尋求BOOT模式的替代融資方式

[英國]　C.R. 黑德

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尋求BOOT模式的替代融資方式

[英國]C.R. 黑德

分拆國有電力設施催生了由私人部門投資獨立電力生產的想法，且已有25 a之久。這一做法在一定程度上是基于其本身的必要性，即已經意識到下一階段電力項目對資金的需求遠遠超出公共部門的籌資額；而且在一定程度上是基于私營企業資金使用效率更高的信念。其基本假設是，新電力項目將主要通過BOOT(建設-擁有-經營-轉讓)模式從私營企業融資。當這種模式在大多數電力項目上合理運用并獲得一定效果時，對大型水電開發方案實施私人融資很快將成為一個更具挑戰性的命題。目前私人投資于水電領域的資金數額仍然太小，為此，提出了一種替代融資模式的方式，并對其進行論證，擬在項目生命周期的后期再引入私人投資者，以期使上述情況得到有效改善。

BOOT(建設-擁有-經營-轉讓)模式；企業融資

1　水電項目融資現狀

在一個需要更多可再生能源的世界里，仍有大量的水電潛力尚未得到開發利用，對此必須給予更多關注。特別是在發展中國家，對可再生能源的需求更大。在非洲，盡管有些地區是世界上最缺電的地方，但仍有約90%水電資源技術可開發量尚未得到開發；亞洲和拉丁美洲地區的這一數據分別是80%和74%。

雖然諸多復雜原因導致水電資源未得到充分開發利用，但潛在問題仍是資金的缺乏。盡管水電站的運行成本很低，且若維護工作做的比較好，那么從理論上來說，其使用壽命是無限期的，然而這些天然優勢卻往往從一開始就無法跨越項目資金的障礙。

更為殘酷的是，大多數發展中國家沒有足夠的公共資金用來修建水電工程，而私營企業卻發現，在現行的BOOT模式下，又很難使項目能夠得到順利推進。

世界銀行最近開展的一項最新調查顯示，2004～2014年，撒哈拉以南的非洲地區僅有6%的水電開發資金來自私營企業。其中多數用于對現有水電站項目的修復或更新改造，對于解決新增裝機容量來說只是杯水車薪。在整個非洲大陸所有水電項目中，唯一的私人投資項目是烏干達的布賈卡里(Bujagali)水電站(裝機容量為250 MW)。這一首創性的水電項目于2012年最終落成，其投運發電緩解了該國極度缺電的情況，但也是一個既費時又費錢的事，很清晰地展示了私人投資于水電開發所具有的挑戰性。此外，在其他地方也有處于策劃階段的類似項目。然而記錄顯示，對于非洲大量未開發的水電資源及其對能源的需求而言，投入新建水電項目的私人資金，不會發揮顯著作用。

在巴西、智利和老撾等國家，雖然有過幾個著名的成功案例，但是總體來說，其他幾大洲的情況基本類似。盡管如此，從全球范圍來看，投入到水電領域的私人資金額度仍普遍遠低于多數政府的預期。

究其原因，并非是資金缺乏所致。投資者一再表示，在風險回報可接受的范圍內，可用于可靠項目的資金非常充裕。同樣地，過去也并不缺乏有遠見的投資者，然而目前對水電項目的投資熱情正在減退，許多投資者已轉向其他一些更易得到回饋的市場投資。一位有遠見的投資者在近期發表的評論中說，水電項目開發是一個很好的構想，但是其過程復雜、歷時長，且存在諸多前期投資風險。

考慮到這些負面評論，需小心從事，反應不能過度。如果就此得出私營企業為水電項目融資不可行的結論明顯不對，世界上多數水電資源仍未得到開發利用，將最大的可利用資金池拒之門外顯然不妥。沒有更多的選擇，公共部門不能過度地依賴來自少數國家的雙邊融資，因為這些融資隨時可能停止。

伴隨著對水電了解的深入，水電也正從公共服務轉向可交易的商品。而且，因其環保信譽以及能使其他可再生能源融入到電力系統中，水正日益成為有價值的商品。在商業環境下，私營企業融資水電完全有可能，但也不會如預期那樣普遍。因此，需要正視現有BOOT模式的缺點，盡量尋求可替代的方式，以利于水電部門進行融資。

2　BOOT模式的缺點

傳統的BOOT模式也在發展，盡管私人資金在流向熱電站等這種相對簡單的項目，且精確的項目范圍、質量及工程成本均可提前做出清晰的界定，但這些項目不如水電項目那樣資本密集。站在開發商的角度來看，最重要的是，熱電站的一半費用屬于燃料成本，可通過銷售轉移給特許期間項目購買方；而水電站主要是資金成本，大部分風險發生在項目投入試運行以前，而且由投資方承擔。這屬于2種完全不同的情形。

BOOT模式的基本特征是，往往在項目生命周期的初期就引入了私人投資者，而此時對項目還遠遠沒有經過全面考察和方案優化。在該階段可能會存在許多未知數，包括融資和建設成本、實現財務收尾需要花費的時長，有時甚至連能源的價值都是未知的。從國家政府層面講，該模式不需要政府開展詳細的預研究工作并為此支付費用，這可能也是一種具有吸引力的選擇，但BOOT模式仍存在以下缺點。

(1) 如果在對工程選址價值(經濟租金)基本上還不了解的情況下就進行談判，那么作為資源所有者的東道國政府，就會很難在特許中獲得最佳交易，無法以電價、使用費等一般定量標準進行特許權公開招標。因此，過去關于許多水電站的特許權都是通過直接談判。需要說明的是，自然資源的經濟租金是利用資源獲得的實際收入減去其生產成本的差。

(2) 在工程較早階段授予特許權，東道國政府實際上是將控制權轉交給了私人開發商，他們不會在耗時又耗錢的工程準備階段進行投資，而是很自然地想盡早使工程開工建設。其導致的結果就是，通常沒有以長期的經濟標準來對工程進行優化，特別是在涉及多目標效益的情況下。

(3) 同樣，如果在工程較早階段即將控制權移交出去，那么政府對涉及工程的設計和建設成本、決定質量關鍵性的影響力就會削弱。這些決定主要是基于對工程的短期利益及其運行壽命之間的權衡，而東道國政府和私人開發商不一定對此保持一致意見。

(4) 與工程建成以后私人資金再介入相反，過早地引入私人開發商，工程財務費用不可避免會更高，因為風險溢價更大，總耗時也會更長。由于財務費用與工程成本緊密相關，這樣將直接影響到開發商與東道國政府可分享的工程經濟租金。

(5) 經驗證明，BOOT模式的工程往往會長時間地推遲。很多工程無法實現財務結束，即使那些多年后最終建成的工程也是如此。導致推遲的因素很多，包括獲得公眾認可、政府和管理者滿意需花費的時間以及復雜的交易安排；更重要的是在籌資和結束交易過程中遇到的困難。

政府部門在考慮利用私人開發商增加上網發電量以便及時滿足日益增長的系統需求時，最后一點尤為重要。大多數以BOOT模式開發的工程實現商業運行耗費的時長，遠遠超過了開發商或者東道國政府的預期。這樣就使在供需平衡已經緊張的所有情況下，BOOT模式對于系統擴張而言變得不可靠。例如，布賈卡里水電站最終的建成投運時間比最初的計劃晚了8 a多，而在此期間，由于持續的電力短缺，烏干達甚至經歷了非常嚴重的經濟衰落時期。

3　替代模式

3.1后期引入私人開發商

為避免BOOT模式出現的大量同類問題，可采用另一種方式，即由公共部門開發項目，在結束時由私人部門再融資。這樣將大幅縮短可能推遲的時間，以使私人融資變得更為簡單，成本也更低。另外，在時間上會更易預測，允許政府部門在概念化、設計和建設等非常重要的階段保留完全控制權，也將增加額外優勢。

當然，這種模式也不可避免地會引發一系列問題，而且將明顯不同于以前的公共項目。項目的構建應當由獨立且具有特定目標的公司來運作，這樣就可以從項目一開始就能有效地模擬私營公司。盡管是在公共部門內部開發，也應當由這樣一個機構來推動，該機構因強有力的授權可置身于政府部門或國有電力設施等普通公共框架之外。

項目公司需要通過銀行擔保的電力購買協議(PPA)來保障其收益流。在多數情況下，PPA需要主權擔保以支持購買方的義務，以及來自多邊開發銀行(MDB)的反擔保。看上去很繁瑣，但和傳統的BOOT模式所要求的擔保程序并無差別。

3.2再融資

在大多數情況下，項目最開始由公共部門融資，這也就意味著主要是依賴MDB。其最大區別在于：項目從私營部門獲得再融資后，就不再占用公共資金。傳統的MDB優惠融資模式下的資金投入時間長達20 a甚至更長，與之相比優勢明顯。

商業運作開始后不久就可以進行再融資，包括發行債券、出售項目公司產權等，但這只能在公司有明顯可盈利的情況下才有可能。因此項目公司必須作為財務可行的獨立實體來構建。

在很多情況下，發行債券才是首選，這從政治方面解釋也更易于被接受，因為出售股份會導致產權轉移至私營企業。債券所具有的一個特別優勢是可以隨著時間的推移進行分階段引入，從國際市場開始，隨著當地資本市場的發展再逐步進入。本地債券能減低匯率風險，而匯率風險是發展中國家電力基礎設施私人融資最大的障礙之一。

另一方面，出售股份也具有一定優勢。私人所有者有較強的動力通過合理的運行和維護來保護其投資，有可能會準備將來對河流進行進一步投資。有些國家對于將公共資產轉移給私營企業，在政策方面較為寬松，特別是那些在分拆過程中已具有處理國有資產經驗的國家。

3.3MDB的作用

這種方式只有在MDB強有力地支持下才有可能，自項目準備階段開始就需要MDB的密切介入。需要MDB為執行機構提供制度和資金方面的支持，以確保其有能力在項目優化和組織以及隨后的設計和建設管理過程中發揮作用。他們要在初始階段的公共籌資以及項目運行后、轉向私人融資過程中起到關鍵作用。

所有的主要MDB都有既關注公共部門融資又關注私營企業融資的組成機構，這會使上述工作變得容易。因此，公共事業單位支持項目初期開發，再移交給私營企業進行再融資。

目前，剛果(金)的英加3水電站(裝機容量為4 800 MW)所做的工作可能是一種開拓性的新方式。世界銀行和非洲開發銀行為公共部門做的大量準備性研究工作提供資金，目的是當項目準備好以透明、競爭性的方式選擇未來特許權者時才引入私人合作伙伴。 這樣做是因為大英加項目第1階段特別復雜，但也朝著本文提出的替代模式方向邁出了堅定的一步。

3.4執行機構

這種模式的核心要素之一是由政府所有的實體負責項目開發。因為它需要一個機構能像私營企業那樣思考和行動，所以，不會由政府部門或公共事業單位來實施。該機構要交付項目，將需要強有力的授權確保所有政府部門朝同一個目標努力，往往實際情況并非如此。

方法之一是成立新的獨立公司，在重點項目開發過程中，通過公私合營或類似的方式來促進外部投資。例如，尼泊爾投資委員會和不丹綠色電力公司，前者成功地打破了多年來阻礙該國重點水電項目開發的僵局。盡管兩者被授權的工作和角色有所不同，但其實質上都是政府所有的機構作為私營實體來進行操作，是代表政府來推動水電資源的開發。

要求執行機構在已定的預算范圍和時間期限內交付一項重要基礎設施成果時，就產生了一種更明確的方式。這種模式涉及多個產業，例如體育館(奧林匹克和世界杯體育館交付部門)、交通行業(倫敦鐵路軌道)、水行業(萊索托高原發展局)以及水電行業(中國長江三峽工程開發總公司)。在20世紀，北美洲的許多大型水力開發項目都是由特定的、目標明確的項目授權方式確定的。

這種方式的難點在于需要找到必要的技能，但只要允許在國際上招募，且能提供資金，那么并非不可能。然而，其成本將會非常高昂，但沒有將來項目的私人融資失敗所造成的成本高。

3.5優勢

混合使用公共資金和私人資金的想法并非不常見。許多私人所擁有的水力項目也會依賴公共資金的支持，進行擔保或貸款。區別就在于，一個部門授予BOOT特許經營權時，其他部門有阻礙開發的情況。

隨著時間的推移，這種方式會出現從公共資金向私人資本的過渡。

這種方式的基本目標是促進私人融資，使工程成本更低，而且也更易獲得資金。目前應該比過去20 a來的 BOOT模式更能吸引私營企業的投資，因為現有水電資產籌資很少會出現問題。因此，首先應大幅增加私人資本向水電領域的流入。而且，這種模式還具有一系列其他優勢，主要表現在以下方面。

(1) 采購更容易。以可接受的透明方式，競爭性地挑選特許權者的問題已不復存在，取而代之的是相對直接的再融資過程，將類似于普通的債券發行或股權出售。

(2) 更大的必然性。合同框架也更為簡單，許多交易要求不再列為必備，這樣就可以使項目在準備階段的不確定性降低，使項目按期完成的可信度得以提高。

(3) 最佳開發。在項目優化、設計和建設階段，國有執行機構保留控制權，可以自由決策，以確保項目開發能夠滿足最佳的國家長期利益。

(4) 更多的經濟租金。這種方式能夠降低融資費用，減少項目的建設成本，特別是當項目建設采用單一合同這種更為公共融資者接受的合同形式時。這樣就能從項目中獲得更多的經濟租金。

4　結　語

本文源自作者個人的經驗，遇到過太多潛在的、有市場前景的私營水電項目，有些項目不管開發者如何努力最終都無法完成。有些特許權和項目購買合同談判，以及涉及設計和建設管理、環保和社會，特別是籌資等盡管各方都比較滿意，但往往都被證明是無底洞。

當然，也有一些項目成功地跨越了所有障礙，期待它們為開發者創造合理收益。作為一個行業，私人融資的水電項目并不多。研究認為，其原因是BOOT融資模式并不能很好地適用于大而復雜的水電項目，因此，必須要尋求可替代的融資模式。

最后，有必要明確引入私營企業的目的。有人會認為是為了提高效率和更好地利用資源，而在現實中這些優勢卻難以顯示出來。只有使用世界資本市場上巨大的私人資金，才有可能使更多的未被開發的資源得到開發利用，這些開發項目能為國家帶來豐厚的利益。

(蘭榮蓉趙秋云編譯)

2016-01-20

1006-0081(2016)08-0027-04

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