食品安全社會共治背景下公眾參與機制的現狀及完善

李洪峰

(鄭州大學護理學院, 河南 鄭州 450001)

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食品安全社會共治背景下公眾參與機制的現狀及完善

李洪峰

(鄭州大學護理學院, 河南 鄭州 450001)

新修訂實施的《食品安全法》提出了食品安全社會共治原則，為中國食品安全治理指明了發展方向。在食品安全社會共治中，公眾作為重要的參與主體是食品安全治理理論和實踐的必然選擇。當前，中國食品安全社會共治中公眾參與的氛圍正在逐漸形成，但實踐中公眾參與仍然面臨組織化程度不高、參與互動性不足以及相關制度不完善等問題。不斷完善公眾參與食品安全社會共治的相關保障機制，有助于提高食品安全治理的效率，促進食品安全社會共治的實踐發展。

食品安全；社會共治；公眾參與機制；現狀與完善

食品安全關乎公眾健康和社會穩定。世界各國食品安全治理實踐表明，食品安全治理及其效率的提高離不開公眾的重要參與。但是，中國長期以來形成的食品安全行政監管體制強調政府權威和壟斷，忽視社會公眾的參與，從而導致管理效率低下，食品安全事故頻發。2015年4月，新修訂的《食品安全法》首次明確了食品安全工作實行社會共治，強調應當充分發揮消費者、新聞媒體、消費者協會、食品行業協會等社會公眾在食品安全社會共治中的作用，這表明中國的食品安全治理理念和實踐正在發生重大轉變。

1 公眾參與食品安全社會共治：理論與實踐的必然選擇

當前，中國食品安全治理的理念正在發生深刻的變化，即逐漸由政府監管為主導的模式向社會共治的模式轉變。食品安全共治理念強調多元主體的共同參與，認為政府、企業和社會公眾等都是共治的主體。其中，政府是共治的監管主體，企業是共治的責任主體，公眾則是共治的監督主體。參與共治的社會公眾不僅包括消費者協會、食品行業協會、新聞媒體及第三方檢測機構等團體組織，還包括專家學者和消費者等個人。

國外的現代管理和治理理論為公眾參與食品安全社會共治提供了重要的理論支持。例如，公共治理理論倡導政府市場和社會三者之間的良性互動關系，這種關系有助于提高公共事務的治理效率[1]。因此，根據公共治理理論，在食品安全這一關系民生健康問題的公共事務領域建立多元主體的治理模式十分必要，公眾在這種多元治理模式中不應被看作是管理的對象，而是治理活動的參與主體，并且與政府、企業等其它治理主體一同形成互動關系，從而增強食品安全治理的社會力量，提高治理效果[2]。此外，公民社會理論認為公民社會是介于政府和企業之間的獨立組織，它們在社會治理中發揮重要的作用[3]。根據該理論，社會公眾在食品安全社會共治領域也具有廣泛的參與權，這既是公眾民主權利行使的重要體現，也是公眾責任感建立和強化的重要途徑，有利于推進食品安全社會共治工作的發展。上述兩種理論從不同視角闡述了公眾參與社會公共事務治理的正當性，肯定了公眾參與食品安全社會共治對于促進政府食品安全治理效率的重要作用。

公眾參與食品安全社會共治更是中國食品安全治理的現實需要。中國長期以來實行的以政府行政監管為主導的食品安全治理模式存在諸多問題，例如，因為過分強調政府本位的權威治理，食品安全監管權往往被政府部門壟斷從而造成政府部門負擔過重，導致政府部門的行政監管不到位以及公共服務效率低下，最終引發政府監管失靈。近年來，政府部門越來越重視社會公眾在食品安全治理中的參與作用，逐漸加強對社會公眾參與的培育和扶植[4]。由于公眾自覺意識的不斷提高以及政府部門的積極引導，社會公眾在中國食品安全治理的實踐中發揮著越來越重要的作用。當前，中國的食品安全治理模式正在由政府的行政壟斷監管逐漸向多元主體參與的社會共治方向轉變和發展。

此外，公眾參與食品安全社會共治的實踐促進了有關法律制度的不斷完善，公眾的參與權利有了更加明確的法律保障。例如，中國的《憲法》《食品安全法》《消費者權益保護法》《民事訴訟法》《政府信息公開條例》等對公眾參與食品安全社會共治的知情權、參與權、表達權、監督權和公益訴訟權等方面做了相關規定。盡管當前中國有關公眾參與食品安全社會共治的相關法律制度在很多方面還需要進一步發展完善，但通過法律賦予公眾更多的參與權是保證和促進公眾積極參與食品安全社會共治的重要途徑。

2 食品安全社會共治中公眾參與保障機制存在的主要問題

由于政府部門的積極規范和引導，當前中國公眾參與食品安全社會共治的意識正在不斷提高，發揮的作用日益明顯。但是，由于長期受到政府為主導的食品安監管思維和模式的影響，社會公眾參與當前食品安全社會共治還存在很多機制方面的障礙和問題。

首先，公眾參與食品安全社會共治的組織化程度不高。長期以來，由于中國公民組織發展緩慢且力量較弱，與西方國家相比，中國社會公眾往往是以消費者個體而不是以一定的社會組織形式參與食品安全社會共治，其影響力有限，常常處于邊緣化狀態。當前，盡管有一些公眾性的社會組織，如消費者協會、食品行業協會、新聞媒體等參與食品安全監督活動，但由于組織化程度不高等原因影響其參與監督的效果。消費者協會及其基層組織由于隸屬于工商部門，獨立性不足，能力有限，嚴重影響了公眾參與食品安全社會共治的效果。食品行業協會作為自治性的民間組織，既要代表企業利益，又具有半官方的性質，加上其自律監管功能不足、獨立性不強，導致其監管功能受到制約。新聞媒體作為公眾代表在食品安全社會共治中發揮重要的輿論監督作用，但是由于信息不對稱，輿論監督效果受到了嚴重制約；或一些新聞媒體由于受到利益驅使，對食品安全事件進行不負責任的炒作，造成了社會的恐慌。因此，社會公眾只有不斷提高自身的力量和組織化程度，保持真正的獨立公正，才能實質性的參與到食品安全社會共治的進程中，并提高治理的效率。

其次，公眾在食品安全社會共治中的互動參與不足。公眾參與食品安全社會共治是一個動態的過程，體現了政府監管部門和社會公眾間的良性互動。在中國現有的食品安全治理體制下，食品安全信息被政府部門嚴格控制，信息不透明加大了公眾參與成本，成為公眾互動參與的障礙。此外，公眾的參與意識和能力總體上還不高，公眾參與的渠道和形式還很有限，公眾進行投訴舉報的相關程序性規定還不完善，尤其是在公眾對某些食品安全問題進行投訴或舉報后無法得到相關食品安全監管部門的及時回應或答復[5]。正是由于上述程序上和制度上的不足，嚴重影響到了公眾在食品安全社會共治過程中與政府部門的互動關系，造成了兩者的相互支持和協作不足。當前，有必要在政府監管部門與公眾之間建立起一種信任、合作、透明、便捷的回應機制，實現兩者的良性互動。

最后，公眾在食品安全社會共治中的參與制度不完善。健全的法律制度是公眾參與食品安全社會共治的重要依據和保障。目前，中國已經形成了比較完善的公眾參與食品安全治理的法律框架體系，其中包括《食品安全法》、《民事訴訟法》、《消費者權益保護法》及《政府信息公開條例》等法律法規。但是，現有的關于公眾參與的相關法律制度大都過于概括和籠統，缺乏詳細的規定和具體的操作流程，有些方面甚至存在制度漏洞。這些制度方面的缺陷使得公眾參與往往流于形式，公眾參與的效率低下。例如，有關信息公開的權利和義務在《食品安全法》和《政府信息公開條例》等法律法規中有明確的規定，但是相關規定對食品安全信息公開的范圍和方式等比較模糊，同時對于食品安全信息通報機制規定不足，因此，在實踐中公眾很難根據這些法律規定獲得有效的食品安全信息，造成公眾信息知情權的侵害。此外，公眾舉報受理機制不便利、舉報獎懲機制不健全、信息反饋機制缺乏、公益訴訟制度不完善等，這些制度方面的問題嚴重削弱了公眾的參與熱情和積極性，必須給予足夠的重視并認真加以完善和解決。

3 公眾參與食品安全社會共治保障機制的完善

食品安全社會共治是一個綜合治理體系，是政府、企業和公眾三方在不同行為動機下的戰略選擇和互動博弈的結果[6]。在食品安全社會共治中，地方政府要負總責起主導作用，企業的自律和公眾的外部監督不可或缺。對于社會公眾而言，其依賴于自身的理性和自覺實現對食品安全的有效監督固然重要，但是政府的鼓勵、引導和規范也是重要的支持和保障。上述分析表明，公眾參與中國食品安全社會共治還存在諸多機制障礙和問題，應當從提高公眾參與能力、強化公眾與政府部門的監管互動以及完善公眾維權救濟等方面完善相關保障機制，促進和提高公眾參與食品安全社會共治的效率。

3.1 加強宣傳教育，發展公眾參與能力提升機制

一方面，對公眾加強有關食品安全知識和法律的教育培訓。積極通過新聞媒體、網絡平臺、知識講座、定期發布信息以及食品安全宣傳周等活動，讓公眾掌握偽劣食品和有毒有害食品添加劑等知識，形成一定的食品安全認知能力，提高食品消費的警覺性，了解提供和獲取食品安全信息的方法途徑，熟悉《食品安全法》及《消費者權益保護法》等與群眾切身利益緊密相關的法律法規，懂得食品安全問題投訴和舉報的方式，培養發現和處理食品安全問題的能力，從而激發公眾自主參與的熱情和積極性，并學會運用相關法律法規來維護自身權益。

另一方面，應該積極鼓勵和扶持公眾有組織地參與到食品安全社會共治中來。政府部門的簡政放權是實現公眾有組織的獨立參與食品安全社會共治的核心所在，因此，改革食品行業協會、消費者協會等民間組織成立程序的審批制度而變為登記制度，促進其組織化的快速發展；大力培育第三方獨立檢測機構，減少政府部門對這些民間組織的行政控制，強化其獨立性與自律性，實現其最大限度的自治，并積極推進其誠信建設，更好地發揮監督作用。此外，應該對食品行業協會、消費者協會、新聞媒體、第三方檢驗機構和認證機構等社會公眾參與食品安全社會共治的職能和責任進行更加具體化的規定，有助于實現公眾參與食品安全社會共治的組織化發展。

3.2 完善保障制度，建設公眾與政府協作互動機制

首先，積極拓展公眾互動參與的渠道和形式。公眾參與食品安全社會共治的廣度和深度取決于公眾具體參與的形式和內容，積極利用現代信息技術的發展優勢設置專門的網絡參與平臺，以便公眾可以通過手機短信、電子郵箱、QQ群、微博和微信等形式，更加便捷地參與食品安全社會共治中去，有效降低公眾參與成本，促進政府食品安全社會共治部門和社會公眾多渠道互動交流。此外，食品安全管理部門應該組建由廣大消費者和專家學者等參與的食品安全立法咨詢委員會，保障公眾廣泛參與食品安全的立法進程；依托輿情監控平臺，以信息為紐帶，積極吸納公眾參與聯合執法過程；通過定期召開食品安全風險評估會，積極吸收公眾代表和專家學者等參加，實現與社會公眾的交流互動；促進食品安全監管網絡的社會化，設立食品安全協管員、食品安全信息員等公眾監督崗位，調動公眾參與社會監督的積極性。

其次，不斷完善公眾參與的各種法律保障制度。建立全國統一的權威輿情監控信息平臺十分必要，同時完善包括食品安全信息收集、監測、通報、反饋以及輿情甄別和公眾訴求表達等信息公開制度，及時發布權威的食品安全信息。為了廣泛收集各類食品安全信息，應該建立起便捷多樣化的公眾投訴舉報制度，及時發現和處理食品安全違法行為，并向社會公眾反饋處理結果。健全和完善公眾參與食品安全社會共治的獎勵機制，不僅對那些積極舉報食品安全問題的公眾給以一定的物質獎勵，還應該給予相應的精神鼓勵，使廣大公眾產生強烈的榮譽感和使命感[7]，從而提高公眾參與食品安全社會共治的積極性。

此外，強化新聞媒體監管的法律責任制度。盡管新修訂的《食品安全法》對新聞媒體參與食品安全共治提出了相關要求，但并沒有對媒體監管食品安全的具體權利和義務做出明確設計，使其很難在法律框架內及時、準確、公正地傳播食品安全信息，發揮新聞媒體的公眾輿論監督功能。因此，有必要在法律上明確新聞媒體等在食品安全社會共治中的監督權利和責任，確保其社會監督作用的發揮[8]。

3.3 樹立法治觀念，完善公眾參與的維權救濟機制

首先，依法保障公眾參與食品安全社會共治的實踐。在中國當前的食品安全社會共治中還存在忽視公眾參與、濫用職權等現象，這既侵害了公眾參與食品安全社會共治的權利，也影響到了中國法治建設的進程。黨的十八屆四中全會進一步明確了要從立法、執法、司法和守法等多方面加強對食品安全問題依法治理，尤其強調綜合執法的重要作用。食品安全的法治化對于健康中國的發展和中國夢的實現具有積極推動作用[9]。新修訂實施的《食品安全法》將社會共治作為食品安全治理的重要原則，對各類社會公眾參與的權利和義務作了具體的規定，這些法律規定符合中國食品安全社會共治的法治發展方向，有利于維護公眾健康和社會穩定。

其次，完善公眾參與食品安全社會共治的維權救濟制度。一方面，強化公眾訴訟權利的保護。盡管公益訴訟制度在新修訂實施的《民事訴訟法》中得到了確立，但其并沒有賦予一般公民個人或團體組織直接提起食品安全公益訴訟的權利。中國可以借鑒發達國家食品安全公益訴訟制度的相關經驗，結合實際建立消費者小額訴訟和團體訴訟制度，賦予個人和公眾組織一定的訴訟權，并采取舉證責任倒置、減少訴訟費用等措施，使公眾能夠低成本高效率的參與維權救濟。另一方面，建立健全食品安全舉報人保護制度。為了避免和減少舉報人在對食品安全違法行為舉報時被打擊報復的風險，可以實行匿名舉報或實名舉報方式，同時通過立法對那些因為舉報受到人身和財產威脅的舉報者給予特殊保護，尤其要加大對報復行為的嚴厲制裁，以消除舉報者的后顧[10]。

此外，設立食品安全事故補償基金和食品安全責任保險，確保在食品安全事故發生后可以保障受害者得到先行的賠償用于救助和治療；完善食品安全的懲罰性賠償制度，通過立法加大對食品違法經營者進行懲罰性賠償，這種嚴厲打擊的舉措能夠起到預防食品安全事故發生的作用。

4 結論

公眾參與食品安全社會共治是中國食品安全治理理論和實踐不斷發展的必然結果。盡管中國當前已經在法律層面確立了公眾參與食品安全社會共治的地位和要求，但相關的保障機制還不健全和完善，極大阻礙了公眾參與的積極性和能動作用的充分發揮。在食品安全社會共治中，公眾自下而上的各種參與權利的實現不僅取決于公眾參與意識與能力的提高，更離不開政府部門對各種保障機制的進一步完善和發展。因此，只有在法治觀念的指導下，通過政府、企業和社會公眾的共同努力，不斷完善和優化各種參與機制，保障公眾參與食品安全社會共治的最大效果。

[1] 陳彥麗. 食品安全社會共治機制研究[J]. 學術交流, 2014(9): 122-126.[2] 張鑫. 食品安全監管公眾參與法律機制研究[D].重慶：西南政法大學, 2014: 7-8.

[3] 尹春, 唐曉純. 我國食品安全監管中的公眾參與研究[J]. 中國食物與營養,2013(7): 5-9.

[4] 姜捷. 食品安全監管過程第三方力量的作用及其培育[J]. 食品與機械, 2015, 31(4): 271-273.

[5] 徐丹. 食品安全監管公眾參與機制的完善[J]. 黑河學刊, 2012(4): 26-28.

[6] 周早弘. 我國公眾參與食品安全監管的博弈分析[J]. 華東經濟管理, 2009, 32(9): 105-108.

[7] 王瑩. 公眾參與食品安全監管的困境及其完善策略[J]. 食品與機械, 2014, 30(6): 261-263.

[8] 魏艷. 公眾參與: 中國食品生產監管的創新與表達[J]. 食品與機械, 2015, 31(6): 261-263.

[9] 莫于川. 健康中國視野下的公眾參與食品安全治理[J]. 行政管理改革, 2016(2): 34-38.

[10] 毋曉蕾. 美國和日本兩國激勵公眾參與食品安全監管制度及其經驗借鑒[J]. 世界農業, 2015(6): 81-85.

The situation and improvement of the public participation mechanism under the background of food safety social co-governance in China

LI Hong-feng

(School of Nursing Zhengzhou University, Zhengzhou, Henan 450001, China)

The principle of food safety social co-governance was put forward in the newly revised and implemented China Food Safety Law, which points out the development direction for the food safety governance in China. The public, as the main participant of the food safety social co-governance, is the inevitable choice of the food safety governance in theory and practice. Currently, the atmosphere for the public participation in the food safety social co-governance is also gradually coming into being, but the public participation still is faced with many problems such as the low degree of the organization, lack of interactivity in participation, and imperfect regulations, etc. Therefore, the improving of the related safeguard mechanism on the public participation in the food safety social co-governance can increase the efficiency of the food safety governance, and promote the development of the food safety social co-governance practice.

food safety social co-governance; public participation mechanism; situation and improvement

河南省軟科學研究計劃項目(編號：132400410192)；國家哲學社會科學基金青年項目(編號：13CFX109)

李洪峰(1976—)，男，鄭州大學講師，博士。

E-mail: lhfchin@qq.com

2016-06-19