美國水電項目審批程序

[美國]　M. 斯威格 等

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運行與管理

美國水電項目審批程序

[美國]M. 斯威格 等

摘要：預計未來15 a，美國聯邦能源管理委員會將會收到超過400份申請，以便為超過16 000 MW的水電裝機許可證進行更新，其中許多裝機10 MW或以下的小項目是首次申請。為充分了解許可證更新的相關情況，概述了美國水電項目審批程序及存在的問題，并在介紹相關法案的基礎上，提出了具體的改革措施及值得思考的多方面議題。

關鍵詞：水電項目；審批程序；改革措施；美國

1審批程序及存在問題

在美國，通常情況下，水電裝機許可證更新耗時長、費用高，可能導致某些項目存在一定風險。較太陽能、風能等其他能源項目而言，水電項目審批程序耗時更長且更為繁瑣。此外，《聯邦電力法》(FPA)的核心原則是將審批權集中在美國聯邦能源管理委員會(FERC)，但隨著時間推移，由于和其他聯邦機構的權力存在交叉重復，這一原則逐漸被淡化。

如今，該國政府已啟動項目審批程序改革，早在2003年，FERC就創建了綜合審批程序(ILP)，對于有明確程序、最后期限嚴格以及委員會批準的研究計劃的單個項目，將其預申請程序的開發申請和資料收集階段結合起來，以減少延誤。根據ILP，FERC減少了項目提交許可證申請后的其他信息要求，然而由于不能及時依據《凈水法案》開展水質基準(WQC)的申請，因此這一程序的減少尚不能解決審批延誤的問題。自應用ILP以來，尚不能證明在許可證申請過程中WQC申請反復提交及被撤回的現象得到改善。ILP是一個相對“前緊后松“的程序，在程序開始時，具備條件的申請人和其他申請方需要耗費大量資源。通常對需要靈活計劃的小項目和新項目具有挑戰性。

FERC還與一些聯邦或州機構簽訂了諒解備忘錄(MOUs)，以促進多個機構在委員會頒證與豁免項目管理上的協調和合作。這些MOUs可能達到了增強項目開發申請合作的效果，但并未解決核心問題。FERC頒證項目的監管權力仍屬于幾個聯邦或州管理機構，這些機構關注范圍通常很小，但卻可以無視FERC關注的綜合公眾利益，比如涉及魚道或瀕危物種等。此外，這些機構還不能及時作為而出現延誤審批的狀況。

2相關法案

美國國會已采取一些措施，以提高水利項目的審批效率。在2005年的《能源政策法案》中規定，當重要事實與聯邦土地管理及漁業機構規定的強制性條文存在爭議時，應盡快舉行聽證會，同時制定強制性條文的機構必須接受申請人滿足一定標準的替代方案。然而FERC于2012年在國會前申明，由于其工作已受到FPA及其他影響審批程序的各種法律的制約，其中包括《清潔水法案》、《海岸線管理法案》《瀕危物種保護法案》和《國家歷史保護法案》等，導致在項目審批過程中無法設定具體時間表，所以尚不確定FERC能否在其現有權力下縮短項目審批周期。在2013年的《水電監管效率法案》(HREA)中規定：①授權FERC為初步許可證授予一次性延期2 a，以便為許可證申請留有更多時間；②增加了符合豁免申請的合規項目數量，對聯邦土地上符合豁免申請的水電項目最大裝機增至40 MW(無論是否歸市政所有)；③將符合豁免申請的小型水電項目的裝機容量由5 MW提高至10 MW；④為非聯邦土地上裝機小于5 MW的水電項目創建了新的分類方法。

該法案為符合豁免申請條件的管道項目、非管轄區內的小管道項目及小型項目的擴展提供了便利。然而，FERC似乎并未對初步許可證從3 a延長到5 a的規定起到積極作用，他們一致認為這一新規定是國會的意圖，因為國會認為5 a應足以完成一個項目的許可證申請。

3審批改革及措施

目前，國會已了解到水電項目審批存在的問題，可能會進一步改革水電項目的審批程序。目前眾議院和參議院已向國會提出了改革議案。議案包括以下內容：①授予FERC對水電項目審批的專有管理權；②授權許可證延期，以吸引開發商投資新的基礎設施和環保項目；③增加小型項目審批的豁免申請范圍；④完善強制性條文和魚道審批條文的管理制度；⑤協助FERC建立所需的聯邦授權，并制定計劃表；⑥設定新許可證期限時，要求FERC考慮當前許可證有效期內的基礎設施和環境投資；⑦為FERC提供最新的強制性條文和魚道規定的建議；⑧根據FPA第4(e)條的規定，界定聯邦土地上項目審批強制性條文；⑨關注保護魚類而非保護個別魚的魚道規定。

盡管政府對監管改革十分盡力，但對許可證需更新的公司來說仍應考慮以下問題。

(1) 各審批機構是否想設置魚類和/或美國鰻魚通道？結構或操作上會有哪些變化？成本是多少？

(2) 項目是否滿足國家水質標準？需要怎么做才能達到國家水質標準？

(3) 是否存在可能影響項目環境方面的規定或建議？

(4) 項目擴展的土地是否開展過考古和人文調查？

(5) 當前許可證有效期內，是否有沿海岸線或鄰近土地的休閑用途開發需求？了解這些需求可以在新許可證批準后更加積極地管理項目資源。

(6) 如果水電項目占用了聯邦土地，預計項目可能會遇到哪些強制性條件？

了解信息收集、研究成本也至關重要。選擇值得開展的新研究，并預測其成本。對于一個首次許可證更新的小型項目來說，如果控制不好，僅研究成本一項就會使其陷入困境。同時，項目的經濟效益還可能受到其他因素的影響，比如項目能否獲得可再生能源政策優惠；能否獲得地區性電力批發市場的長期售電協議；如果將一個調峰項目改成徑流式項目，是否還具有一定效益等。

在正式申請許可證更新之前，可通過《意向通知》充分了解以上注意事項，并評估選定方案。例如，在預期的電力市場調節下，如果項目的經濟性不明確，則需要將潛在成本及新許可證批準后的效益與項目的拆撤成本進行對比。各州項目的拆撤成本差別可能很大，主要取決于各州管理機構是否有權力拆除大壩，或這些機構給非發電用大壩持續運行強加何種條件等。如果項目為多目標開發，則將其分成單獨的審批項或豁免項會更為有益，也可采用將同一河流上的多個類似項目納入單一許可證申請。

FERC有3個審批程序，選擇一個最適合項目的審批程序同樣重要。默認的ILP前期環節與計劃步驟多，且在許可證申請期間需要包括委員會人員在內的所有相關方的積極參與。傳統審批程序(TLP)的最后期限較短，在提出許可證申請后才會涉及委員會人員，TLP更適合無爭議或問題不多的項目。

FERC還允許持證人采用備選審批程序(ALP)，其中申請人和所有相關機構及公務人員努力妥善解決分歧，并在合作的基礎上制定一份國家環境政策法(NEPA)草案。申請人必須獲得委員會授權才能使用TLP或ALP，程序選擇對研究成本和決策時機具有重要影響。

總之，即使當前的改革工作可能對FERC許可證更新體制產生積極影響，但更重要的是持證人能提前發現問題，并評估項目的潛在成本和經濟利益，以便能夠對下一步做出明智決策。

鄒瑜譯

(編輯：唐湘茜)

中圖法分類號：F407.9

文獻標志碼：A

文章編號：1006-0081(2016)02-0023-02

收稿日期：2015-12-06