揚州市規劃沖突分析及區域差異研究

陳永生　歐名豪

[摘要]研究目的：本研究基于GIS構建用于空間疊置分析的規劃數據庫，通過空間疊置分析，探討揚州市土地利用總體規劃、城市總體規劃的沖突面積及區域差異，為合理用地與保護空間提供科學依據。研究方法：文獻資料法和空間疊置法。研究結果：揚州市土地利用總體規劃與城市總體規劃之間沖突較為嚴重，現狀建設用地與城市規劃建設用地布局上的差異是沖突形成的主要原因之一。

[關鍵詞]疊置分析 規劃沖突 揚州

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）04-0108-02

隨著經濟社會的快速發展，我國建設用地的規模急劇擴張，土地后備資源迅速減少，土地資源供需矛盾日益突出。土地利用規劃及城市規劃工作是引領區域經濟社會發展的總體方向，對確定合理的土地利用時空布局、緩解土地供需矛盾起至關重要的作用。20世紀90年代以來，我國學者已開始對土地規劃與城市規劃的協調銜接問題展開系統論述，其重點集中在對兩規銜接問題的研究以及兩規銜接途徑的探討。目前學者主要從規劃目標、規劃體系、規劃尺度、技術路線、規劃審批等方面進行規劃沖突的分析。但對于土地規劃與城市規劃沖突的研究仍集中于宏觀層面的問題探討，缺乏微觀層面定量的沖突診斷及區域差異研究。

本文基于揚州市規劃沖突協調的需要，以揚州市土地利用總體規劃、城市總體規劃為例，結合GIS空間分析功能進行空間疊置分析，研究規劃沖突面積及區域差異，為規劃協調、合理布局建設提供參考。

一、研究區域概況

揚州市地處北緯32.25°至33.42°、東經119.02°至119.09°，位于江蘇省中部，境內地勢西高東低，物產豐饒，景色宜人，素有“淮左名都，竹西佳處”之美稱。隨著城市化水平的提高，揚州市建設用地規模擴張迅速，大量農業用地空間被擠占，協調耕地保護與建設用地增長之間矛盾的需求日異凸顯，這對各部門之間規劃的協調性提出了挑戰，研究規劃沖突及其區域差異能為提高規劃的協調性創造有利條件。

二、數據來源與處理

（一）研究方法

空間疊置分析是在統一的空間參照系統下，利用GIS技術將同一研究區域不同地理對象的圖層進行疊合，以產生空間區域的多重屬性特征，或建立地理對象之間的空間對應關系。它是基于兩個或兩個以上的圖層進行空間邏輯的交、并、差運算，并對疊合范圍內的屬性進行分析評定，其原理是對新要素的屬性按一定的數學模型進行計算分析，不僅生成了新的空間關系，而且還將輸入的多個數據層的屬性聯系起來產生新的屬性關系。進行空間疊置分析的柵格數據或矢量數據，需要有一個多邊形要素為基底，各要素層面是基于相同坐標系統的同一區域，以實現點與多邊形、線與多邊形、多邊形與多邊形要素的疊置分析。空間疊置分析要求被疊加要素層必須是基于相同坐標系統的相同區域，且必須查驗疊加層之間的基準面的一致性。因此，對土地規劃、城市規劃和生態規劃進行疊置分析前，需要分別進行數據格式轉換、投影定義、坐標轉換、拓撲修正等處理，以期形成統一的數據框架，構建用于疊置分析的空間數據庫。

（二）數據來源

本文涉及的土地規劃數據來源于《揚州市土地利用總體規劃（2006-2020）》GIS數據庫；城市規劃數據源于對《揚州市城市總體規劃（2011-2020）》CAD圖件的矢量化處理，對數據進行格式轉換、地理配準、坐標設定、拓撲修正等技術處理后建立城市規劃空間數據庫。

（三）數據處理

利用ARCGIS對城市總體規劃數據進行數據格式轉換，參照《城市用地分類與規劃建設用地標準》，將城市規劃中線要素地類歸并為建設用地、水域、備用地、其他非城鄉建設用地，并轉換為封閉的GIS矢量線要素，進行投影定義、平移配準、要素轉換、拓撲修正后，建立城市規劃空間分析數據庫，與建設用地管制分區數據進行裁切、識別疊加生成新數據層，加入新屬性字段進行沖突類型賦值，以實現疊置后的沖突分析。

三、結果分析

（一）中心城區沖突的分析結果

沖突分區：規劃協調區是土地規劃允許建設區與城市規劃建設用地交叉的區域；一類沖突區為城市規劃建設用地范圍外的土地規劃允許建設區，即表1中允許建設區與其他非城鄉建設用地、備用地、水域的交叉區域；二類沖突區為土地規劃允許建設區范圍外城市規劃建設用地區域，即表1中建設用地與有條件建設區、限制建設區、禁止建設區的交叉區域；非建設用地區為土地規劃允許建設區、城市規劃建設用地范圍以外的區域。

揚州市中心城區土地總面積632.33km2，土地規劃允許建設區總面積321.93km2，占中心城區土地總面積的50.91%；城市規劃建設用地總面積301.98km2，占中心城區土地總面積的47.76%。由圖1、表1可知，揚州市規劃協調區面積為236.42km2，占允許建設區的73.44%，主要分布于舊城區、八里鎮、仙女鎮等地的中心區域；一類沖突區和二類沖突區多分布于規劃協調區的外圍，規劃沖突區面積達151.07km2，其中，一類沖突區85.51km2，占允許建設區的26.56%；二類沖突區65.56km2，占城市規劃建設用地的21.71%；非建設用地區244.84km2，占中心城區土地總面積的38.72%。

（二）中心城區沖突的區域差異

為深化研究沖突情況，分析土地規劃允許建設區的現狀和新增建設用地的分布與城市規劃的差異，需進一步對一類沖突區的沖突類別和區域差異進行分析，按廣陵區、邗江區、江都區及下轄的開發區、仙城工業園區、濱江新城區、生態科技新城、省級經濟開發區等五個區域進行區域差異分析。其中，沖突Ⅰ為本區一類沖突區中現狀建設用地的規劃沖突，沖突Ⅰ占比表示占本區一類沖突的比例；沖突Ⅱ為新增建設用地的規劃沖突，其占比表示占本區二類沖突的比例。

中心城區一類沖突區總面積85.51km2，其中廣陵區、邗江區、江都區分別為24.93km2、31.27km2、29.31km2，分別占一類沖突區總面積的29.15%、36.57%、34.28%。三個區均以沖突Ⅰ為主導，沖突Ⅱ占比相對較小，其中江都區沖突Ⅰ面積為27.85km2，占本區的95.01%，該區沖突Ⅰ最為顯著；邗江區沖突Ⅱ類面積為8.46km2，占本區面積的27.07%，該區沖突Ⅱ在三個區中最為顯著。

開發區、仙城工業園區、濱江新城區、生態科技新城、省級經濟開發區等五個區域一類沖突范圍分別為10.96km2、3.06km2、3.14km2、13.81km2、16.66km2，其中省級經濟開發區一類沖突范圍最大，仙城工業園區最小。由表2可知，五個區域的一類沖突均以沖突Ⅰ為主導，其中濱江新城區沖突Ⅰ為3.06km2，占本區面積的97.62%，本區沖突Ⅰ在五個區域中最為顯著；開發區沖突Ⅱ為3.66km2，占本區一類沖突區面積的33.37%，本區沖突Ⅱ在五個區域中最為顯著。

四、結語

根據揚州市土地規劃與城市規劃沖突分析結果，較之于城市規劃的建設用地，土地規劃允許建設區的預留空間充足，而且存在一定數量的城市規劃建設用地布局不符合土地規劃的空間管制要求，兩規的一致性有待提高，發展定位、規劃用地分類的差異是兩規建設用地沖突形成的重要因素。

通過分析廣陵、邗江、江都三區的沖突Ⅰ與沖突Ⅱ情況可知，允許建設區內的現狀建設用地布局與城市規劃建設用地布局之間的差異是一類沖突區的主要成因，其形成主要與兩規基礎數據和規劃分類差異存在密切關聯。此外，城市規劃對城市建設項目落地管控力度薄弱，造成規劃沖突加劇，削弱了規劃的協調性，沖擊、破壞城市整體形態和空間結構，為規劃實施和調控管理帶來了極大困難。

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責任編輯：楊柳