的食品等[15]。比如，澳大利亞和新西蘭規定最終產品中不含新的脫氧核糖核酸（deoxyribonucleic acid，DNA）或蛋白質的食品、食品添加劑或加工輔助物質以及在加工點銷售（如餐館等）的食品可不進行標識；俄羅斯規定由轉基因原料生產的食品，若不含外源基因及外源蛋白，且在營養價值方面與其傳統產品具有實質等同性，則不需要標識；韓國規定只要終產品中不含外源DNA或蛋白質，就無需標識，如轉基因大豆醬油和食用油等[16]。在閾值豁免方面，大多數實行轉基因食品強制標識制度的國家或地區，均設定有標識閾值，標識閾值是指應當對轉基因食品進行標識的食品中轉基因成分最低含量值，食品中轉基因成分含量低于標識閾值的可以豁免標識。比如，歐洲聯盟設定的標識閾值為0.9%（轉基因成分來源獲得歐盟批準）和0.5%（轉基因成分來源未獲歐盟批準）[17]，巴西、澳新、捷克、沙特阿拉伯、以色列設定的標識閾值為1%，瑞士、韓國設定的標識閾值為3%，日本、俄羅斯、泰國設定的標識閾值為5%等[18]，食品中轉基因成分含量低于閾值的可以豁免標識。

與國外立法相比，我國轉基因食品標識豁免制度采取的是定性標準而非定量標準，沒有對轉基因食品及其生產經營者分門別類、區別對待，制度設計缺陷明顯。

2.2 轉基因食品標識豁免制度的立法缺陷

2.2.1 可行性差

我國轉基因食品標識豁免制度要求食品中目錄內轉基因生物成分“零含量”，才得豁免標識。這種以定性為標準的制度設計，致使豁免對象有失科學、執行困難、可行性差。因為，其忽略了轉基因食品與非轉基因食品共存狀態下，食品生產加工過程中，實難做到轉基因成分“零含量”；其忽略了轉基因成分檢測技術的局限性，監測技術存在極限監測值，所謂轉基因成分“零含量”，只能表示現有檢測技術無法檢出，并不意味著其確定不含轉基因成分，只會使標識內容與實際情況不相符合，誤導消費者[19]；其忽略了我國的飲食文化傳統，要求添加轉基因生物配料或者轉基因食用油加工的食品均需標識，嚴重脫離實際；其低估了轉基因食品監管的難度，對于由轉基因原料加工但成品中已不含轉基因成分的食品，無法通過檢測確定是否需要標識，只有實行過程監管才能認定，執法力量不可能監管到位；其忽視了轉基因食品市場主體之間的巨大差異，數量龐大而又參差不齊的餐飲業者、零售業者，不能得以豁免，實屬勉為其難，很不切合實際。由此，制度不當導致轉基因食品生產者采取“制度性對策行為”[20]，將具有普遍性和必然性。以致有學者發出疑問：“為什么中國有關轉基因食品標識的律令法條看似不少，卻在市場經濟的大浪淘沙中名存實亡呢？”[21]。

2.2.2 經濟性差

我國轉基因食品標識豁免制度的“零含量”要求，以及對轉基因食品及其經營者個性的忽略，使之未能有效地再次平衡消費者與生產者之間的利益關系，浪費資源，經濟性差。微觀上看，增加了轉基因食品生產者和消費者的經濟負擔；宏觀上看，造成了社會資源的巨大浪費。以檢測成本為例，轉基因食品檢測實驗室建設需要經費近千萬元，每年運轉經費需要近百萬元[22]。2015年10月1日施行的新《中華人民共和國食品安全法》第125條和第148條，對轉基因食品標識違法行為設有嚴格的法律責任，轉基因食品生產企業將面臨更為艱難的抉擇。企業選擇依法標識，會使成本增加，產品價格上漲，在市場競爭中處于劣勢；企業選擇違法規避標識，不僅會面臨“沒收違法所得、產品、原料、設備，處以高額罰款、停產停業、吊銷許可證”等非常嚴厲的行政處罰，還會面臨消費者“價款十倍或者損失三倍”的索賠。

2.2.3 動態性差

轉基因食品標識豁免制度要實現促進轉基因食品產業健康發展的功能，核心在于發揮動態調節的作用。轉基因食品標識豁免制度不能一成不變，應當與時俱進，根據實際情況進行動態調整。對于消費者業已接受的轉基因食品，應當及時列為豁免對象。我國《農業轉基因生物標識管理辦法》和《第一批實施標識管理的農業轉基因生物目錄》自2002年出臺以來，十多年未進行任何調整。在此期間，我國轉基因食品市場發展迅速，轉基因食品種類和數量俱增，消費者對部分轉基因食品接受度不斷提高。轉基因棉花種植面積大幅增長，國產轉基因木瓜、進口轉基因甜菜及其制品，已經進入了市場；消費者在農貿市場和餐廳消費時，已經認可不予標識的現狀。遺憾的是，我國轉基因食品標識豁免制度并未作任何調整，動態性近乎喪失。

3 轉基因食品標識豁免制度的完善構想

3.1 完善轉基因食品標識豁免制度的指導原則

3.1.1 可行原則

可行原則是指在完善轉基因食品標識豁免制度時，應當充分考慮我國轉基因食品的輿論環境、消費者接受度、研發能力、檢測水平、市場占有率、產業發展狀況，以及我國飲食文化傳統、區域及行業間的實際差異，力爭使轉基因食品標識豁免制度與客觀實際緊密結合，做到切實可行，行之有效。

3.1.2 經濟原則

經濟原則是指在完善轉基因食品標識豁免制度時，應充分考慮到監管成本、檢測成本、生產成本、經營成本和消費成本，從切實促進我國轉基因食品產業健康發展出發，平衡好生產者與消費者之間的利益關系；同時，注意與既有法律相協調，以降低生產者的法律風險，避免產生額外的經濟負擔。

3.1.3 動態原則

動態原則是指在完善轉基因食品標識豁免制度時，以確保轉基因食品命運由市場決定為前提，根據轉基因食品的市場表現、消費者接受程度，兼顧考量轉基因食品及其銷售者的個性，及時調整轉基因食品標識的豁免對象，充分發揮轉基因食品標識豁免制度的“調節器”作用，促進我國轉基因食品產業健康持續發展。

3.2 完善轉基因食品標識豁免制度的具體構想

3.2.1 豁免對象

鑒于我國轉基因食品標識的豁免對象范圍有失科學，因此應當積極借鑒國外的立法經驗，緊密結合國內轉基因生物商業化的現狀、不同轉基因食品的特點以及轉基因食品從業者的差異等實際情況，對轉基因食品標識的豁免對象范圍進行合理調整。

3.2.1.1 應當列為標識豁免對象的食品

轉基因成分低于閾值的轉基因食品：轉基因食品中的轉基因成分低于閾值，應當豁免標識。前已論及，在轉基因食品與非轉基因食品深度共存背景下，要實現食品中轉基因成分“零含量”，極為困難。而且，考慮到我國的飲食文化傳統，大多數食品一般包含1～2種主原料和多種輔助原料，單一原料成分的食品很少，倘若含有少量轉基因輔助原料的食品也需要標識，則標識對象數量龐大、標識成本十分驚人。因此，實行閾值管理才是科學而理性的選擇。

轉基因飼料飼養的動物及其產品：轉基因飼料飼養的動物及其產品，本身并不含轉基因成分，應當豁免標識。這類食品包含兩種情況：一是轉基因飼料飼養的動物，比如由轉基因豆粕、轉基因玉米粉、轉基因油菜籽粕以及轉基因棉花籽等飼養的動物；二是加入轉基因生物改良的非轉基因飼料飼養的動物，比如為提高動物生產性能和飼料利用率[23]，在飼料中加入“轉基因巴斯德畢赤酵母生產的植酸酶”（我國農業轉基因生物安全證書編號（下同）：農基安證字2004第025、026號）、“重組畢赤酵母GS115表達的α-半乳糖苷酶”（農基安證字2012第009號）等。

使用轉基因疫苗的動物及其產品：動物飼養過程中，為預防疾病或者實現特定目的，會涉及轉基因疫苗的使用，由于轉基因疫苗在動物體內殘留量極低，因而應當豁免標識。動物使用轉基因疫苗有兩種情況：一是注射疫苗，比如注射“重組桿狀病毒AcMNPV表達的豬圓環病毒2型ORF2基因工程亞單位疫苗”（農基安證字2012第005號）、“重組畢赤酵母X33表達的雞傳染性法氏囊vp2基因工程亞單位疫苗”（農基安證字2013第249號），以及注射重組“重組LHRH（促性腺激素釋放激素）融合蛋白”（農基安證字2005第245號）去勢疫苗[24]等；二是食用疫苗，比如動物食用轉基因植物中表達的大腸桿菌熱敏腸毒素B亞單位、乙型肝炎病毒表面抗原、諾沃克病毒外殼蛋白、口蹄疫病毒、狂犬病病毒糖蛋白、變異鏈球菌表面蛋白等疫苗[25]。

轉基因微生物為媒介制造的食品：有些發酵食品加工，會使用轉基因微生物，但成品中基本不含轉基因成分，因而應當豁免標識。比如，使用“轉抗菌肽CAD基因啤酒酵母CAD-1”（農基安證字2004第027、028、029號）生產的啤酒，以及未來可能使用轉基因乳酸桿菌（目前尚未獲得我國安全證書）生產的酸奶等。

添加轉基因食品添加劑的食品：食品中添加轉基因食品添加劑，鑒于其含量很少，應當豁免標識。比如，食品中加入由轉基因大腸桿菌發酵生產的阿斯巴甜（主要從德國進口），或者“重組畢赤酵母GS115”生產的木聚糖酶（農基安證字2011第068號）、葡聚糖酶（農基安證字2011第069號）、葡萄糖氧化酶（農基安證字2013第012號）、果膠酶（農基安證字2013第013號）等。

特殊市場主體銷售的轉基因食品：我國法規要求餐飲業者、農貿市場個體戶、無固定經營場所攤販、農戶等市場主體，向消費者銷售轉基因食品時，應當進行標識。然而，實踐中基本無人履行這項法定義務，說明制度設計存在缺陷，嚴重脫離了我國國情。因此，與其漠視有法不依，讓法律形同虛設，不如結合實際，積極完善制度，將這些特殊主體向消費者銷售的轉基因食品，列為標識豁免對象。

3.2.1.2 不應列為標識豁免對象的食品

轉基因棉籽油及其制品：我國是棉花種植大國，自1995年引入美國保鈴棉以來，種植轉基因棉花已將近20 a[26]。2014年我國有710萬小農戶種植了390萬hm2轉基因棉花，占當年棉花種植總面積的93%[27]。轉基因棉花生產的“轉基因棉籽在各地都普遍用于榨油，并在市場上銷售為人類食用，根據實地調查，農民普遍食用這種棉籽油”[28]。轉基因棉籽油除供人們直接食用外，還可用于加工種類多樣的食品。盡管我國在《第一批實施標識管理的農業轉基因生物目錄》出臺之前，就已經大量種植轉基因棉花，但轉基因棉籽油及其制品卻被排斥在目錄之外，成為標識豁免對象。從食品特征看，轉基因棉籽油與轉基因大豆油、轉基因菜籽油、轉基因玉米油，沒有實質區別，應當同等對待，不應豁免標識。因此，有理由認為，如此規定是立法者有意為之，其中緣由，不甚明晰。較為合理的解釋是，2002年我國制定轉基因食品標識制度時，為提高國外轉基因食品進入國內的門檻，抵抗其對國內農產品市場的沖擊，同時為本國進行轉基因技術研究和轉基因食品的開發留出時間，才對進口轉基因食品要求較為嚴格，而對國產轉基因食品要求較為寬松[29]。

轉基因木瓜及其制品：“轉番木瓜環斑病毒復制基因的番木瓜華農1號”由華南農業大學研發成功，于2006年獲得在廣東省生產應用的安全證書（農基安證字2006第001號），于2010年獲得在華南地區生產應用的安全證書（農基安證字2010第056號）。轉基因木瓜在我國種植發展迅速，廣東省的種植面積比例由2007年的70%很快上升到2012年的95%，全國轉基因木瓜的種植面積至少達到了6275hm2[30]。實際上，目前國內市場上銷售的木瓜基本上都是轉基因品種（包括從美國進口的轉基因品種）[31]，甚至還包括相當比例的未經農業部批準的轉基因木瓜品種。2012年，深圳市疾病預防控制中心對市場上的轉基因番木瓜進行篩查和品系鑒定，在深圳市場隨機抽取轉基因番木瓜57份進行檢測，結論是90%以上在售的轉基因番木瓜并非我國農業部批準種植的轉基因品系[32]。雖然轉基因木瓜大量種植發生在《第一批實施標識管理的農業轉基因生物目錄》出臺之后，但我國無視其已經占領近乎整個市場的事實，至今仍未將其納入實行標識管理的目錄，有失妥當。

轉基因甜菜及其制品：我國沒有批準轉基因甜菜在國內種植，但批準了進口轉基因甜菜及其制品。2009年，批準進口“轉基因抗農達甜菜H7-1”（農基安證字2009第031號）；2011年，批準進口“轉基因抗農達甜菜H7-1及其糖、糖漿制品”（農基安證字2011第026號），有效期均為3 a。因此，我國市場上已經存在轉基因甜菜及其糖、糖漿制品，而且以糖、糖漿為原料的食品種類繁多。我國出臺《第一批實施標識管理的農業轉基因生物目錄》時，轉基因甜菜及其制品還未獲準進口，未列入實施標識管理的目錄，實屬正常；但是，在已經批準進口多年的情況下，仍未列入其中，著實難以理解。

轉基因棉籽油及其制品、轉基因木瓜及其制品和轉基因甜菜及其制品不該當然地成為標識豁免對象，應當列入實行標識管理的目錄之中。因為，這些食品從未進行標識，消費者知情權、選擇權無從實現，因而并未接受過市場的考驗。鑒于其不存在客觀上不能或不可行的情況，這種繞過市場選擇、徑行豁免標識的制度安排，有失公平性和正當性。當然，倘若這些轉基因食品符合低于標識閾值、由特殊市場主體銷售等標識豁免條件，仍然可得豁免標識。

3.2.2 實踐路徑

3.2.2.1 建立機制

為使轉基因食品標識豁免制度真正起到“調節器”的作用，我國應當建立轉基因食品標識豁免對象的審查機制，以明確轉基因食品標識豁免審查的主體、內容和程序。1）審查主體。轉基因食品標識豁免對象的審查主體，應當與負責制定、調整轉基因生物標識目錄的主體相同。根據《農業轉基因生物安全管理條例》、《農業轉基因生物標識管理辦法》、《農業轉基因生物安全管理部際聯席會議制度》等法規，“農業轉基因生物安全管理部際聯席會議”應當是轉基因食品標識豁免對象的審查主體。2）豁免條件。轉基因食品標識的豁免條件，是轉基因食品標識豁免制度中的難點。由于轉基因食品標識涉及政治、經濟、文化、貿易等多方面的因素，至今尚無國家或地區明確而系統地規定轉基因食品標識的豁免條件。但是，為充分發揮轉基因食品標識豁免制度的功能，我國應當對此進行探索。從食品的轉基因成分含量、加工過程、經營主體、普及程度、消費者認可度等多個視角，明確一些基本條件。3）豁免程序。轉基因食品標識豁免的決策程序，應當設計得科學合理，力求避免獨斷決策，必須有公眾參與的環節，絕對不能讓決策的承受者失去話語權，進而確保轉基因食品標識豁免程序的正當性。

3.2.2.2 設定閾值

關于我國轉基因食品標識閾值的設定，有學者提出應設定為10%[33]，也有學者提出應設定為0.9%[34]。參考國外立法，結合國內實際，我國設定為5%，比較適宜[35]。轉基因食品標識閾值設定過低，會增加生產企業的成本，激發其不予標識的機會主義傾向，欺詐消費者，不利于轉基因食品產業的健康發展。轉基因食品標識閾值設定過高，雖然會降低生產企業的標識成本，但消費者接受度也會隨之降低，同樣不利于轉基因食品產業的健康發展。而且，考慮到我國轉基因食品的種類和數量日趨增多的事實，較高的閾值能夠更加科學地認定標識對象，增加執法的可行性[36]。我國轉基因食品標識閾值的內涵應當是，以核酸為計算基準，食品中前3種含量最高的任何原料品種的轉基因成分含量達到或超過5%的，必須進行標識，低于5%的，得以豁免標識[35]。同時，根據國內外轉基因食品市場和轉基因食品管理制度的變化情況，適時對轉基因食品標識閾值進行動態調整。實踐中，動態調整標識閾值已不乏先例，比如2003年，歐洲聯盟將標識閾值從1%調整為0.9%[37]，巴西將標識閾值從4%調整為1%[38]；2015年，我國臺灣地區將標識閾值從5%調整為3%[39]。

3.2.2.3 改進目錄

鑒于轉基因食品標識管理目錄是實現標識動態管理的重要工具，筆者對廢除轉基因食品標識目錄制的主張[40]，并不贊同；與之相反，筆者認為應當堅持目錄制并加以改進完善。考慮到我國轉基因食品標識豁免制度的動態調整需求，應當將《實施標識管理的農業轉基因生物目錄》改名為《農業轉基因生物標識管理目錄》，并從以下四個方面進行改進：1）豁免目錄。《農業轉基因生物標識管理目錄》中，除了“實施標識管理的農業轉基因生物目錄”外，還應增加“農業轉基因生物標識豁免目錄”，以便讓消費者充分了解市場中的轉基因食品概況，同時為動態調整目錄提供基礎條件。2）針對原料。無論是實行標識管理目錄還是標識豁免目錄，均應只列出原料品種，不羅列產品形態。以轉基因大豆為例，只列出轉基因大豆即可，其產品豆芽、豆油、豆漿、豆醬等，無需逐一列出，否則無法窮盡。3）細化品種。目錄中列出的原料品種不應概括表述，而應細化明確，具體名稱以安全證書為準。以“轉基因玉米”為例，不應概括表述為“轉基因玉米”，應當表述為“抗蟲和耐除草劑轉基因玉米Bt11”、“抗蟲轉基因玉米MON863”等。細化品種是動態更新目錄的基礎，否則擬豁免具體的轉基因品種，將無法實現。4）動態更新。根據轉基因食品市場情況，定期更新目錄，將首次批準商業化的轉基因食品，及時列入實行標識管理目錄；將市場表現良好，消費者已經接受，確無標識必要的轉基因食品，及時列入標識豁免目錄。

3.2.2.4 實施步驟

轉基因食品標識豁免不可能也不應當一蹴而就，而應當分情況、分先后逐步實施，可按以下思路實施豁免。1）轉基因食品不含轉基因成分的優先豁免，仍含有轉基因成分的延遲豁免。我國采取的是以過程為基礎的轉基因食品強制標識制度，只要食品在生產過程中使用了轉基因原料，無論終產品是否含有轉基因成分，均需標識。消費者對轉基因食品的關注點，是轉入基因的表達產物。因此，在確定轉基因食品標識豁免對象時，應當優先考慮那些雖然使用轉基因原料，但深加工后已經不含或者檢測不出轉基因成分的食品（比如精煉轉基因大豆油、啤酒、白酒等），而加工后仍然含有轉基因成分的食品，則相對延遲豁免。2）同源轉基因食品優先豁免，非同源轉基因食品延遲豁免。基于目標基因的來源不同，轉基因可分為同源轉基因和異源轉基因。同源轉基因是利用受體同物種或其近緣野生種的含完整啟動子和終止子的基因，異源轉基因利用的是不同物種的功能基因。同源轉基因所用的基因早已存在于受體同物種或其近緣野生種中，并沒有改變受體物種的基因庫，也沒有提供任何額外的性狀，因此并不產生額外的風險[41]。作為一種新的育種方式，已經被應用于馬鈴薯[42]、蘋果[43]和大米[44]等物種。從理論上講，同源轉基因生物與傳統育種育成生物一樣安全。因而，有學者提出應當將同源轉基因生物和異源轉基因生物區別對待，給予同源轉基因生物更為寬松的法律環境，否則會嚴重阻礙同源轉基因生物的研發[45]。所以，在確定轉基因食品標識豁免對象時，應當優先考慮豁免同源轉基因食品，非同源轉基因食品則相對延遲豁免。3）轉基因食品具有實質等同性的優先豁免，不具有實質等同性的延遲豁免。實質等同是轉基因食品進行安全性評估的工具，是指如某個轉基因食品與傳統食品或食品原料在種屬、來源、生物學特征、主要成分、食用部位、使用量、使用范圍和應用人群等方面比較大體相同，所采用工藝和質量標準基本一致，可視為它們是同等安全的，具有實質等同性。目前，以美國為代表的支持轉基因的國家和組織支持實質等同作為轉基因食品風險評估的主要工具[46]。鑒于具有實質等同性的轉基因食品更容易被消費者接受，因而在確定轉基因食品標識豁免對象時，應當優先考慮具有實質等同性的轉基因食品，不具有實質等同性的轉基因食品（特別是具有特殊性狀的食品），則相對延遲豁免。

4 結 語

轉基因食品產業的命運，應當交由市場決定。消費者對轉基因食品心存顧慮，要求實現知情權具有正當性，但消費者知情權應有必要邊界。轉基因食品強制標識制度下，轉基因食品標識豁免制度不可或缺。轉基因食品標識與食品安全性無關，是建立轉基因食品標識豁免制度的基礎；經濟利益權衡和諸多客觀因素的存在，是建立轉基因食品標識豁免制度的依據。轉基因食品標識豁免與轉基因食品強制標識，互為前提，相互依存，且在一定條件下可以相互轉化，這使得轉基因食品標識豁免制度能夠起到“調節器”的作用。從宏觀視角審視，我國的轉基因食品標識豁免制度功能，不應局限于消費者知情權方面，而應定位為保護消費者、生產者雙方的合法權益，以及促進轉基因食品產業的健康發展。長期以來，我國對轉基因食品標識豁免制度功能定位的偏差，致使豁免制度在立法上存在可行性差、經濟性差、動態性差等諸多缺陷，科學性不足，負面效應凸顯。因此，我國應當通過設定科學的標識豁免對象、采取合理的實踐路徑，盡快完善轉基因食品標識豁免制度。當然，盡管本文結合我國國情提出了一些具體建議，對我國完善轉基因食品標識豁免制度有一定參考價值，但對轉基因食品標識豁免制度涉及的相關具體問題，如轉基因生物檢測國家標準、標準物質獲取、檢測費用承擔、檢測機構認證認可以及食品全程追溯系統等方面，尚缺乏深入研究。希望能夠拋磚引玉，引起更多學者對此議題的關注，積極研究，集思廣益，為我國轉基因食品標識豁免制度的完善提供更加科學的理論參考。

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Labeling Exemption Regulation for Genetically Modified Foods

ZHANG Zhongmin
(School of Law, Chongqing Technology and Business University, Chongqing 400067, China)

The labeling exemption regulation for genetically modified (GM) foods, which functions to protect the lawful rights and interests of both consumers and producers and promote the healthy development of the GM food industry, is indispensable under the mandatory labeling regulation for GM foods. The inaccurate functional orientation of legislation for the GM food labeling exemption regulation in China leads to many defects including poor feasibility, low economy, little dynamics and scientific insufficiency as well as enlarged negative effects. Therefore, the labeling exemption regulation in China should be improved through establishing a supervisory system, executing threshold management, improving the classification catalogue and stepwise execution in order to bring it into full implementation.

genetically modified food; labeling exemption; legislative defect; regulation improvement

10.7506/spkx1002-6630-201611046

TS201.6

A

1002-6630（2016）11-0262-08

張忠民. 轉基因食品標識豁免制度研究[J]. 食品科學, 2016, 37(11): 262-269. DOI:10.7506/spkx1002-6630-201611046. http://www.spkx.net.cn

ZHANG Zhongmin. Labeling exemption regulation for genetically modified foods[J]. Food Science, 2016, 37(11): 262-269. (in Chinese with English abstract) DOI:10.7506/spkx1002-6630-201611046. http://www.spkx.net.cn

2015-12-23

國家社科基金西部項目（11XFX020）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（10YJC820165）；教育部、農業部、國家林業局卓越農林人才教育培養計劃改革試點項目（教高函[2014]7號）；重慶市教委人文社會科學研究一般項目（11SKH09）

張忠民（1975—），男，副教授，博士，研究方向為轉基因食品安全法。E-mail：gdstzzm@163.com