不能讓“政府懵懵懂懂，企業顧慮重重”

張萬武+張繼勇

PPP模式強調陽光機制，政府、企業、第三方服務機構在合作過程中，自然會做到“親”、“清”二字，并通力合作，優化供給，實現共贏，促進發展。

“中央政策的強力推動、地方政府的規范操作、各類企業的廣泛參與、第三方服務機構的緊密配合，將合力推動PPP（Public Private Partnership，政府與社會資本合作）步入健康發展快車道。”3月12日，全國政協委員、中國財政學會PPP專委會主任委員賈康在接受《中國經濟信息》記者采訪時表示，PPP給地方經濟和投資者帶來重要發展機遇，把政府、企業和專業服務機構合在一起，通過內在機制提高績效水平，將迎來PPP發展的春天。

制度供給創新——經濟新常態的必然選擇

中國經濟經過數十年的高速增長，目前已經在進入一個“新常態”化的特殊發展時期，如何順利度過“中等收入”階段、減輕城鎮化和人口老齡化的壓力、規避地方政府存量債務風險、化解過剩產能，促進供給側結構性改革，PPP無疑成為一個有效的載體。全國政協委員、中國財政學會PPP專委會主任委員賈康在接受《中國經濟信息》記者采訪時表示，PPP既是投融資模式和管理模式的創新，也是國家治理模式的創新，PPP動態、規范發展的過程也是倒逼法治化的過程，這個過程將促進供給側改革的持續優化。

賈康表示，大力發展PPP，對推進國家經濟改革和發展具有重要意義，將在推動融資機制升級的基礎上，來推動我國經濟社會治理模式的創新升級。

賈康向《中國經濟信息》記者介紹，目前各級政府面臨地方債務、城鎮化資金投入、老齡化投入等多重壓力，發展PPP模式可以大大減輕政府部門的財政支出壓力，提高財政資金總體使用績效和政府履職能力。隨著社會資本的參與，政府、企業、服務機構及社會公眾都可以從PPP模式中得到收益和實惠，實現合力共贏的綜合效應。社會資本在參與PPP模式過程中，作為市場主體的企業發現、加入并適應新的生存與發展空間，利于真正的市場化經濟發展。在混合所有制改革中，PPP模式具有戰略層面的制度創新意義，促進企業改革與全面改革的實質性深化。PPP模式在對沖經濟下行壓力、化解產能過剩、支持有效投資方面有著得天獨厚的優勢，可以優化支持經濟社會發展后勁的選擇性“聰明投資”，增加有效供給。同時，PPP模式還將促進打造高標準、法制化的營商環境，培育發展契約精神、敬業精神、專業素質，以及與現代社會制度同步的誠信體系與仲裁機制。PPP的歸宿正是績效提升為基礎的“共享發展”。

3月4日下午，習近平總書記在看望參加全國政協十二屆四次會議的民建、工商聯委員時指出，新型政商關系，概括起來說就是“親”、“清”兩個字。由于PPP模式強調陽光機制，政府、企業、第三方服務機構在合作過程中，自然會得到長效機制式保障做到“親”、“清”二字，并通力合作，優化供給，實現共贏，促進發展。

政策發力撬動——激發社會資本參與熱情

在今年的兩會上，PPP模式再次被寫進政府工作報告：“發揮有效投資對穩增長調結構的關鍵作用。深化投融資體制改革，繼續以市場化方式籌集專項建設基金，推動地方融資平臺轉型改制進行市場化融資，探索基礎設施等資產證券化，擴大債券融資規模。完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發社會資本參與熱情。”

全國政協委員賈康向《中國經濟信息》記者介紹，自2014年9月以來，中央密集出臺了一系列政策推進PPP的發展。在國務院領導下，財政部、發改委、住建部、交通部等中央部委相繼出臺近50個相關配套政策法規，向社會公布了PPP工作通知、操作指南、合同指南等內容，完善了預算管理、政府采購、特許經營等配套管理辦法，初步構建了PPP制度體系框架，使PPP項目的實施有據可依，社會資本參與PPP項目有章可循。

這些政策的制定和落實，有力地促進了PPP的發展。據財政部PPP中心數據顯示，截至2016年2月29日，全國各地共有7110個PPP項目納入PPP綜合信息平臺，項目總投資約8.3萬億元，涵蓋了能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程等19個行業。其中，市政工程類項目1875個，生態建設和環保PPP項目988個，交通運輸類項目達817個。近日，按照經國務院批準的中國政府和社會資本合作融資支持基金籌建方案，財政部與國內10家大型金融機構、投資機構，共同發起設立政企合作投資基金。

除國家層面的政策推進外，各級地方政府也熱情高漲，強力推進。各地政府高度重視，在能力建設、項目庫和專家庫搭建方面做了大量工作，許多省份建立了省級PPP試點中心，設立了省級PPP融資支持基金。據不完全統計，2015年各地陸續公布和推介的PPP項目超過4000個，總投資達到5萬億元。以山東省為例，山東省政府辦公廳出臺了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的意見》，并制定了財政獎補政策，發起設立了1200億元PPP發展基金，成為全國較早發布指導性文件和出臺支持政策的省份之一。

在全國各省的政府工作報告中，代表PPP項目的“海綿城市”、“地下綜合管廊”等熱詞在報告中身影頻現。山東省政府工作報告提出，大力推廣政府與社會資本合作投資模式和政府購買服務。推動海綿城市建設，建成地下綜合管廊800公里以上。浙江省政府工作報告提出，加強城市基礎設施、公共服務建設，加強地下空間規劃、開發和利用，加快城鎮低效用地再開發，推進海綿城市建設。鼓勵民營企業依法進入更多領域和參與國企改革。云南省政府工作報告明確提出繼續放寬準入條件，鼓勵省內外社會資本參與PPP模式建設項目。

社會資本瞄準PPP大餐迅速調整策略、制定規劃，央企、國企、上市公司及有實力的民營企業紛紛加入PPP盛宴；銀行、證券、信托、基金等金融機構，迅速改革金融服務政策，創新服務制度，推動PPP項目落地；第三方專業服務機構，如培訓、咨詢、設計或從事法律、會計服務的，也紛紛縱身躍入PPP藍海。

賈康告訴記者，2016年是“十三五規劃”的開局之年，PPP模式將在今年得到不斷推進。

破題操作困惑——在實踐中完善推廣

針對PPP項目在實際操作中出現的談判周期長落地項目少、政府“強勢翻臉”難履約、政府投資少企業風險大、民營資本進入困難等現象和問題，賈康認為，有些是出現于初步階段的正常現象，有些需要抓緊配套法律與政策規范，有些需要通過實踐改進。

對于2015年PPP落地項目不足5%的數據，賈康有自己的看法。賈康向記者介紹，PPP項目的落實是個動態的過程，從項目庫里的項目篩選、到政府與企業達成共識、再到合作多方的談判、直至項目簽約，是一個不斷變化的動態演進，這個過程涉及到方方面面的利益和可操作性，是一個相對漫長的過程，所以PPP項目允許有一個讓大家充分醞釀、較長周期的談判時間，即便談2-3年也是一個正常合理的時間周期，在已落實的項目中有的談判時間超過3年才做成。在PPP發展初期，去年篩選的許多項目也許今年還在談判的過程當中，所以不能簡單以簽約率來判斷是否成功。當然，隨著經驗的積累和推廣，這個周期會逐步縮短。目前發改委、財政部已經出臺了相關文件、指南、管理辦法等，要在一些行業盡快建立一些試點項目，結合國際和國內的情況進行推廣。

賈康認為，企業對于政府“強勢翻臉”的擔憂可以理解，有的企業擔心政府3-5年就換屆，領導換了還能不能執行合同？隨著“全面依法治國”、“依法行政”的進程加快，政府的契約精神將得到進一步的強化，政府方面的“強勢”會在PPP實施中得到約束：不論政府在前期還有多少“主導性”和“特許權在手”的強勢地位，一旦簽約PPP，就要以與企業相同的“平等民事主體”身份依法定規范認定契約，并按照“法律面前人人平等”的原則遵守契約。如果政府違約，企業的利益會受到到法律的保護。隨著法律的逐步完善，企業的擔心會逐步減少。

在PPP項目執行中，有人認為政府出錢少、企業投資多，所以企業承擔的風險也大。賈康并不認同這種看法，他認為，PPP的特點就是“風險分擔、利益共享”，不同的主體承擔不同的風險。企業在簽約前已經對風險進行了充分論證和評估，對可預期的長期投資回報已經認同；同時，企業作為“平等民事主體”，擁有拒絕簽約的權利。對此，賈康強調，在商言商，PPP項目取得的投資回報，是非暴利但可以接受的回報。如果想謀求快錢暴利，企業可以去投資其他項目（如風險投資、創業投資、天使投資等），而不是投資PPP項目。

至于大家認為民營企業參與PPP項目難的問題，賈康告訴記者，PPP模式本身是鼓勵民營資本參與實施的，目前看到的PPP項目中少有民營企業面孔的現象是大家不了解實際情況，其實民營資本只要選對項目，照樣做得風生水起、紅紅火火。賈康給記者舉了一個例子，國家發改委PPP示范項目“固安工業園區新型城鎮化項目”，就是由社會資本華夏幸福基業股份有限公司與河北省固安縣政府合作的項目。目前，華夏幸福在PPP項目方面做得熱火朝天，深受地方政府歡迎。

賈康告訴記者，隨著法律制度的逐步完善、人們思想認識的提高和實際操作經驗的不斷豐富，當前PPP項目遇到的困難都會得到逐步解決。

專業服務助力——讓專業的人做專業的事

由于我國PPP模式發展起步較晚，目前存在一種“政府懵懵懂懂、企業顧慮重重”的現象，在今后相當長的一段時間內，第三方專業服務機構將在推進PPP模式發展過程中發揮很大的作用。

據賈康介紹，從2014年9月開始國家推進PPP模式，各種政策密集出臺，各級政府非常重視，各路資本愿望迫切，但還是出現了規模大簽約少、意向多落實難、央企多民企少的現象，其中一個重要的原因就是政企雙方對政策研究不深入、對信息掌握不對稱、對投資回報模式不了解，缺乏專業的指導和幫助。

對于地方政府來說，要根據當地實際情況，通過PPP模式，引進資本合作，利用最低成本投入，實現區域發展戰略，提升經濟發展質量，提高人民生活水平。而對于企業來講，通過PPP模式，與政府合作，進行施工運營，獲取最高利潤的投資回報。在這種合作伙伴關系中，如何設計多方合作模式、如何平衡多方利益訴求，往往成為推進PPP項目的障礙。

對此，賈康明確提出：“由專業的人、專業的機構，做專業的事。”這些專業的機構包括：律師事務所、設計師事務所、財務、會計師事務所等等，為PPP項目提供培訓、咨詢、設計等方面的專業服務，并由政府、企業、專業機構共同合作，形成多方共贏的局面。

賈康告訴記者，根據發達國家PPP發展的經驗，要建立負責PPP項目的專業機構并確保其獨立性。目前我國還沒有成熟的專業機構平臺，應加快建設專業的信息交流平臺。賈康建議：一是在國家層面建立健全專業服務機構和信息平臺，二是在企業或企業集團層面建立發展專業的服務機構，讓專業的人做專業的事。

落實PPP項目，需要政策給予指導，需要專業人士給出意見，篩選可能的項目，在企業和政府達成一定共識以后，再進入一個個項目的實際談判中，這個過程繁瑣而復雜。作為中國財政學會PPP專委會主任委員，賈康和他的團隊已在為全國各地PPP項目的順利推進提供技術咨詢和專業服務。他結合實際操作的案例向記者介紹，專業機構主要為政府提供權威的政策解讀，優質的資源組合、可行的方案設計等方面的服務，為企業提供項目的篩選指導、合適的談判指導、可行的風險評估、切實的回報預期等方面的服務。政府和企業通過購買這樣的專業服務，避免了重復學習、研究、論證的麻煩，節省了時間，提高了效率，形成有效的對接，實現合作共贏的目標。

關于PPP專業服務機構，賈康認為金融機構也可參與進來，提供資產證券化服務，未來還將出現與PPP相關的產權交易市場。

由于PPP專業服務有著巨大的需求，目前市場上出現魚龍混雜的局面。賈康也提醒政府和企業，多問幾個問題來識別真假，避免浪費時間和不必要的損失。