淺析上海市政府預(yù)算公開(kāi)

趙潔瓊

摘 要：推行財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)既是公共財(cái)政的本質(zhì)要求，也是政府信息公開(kāi)的重要內(nèi)容。近些年來(lái)各國(guó)不斷努力，以提高預(yù)算透明度作為目標(biāo)，我國(guó)也將“完善財(cái)政預(yù)算制度，推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)透明”一直作為政府工作重點(diǎn)之一。上海市在預(yù)算公開(kāi)方面取得了不錯(cuò)的成績(jī)，但是不可否認(rèn)，在預(yù)算公開(kāi)的過(guò)程中還存在著諸多的問(wèn)題。

關(guān)鍵字：公共財(cái)政；預(yù)算公開(kāi)；地方政府

1 引言

預(yù)算，在一般的意義上是指相關(guān)主體對(duì)自己的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)先盤(pán)算。本文所指的預(yù)算公開(kāi)包括靜態(tài)意義上的預(yù)算公開(kāi)以及動(dòng)態(tài)意義上的預(yù)算公開(kāi)。預(yù)算公開(kāi)也并不是所有的都要公開(kāi)，對(duì)于涉及國(guó)家秘密或是公開(kāi)后會(huì)損害國(guó)家利益與安全的財(cái)政預(yù)算是例外的，但是國(guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)不可打著國(guó)家秘密的幌子拒絕民眾對(duì)預(yù)算公開(kāi)的要求。

政府預(yù)算的發(fā)源地是在英國(guó)，起源于控制王室對(duì)國(guó)會(huì)的財(cái)政要求，其原來(lái)的本意是要落實(shí)民主政治的監(jiān)督功能，用來(lái)防止行政權(quán)力的不斷擴(kuò)展，以減輕人民群眾的稅負(fù)。1787年，隨著英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了“同一基金法案”，規(guī)定政府的所有財(cái)政收入和支出項(xiàng)目都不僅需要向國(guó)會(huì)提出計(jì)劃及申請(qǐng)，并要經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)審查和批準(zhǔn)后才能實(shí)施，自此其他西方國(guó)家開(kāi)始紛紛效仿，并確立了較為規(guī)范的國(guó)家財(cái)政預(yù)算體系。

推行財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)既是公共財(cái)政的本質(zhì)要求，也是政府信息公開(kāi)的重要內(nèi)容。近些年來(lái)各國(guó)不斷努力，以提高預(yù)算透明度作為目標(biāo)，我國(guó)也將“完善財(cái)政預(yù)算制度，推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)透明”一直作為政府工作重點(diǎn)之一。

新中國(guó)成立后，我國(guó)財(cái)政預(yù)算經(jīng)歷了由“國(guó)家機(jī)密、不得向社會(huì)公開(kāi)”到“部分預(yù)算向人大代表公開(kāi)”再到“預(yù)算向社會(huì)民眾公開(kāi)”一個(gè)不斷完善的過(guò)程。2008年5月1日，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》正式實(shí)施，明確規(guī)定了財(cái)政預(yù)算決算報(bào)告和財(cái)政收支、各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金的管理和使用情況列為重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息，財(cái)政預(yù)算決算公開(kāi)成為各級(jí)政府必做的法定事項(xiàng)。2009年3月20日，財(cái)政部首次在“兩會(huì)”后的第一時(shí)間在財(cái)政部門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公開(kāi)2009年中央財(cái)政收入預(yù)算表、中央財(cái)政支出預(yù)算表、中央本級(jí)支出預(yù)算表和中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表。2010年，財(cái)政部制定了《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開(kāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求政府和部門(mén)主動(dòng)公開(kāi)預(yù)算和決算，積極推動(dòng)部門(mén)預(yù)算公開(kāi)。2015年剛剛對(duì)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》進(jìn)行了修改，首次對(duì)“預(yù)算公開(kāi)”做出全面規(guī)定，對(duì)公開(kāi)的范圍、主體、時(shí)限等提出明確具體的要求，對(duì)轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等社會(huì)高度關(guān)注事項(xiàng)要求公開(kāi)做出說(shuō)明，并規(guī)定了違反預(yù)算公開(kāi)規(guī)范的法律責(zé)任，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

2 研究的意義

（一）實(shí)踐意義

1.對(duì)于上海市財(cái)政資金管理工作能發(fā)揮重要作用

上海市作為直轄市，建立完善的政府預(yù)算公開(kāi)制度成為責(zé)無(wú)旁貸的任務(wù)，根據(jù)實(shí)際情況，建立并完善一套體系進(jìn)行財(cái)政預(yù)算管理工作，規(guī)范財(cái)政資金管理，為上海市構(gòu)建相應(yīng)的政府財(cái)政資金預(yù)算管理體系，具有非常重要的意義。

2.為其他城市提供借鑒

上海市政府預(yù)算公開(kāi)中存在的問(wèn)題，很可能是其他城市預(yù)算公開(kāi)中也會(huì)存在或者可能出現(xiàn)的問(wèn)題，研究上海市政府預(yù)算公開(kāi)制度，對(duì)其他城市進(jìn)行預(yù)算公開(kāi)具有一定借鑒意義，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）理論意義

1.為研究我國(guó)地方政府預(yù)算公開(kāi)提供新的視角，擴(kuò)展相關(guān)研究

在現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料中，雖然有大批關(guān)于預(yù)算公開(kāi)的相關(guān)研究，但是，在現(xiàn)有的研究中還有不少空白和不完善的地方。

2.為政府在預(yù)算公開(kāi)的過(guò)程中針對(duì)性和實(shí)效性提供理論參考

本研究在地方政府預(yù)算公開(kāi)方面歸納出了許多深層次的原因，并針對(duì)問(wèn)題指出了對(duì)應(yīng)的建議，希望能夠借此為政府在預(yù)算公開(kāi)的過(guò)程中提供更直觀和針對(duì)性更強(qiáng)的建議。

3.有利于完善相關(guān)法律

本研究中指出了政府預(yù)算公開(kāi)未能順利實(shí)現(xiàn)的原因，法律的不健全是一個(gè)重要因素，這給健全相應(yīng)法律制度提供參考。

3 上海市政府和部門(mén)預(yù)決算公開(kāi)基本情況

上海市市本級(jí)自2005年開(kāi)始，每一年都公開(kāi)上一年預(yù)算執(zhí)行情況；而預(yù)算報(bào)告是從2006年開(kāi)始公開(kāi)的。市本級(jí)預(yù)決算公開(kāi)的具體內(nèi)容包括市級(jí)財(cái)政收支預(yù)決算和市級(jí)政府性基金收支預(yù)決算及其說(shuō)明。除市級(jí)政府性基金收支預(yù)決算中收入項(xiàng)目公開(kāi)至項(xiàng)級(jí)科目，其他各項(xiàng)目均按預(yù)算數(shù)或者決算數(shù)公開(kāi)至款級(jí)科目。

上海市政府部門(mén)的預(yù)決算公開(kāi)情況，可以通過(guò)上海市政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站“政府信息公開(kāi)”——“市政府部門(mén)與區(qū)縣信息公開(kāi)”欄查到。在該欄下列示的市政府部門(mén)信息公開(kāi)和區(qū)縣政府信息公開(kāi)中，公開(kāi)2015年預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算的部門(mén)數(shù)量列示如下：市政府部門(mén)，總數(shù)46個(gè)，其中預(yù)算公開(kāi)的數(shù)量39個(gè)，沒(méi)有公開(kāi)的部門(mén)是監(jiān)察局、民政局、旅游局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、民防辦公室、金融服務(wù)辦公室、人民政府新聞辦公室7個(gè)部門(mén)；“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算公開(kāi)的數(shù)量38個(gè)，沒(méi)有公開(kāi)的部門(mén)市監(jiān)察局、民政局、新聞出版局、旅游局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、民防辦公室、人民政府新聞辦公室8個(gè)部門(mén)。區(qū)縣政府，總數(shù)16個(gè)，全部公開(kāi)了預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算。上海市政府部門(mén)和區(qū)縣政府2015年預(yù)算公開(kāi)比率是88.7%，“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算公開(kāi)比率是87.1%。

從上述公開(kāi)預(yù)算的數(shù)量中可以看出，上海市幾乎全部的政府部門(mén)和區(qū)縣政府都公開(kāi)了與預(yù)決算相關(guān)的信息，預(yù)算公開(kāi)的公開(kāi)比率達(dá)到了88.7%，“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算公開(kāi)的比率達(dá)到了87.1%。在已公開(kāi)的預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算信息中，具體包括部門(mén)收支預(yù)決算、公共財(cái)政撥款支出預(yù)決算、“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算公開(kāi)及其說(shuō)明。其中，部門(mén)收支預(yù)決算和公共財(cái)政撥款支出預(yù)決算公開(kāi)到款級(jí)科目，部門(mén)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算公開(kāi)只列出預(yù)決算總額和三項(xiàng)公務(wù)經(jīng)費(fèi)的分項(xiàng)數(shù)額。

4 上海市政府預(yù)算公開(kāi)中存在的問(wèn)題

（一）政府的觀念有待提高

政府部門(mén)首先應(yīng)該確定，公開(kāi)政府預(yù)算的原因是什么，財(cái)政預(yù)算公開(kāi)到底是向誰(shuí)公開(kāi)？上海市公布的預(yù)算報(bào)告寫(xiě)得生澀難懂，有些甚至連一些專(zhuān)業(yè)人士看起來(lái)都有困難，這種“外行看不懂，內(nèi)行說(shuō)不清”的局面并不少見(jiàn)，造成這一局面的根源在于政府部門(mén)的觀念還沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)變。

構(gòu)建服務(wù)型政府是我國(guó)政府改革的重要內(nèi)容之一，政府應(yīng)該樹(shù)立現(xiàn)代服務(wù)理念，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，改變官本位觀念，真正做到服務(wù)型政府；把“全心全意為人民服務(wù)”的服務(wù)意識(shí)內(nèi)化為政府的意識(shí)并貫穿于實(shí)際行動(dòng)之中，以民眾和社會(huì)的需求為前提，真正做到“以人為本”，這樣才能達(dá)到財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的目的。

（二）法律和制度保障不完善

完善的法律制度是政府預(yù)算公開(kāi)的支撐和保障。目前，我國(guó)政府預(yù)算決算公開(kāi)的法律依據(jù)主要是《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《政府信息公開(kāi)條例》中的零散規(guī)定，但沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)政府預(yù)算信息公開(kāi)的直接系統(tǒng)和獨(dú)立完善的法律。關(guān)于預(yù)算公開(kāi)的單行規(guī)定大多為財(cái)政部發(fā)布的指導(dǎo)意見(jiàn)、地方政府規(guī)章等，并不是由立法機(jī)關(guān)——人大制定的專(zhuān)門(mén)法律，這些指導(dǎo)意見(jiàn)、地方政府規(guī)章相對(duì)于法律來(lái)說(shuō)效力層次比較低下，嚴(yán)重影響了預(yù)算公開(kāi)的權(quán)威性和穩(wěn)定性。預(yù)算公開(kāi)法律和制度保障的不完善，給上海市預(yù)算公開(kāi)的實(shí)施造成了障礙。

（三）預(yù)算公開(kāi)的完整性不夠

政府預(yù)算是一個(gè)互動(dòng)、連續(xù)的過(guò)程，包括從預(yù)算編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行、決算以及監(jiān)督的全過(guò)程，預(yù)算公開(kāi)就應(yīng)該是對(duì)這些過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)的公開(kāi)，而不是只公開(kāi)其中的部分環(huán)節(jié)。目前，上海市政府預(yù)算公開(kāi)的是兩個(gè)環(huán)節(jié)：經(jīng)人大審批后形成的年度預(yù)算和預(yù)算年度執(zhí)行完畢后的結(jié)果——決算，其他環(huán)節(jié)尚未對(duì)民眾公開(kāi)。當(dāng)然，這與整個(gè)大環(huán)境是關(guān)聯(lián)的，全國(guó)其他地區(qū)，政府預(yù)算公開(kāi)也只是這兩個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)于預(yù)算的編制過(guò)程、預(yù)算的執(zhí)行的過(guò)程，以及人大、政協(xié)、審計(jì)部門(mén)對(duì)預(yù)算怎樣實(shí)施的監(jiān)督，都沒(méi)有公開(kāi)。

上海市政府預(yù)算公開(kāi)的主要是“年度預(yù)算草案報(bào)告”和“年度預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告”，但是限于報(bào)告所固有的篇幅，顯然不可能展示詳細(xì)的財(cái)政收支狀況。而且預(yù)算報(bào)告僅列舉了收入總額，稅收收入、國(guó)有資產(chǎn)收益收入等主要收入項(xiàng)目，缺乏收入明細(xì)科目；支出總額，一般公共服務(wù)支出、教育支出、醫(yī)療支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出等主要支出項(xiàng)目，缺乏支出明細(xì)科目；完成預(yù)算情況，但僅包括年度決算相較于當(dāng)年預(yù)算的完成情況，“沒(méi)有列出至少針對(duì)前兩個(gè)財(cái)政年度的結(jié)果信息，也沒(méi)有包含后兩年主要預(yù)算總量的預(yù)測(cè)信息”。上海市政府預(yù)算公開(kāi)缺乏地方政府債務(wù)指標(biāo)的披露，或是披露的數(shù)據(jù)不完全，對(duì)于政府可能面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)則完全沒(méi)有涉及。

公開(kāi)只是一個(gè)動(dòng)作，公開(kāi)了之后，民眾可以提出疑問(wèn)，相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)積極做出回應(yīng)，畢竟公開(kāi)只是一種手段，公開(kāi)只是為了更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算過(guò)程中的民眾參與和民眾監(jiān)督。預(yù)算公開(kāi)不是政府把預(yù)算報(bào)告公布到網(wǎng)上就達(dá)到了，預(yù)算公開(kāi)需要互動(dòng)和回應(yīng)，應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的公開(kāi)。

（四）預(yù)算公開(kāi)的途徑不一致

上海市政府預(yù)算決算公開(kāi)，并沒(méi)有統(tǒng)一的途徑，有的是在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上公開(kāi)的，有的是在刊物上公開(kāi)的，在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上公開(kāi)的，在網(wǎng)頁(yè)版面上也存在不一致，有的是在政務(wù)公開(kāi)中，有的是在財(cái)政數(shù)據(jù)公開(kāi)中，有的在檢索中才能檢索到，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的查詢(xún)方式。對(duì)民眾來(lái)說(shuō)，進(jìn)行信息收集和統(tǒng)計(jì)對(duì)比分析的難度比較大，也不利于不同部門(mén)之間的橫向比較。

（五）財(cái)政收支科目的劃分不夠細(xì)化

我國(guó)現(xiàn)有的預(yù)算科目劃分不夠詳細(xì)，導(dǎo)致政府雖然公開(kāi)了預(yù)算草案、預(yù)算報(bào)告等，普通民眾卻難以理解。按照2007年1月1日正式實(shí)施的政府收支分類(lèi)改革，我國(guó)現(xiàn)行支出分類(lèi)同時(shí)使用支出功能分類(lèi)和支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)兩種方法對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行分類(lèi)。所謂支出功能分類(lèi)，就是按政府主要職能活動(dòng)分類(lèi)。我國(guó)政府支出功能分類(lèi)設(shè)置一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防等大類(lèi)，類(lèi)下再分款、項(xiàng)兩級(jí)。支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)是按支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途所作的一種分類(lèi)，支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目設(shè)工資福利支出、商品和服務(wù)支出等12類(lèi)，類(lèi)下設(shè)款，具體包括：工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、對(duì)企事業(yè)單位的補(bǔ)貼等。但“總的來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有支出類(lèi)級(jí)科目不能集中、完整地反映政府某項(xiàng)職能活動(dòng)；支出款級(jí)科目不能集中反映某一方面的工作；支出項(xiàng)級(jí)科目不能集中、明細(xì)地反映某個(gè)具體支出事項(xiàng)。”

政府公開(kāi)財(cái)政預(yù)算，其真正的目的，是讓民眾更直接、更準(zhǔn)確地了解相關(guān)部門(mén)的財(cái)政狀況，從而更好地對(duì)公共預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督。這就需要注意預(yù)算報(bào)告內(nèi)容的易懂程度，用通俗明了的語(yǔ)言、形式，讓查閱者一目了然地看懂政府預(yù)算。很多人都認(rèn)為：預(yù)算有其專(zhuān)業(yè)性，涉及到異常復(fù)雜繁瑣的賬目和高妙深?yuàn)W的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，普通民眾看不懂預(yù)算報(bào)告，是再自然不過(guò)之事。但預(yù)算并不是高科技，要讓民眾看懂并不是十分困難的事情，以前缺乏對(duì)預(yù)算公開(kāi)方法的研究，如果能委托一些專(zhuān)家，認(rèn)真研究預(yù)算公開(kāi)的技術(shù)問(wèn)題，用通俗易懂的方式把預(yù)算問(wèn)題表達(dá)清楚，這不難做到。如果民眾看不懂，或者看懂了以后仍有疑問(wèn)，相關(guān)部門(mén)和工作人員也應(yīng)該做好準(zhǔn)備，給予及時(shí)、認(rèn)真地解答。

（六）預(yù)算外資金的公開(kāi)程度不夠

預(yù)算外資金是指“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他機(jī)構(gòu)為履行或代行

政府職能，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取、募集和安排

使用，未納入財(cái)政預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。”預(yù)算外資金體現(xiàn)了各地方、各部門(mén)在具體負(fù)責(zé)事項(xiàng)上的靈活性，屬于政府自由支配的范疇，是預(yù)算內(nèi)資金的補(bǔ)充。然而，改革開(kāi)放以來(lái)，預(yù)算外資金大幅增加，特別是房地產(chǎn)市場(chǎng)的火熱，土地收入已經(jīng)成為地方政府最大的預(yù)算外資金來(lái)源。1994年實(shí)施的分稅制改革，使得地方稅收減少，預(yù)算外收入更是成為地方政府的重要財(cái)政來(lái)源，甚至成為個(gè)別地方政府最重要的財(cái)政來(lái)源，進(jìn)而形成地方財(cái)政主要依賴(lài)預(yù)算外收入的怪異局面。上海市政府預(yù)算，僅包括預(yù)算內(nèi)收入，預(yù)算外收入長(zhǎng)期分散于各地區(qū)、各部門(mén)手中，成為政府都難以有效掌控的“第二預(yù)算”，也嚴(yán)重?cái)_亂了上海市政府的公共預(yù)算制度。

5 解決地方政府預(yù)算公開(kāi)過(guò)程中問(wèn)題的建議

（一）提高政府的服務(wù)意識(shí)

現(xiàn)代政府是一個(gè)法制社會(huì)，政府是有限政府，主權(quán)在民，是以民為本的。全心全意為人民服務(wù)是中國(guó)共產(chǎn)黨一直奉行的理念，這與建立服務(wù)型政府是相通的。要徹底改變官本位的思想，培養(yǎng)公務(wù)人員的服務(wù)意識(shí)，始終把為民放在第一位，始終牢記自己的權(quán)利是人民賦予的，摒棄掉官僚主主義作風(fēng)，樹(shù)立全心全意為人民服務(wù)的觀念。政府制定出一個(gè)好的制度，也是需要人去執(zhí)行的，公務(wù)人員的服務(wù)意識(shí)提高了，服務(wù)做到位了，制度的良好社會(huì)效益才能有效地顯現(xiàn)出來(lái)。

政府財(cái)政來(lái)源于公民的稅收，公民委托政府使用財(cái)政資金提供公共物品與服務(wù)，政府如何花錢(qián)、花在哪里、績(jī)效如何，理應(yīng)讓民眾知道并能進(jìn)行監(jiān)督。因此，了解公共預(yù)算信息，是公民天然的權(quán)利。預(yù)算公開(kāi)已經(jīng)不是政府愿意不愿意的事情，而是必須履行的重要義務(wù)。政府不應(yīng)當(dāng)把預(yù)算公開(kāi)當(dāng)作一種負(fù)擔(dān)，而是把它當(dāng)作政府和民眾溝通的橋梁和紐帶，當(dāng)作推進(jìn)政府信息公開(kāi)、提高政府管理績(jī)效的重要手段，力爭(zhēng)把預(yù)算信息公開(kāi)培養(yǎng)成一種執(zhí)政習(xí)慣。預(yù)算信息公開(kāi)的內(nèi)容、數(shù)量、方式，不能單方面從政府機(jī)構(gòu)和官員的角度考慮，更要站在社會(huì)的角度，從民眾和企業(yè)行使權(quán)利、增進(jìn)利益的角度出發(fā)考慮問(wèn)題，是典型的“權(quán)利型”公開(kāi)。從“權(quán)力型”公開(kāi)向“權(quán)利型”公開(kāi)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，應(yīng)該將自上而下的主動(dòng)公開(kāi)與自下而上的依申請(qǐng)公開(kāi)相結(jié)合，盡量提供民眾想要知道的信息，讓更多的人參與監(jiān)督。民意基礎(chǔ)與民眾要求既是政府預(yù)算公開(kāi)的巨大壓力，也是其重要?jiǎng)恿Α?/p>

（二）進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度建設(shè)

要想在政府預(yù)算公開(kāi)方面取得比較好的成績(jī)，政府預(yù)算公開(kāi)就必須以完善的法律體系來(lái)作為基礎(chǔ)和支撐，在實(shí)際操作中做到有法可依。

首先要繼續(xù)對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行修訂，對(duì)預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。

實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開(kāi)，僅僅對(duì)《預(yù)算法》的修訂是不夠的，還要繼續(xù)對(duì)《保密法》進(jìn)行修訂。2010年10月1日，修訂后的《保密法》開(kāi)始實(shí)施，雖然加強(qiáng)了政府信息保密的規(guī)定和措施，但對(duì)如何保證政府信息公開(kāi)卻沒(méi)有做出實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，因此，需要進(jìn)一步修訂，特別要對(duì)國(guó)家秘密事項(xiàng)做出明確規(guī)定。

還要提升《政府信息公開(kāi)條例》的法律層次，使其成為經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的政府信息公開(kāi)法，以提高政府預(yù)算透明度，推進(jìn)包括政府信息在內(nèi)的政府預(yù)算信息公開(kāi)，使財(cái)政預(yù)算公開(kāi)為主體的所有政府政務(wù)公開(kāi)有法可依、有章可循、不斷規(guī)范。

（三）豐富預(yù)算公開(kāi)的完整性

在實(shí)踐中，政府預(yù)算每年要公開(kāi)的數(shù)據(jù)基本上是兩個(gè)，一個(gè)是預(yù)算數(shù)，一個(gè)是決算數(shù)。從政府預(yù)算的環(huán)節(jié)看，包括了前期的編制、財(cái)政部門(mén)的審核、人大的審議和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、審計(jì)監(jiān)督等。除了因涉及國(guó)家安全、涉外秘密等需要保密的信息外，政府預(yù)算的公開(kāi)應(yīng)該包括上述全部環(huán)節(jié)的公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算全過(guò)程、動(dòng)態(tài)的公開(kāi)。

在現(xiàn)有公開(kāi)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大公開(kāi)政府預(yù)算的內(nèi)容，一是預(yù)算決算種類(lèi)的擴(kuò)大，二是每類(lèi)預(yù)算決算中公開(kāi)信息的擴(kuò)大。目前，就上海市而言，每年都要編制公共財(cái)政收支預(yù)算、政府性基金收支預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支預(yù)算、社保基金收支預(yù)算四類(lèi)預(yù)算，在進(jìn)行預(yù)算決算公開(kāi)時(shí)，并沒(méi)有后兩類(lèi)預(yù)算的公開(kāi)。因?yàn)閺闹醒氲降胤降奈募校壳斑€沒(méi)有對(duì)后兩類(lèi)預(yù)算的公開(kāi)予以規(guī)定，所以也沒(méi)有公開(kāi)。筆者認(rèn)為，政府預(yù)算公開(kāi)應(yīng)是一個(gè)全口徑的公開(kāi)，不能因偏廢全，應(yīng)逐步將另外兩類(lèi)預(yù)算予以公開(kāi)。

（四）統(tǒng)一預(yù)算公開(kāi)的途徑

現(xiàn)在是網(wǎng)絡(luò)的時(shí)代，就上海市而言，各區(qū)縣政府、各部門(mén)都有各自的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。政府預(yù)決算、部門(mén)預(yù)決算、三公經(jīng)費(fèi)預(yù)決算等，都應(yīng)該統(tǒng)一在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站予以公開(kāi)，并且統(tǒng)一公開(kāi)在同一網(wǎng)頁(yè)版面上。在各區(qū)縣政府、各部門(mén)網(wǎng)站公開(kāi)的，應(yīng)該在政務(wù)公開(kāi)欄目中，分別設(shè)立財(cái)政預(yù)算決算公開(kāi)、部門(mén)預(yù)算決算公開(kāi)子欄目，以方便民眾的查詢(xún)，減少苦于尋找的煩惱。這樣通過(guò)不同的途徑，對(duì)政府預(yù)算決算、部門(mén)預(yù)算決算進(jìn)行公開(kāi)，滿(mǎn)足不同社會(huì)群體的多種需求，更好地體現(xiàn)了全心全意為人民服務(wù)的精神。

（五）細(xì)化基金收支預(yù)算科目

在保持現(xiàn)行政府收支分類(lèi)科目框架不變的情況下，調(diào)整了基金收支分類(lèi)科目設(shè)置，細(xì)化了基金支出科目，清晰反映各項(xiàng)基金的支出結(jié)構(gòu)與方向，為基金預(yù)算編制打下良好基礎(chǔ)。

在預(yù)算公開(kāi)方式上，需要盡可能用簡(jiǎn)單的語(yǔ)言、多用形象生動(dòng)的圖表來(lái)描述，以方便人大代表審議和民眾查詢(xún)、監(jiān)督。這方面我們可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)發(fā)實(shí)用性的電子政務(wù)公開(kāi)系統(tǒng)與平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“傻瓜化”查詢(xún)、閱讀和下載。以德克薩斯州為例，德州議會(huì)預(yù)算局官方網(wǎng)站每年都公布地方財(cái)政預(yù)算，成為德州公民查看政府預(yù)算的首選方式。其預(yù)算報(bào)告一般都是PDF格式的，體積非常小巧，內(nèi)容卻非常豐富和專(zhuān)業(yè)。餅狀圖、柱狀圖的運(yùn)用讓人感覺(jué)更為直觀。而在各種表格中，往往都有和上一財(cái)年，甚至于上幾個(gè)財(cái)年的數(shù)據(jù)對(duì)比。網(wǎng)站專(zhuān)門(mén)有一個(gè)叫做“德州預(yù)算資源”（TBS）的系統(tǒng)，界面樸實(shí)無(wú)華，用起來(lái)十分方便，類(lèi)似于大學(xué)圖書(shū)書(shū)館的檢索系統(tǒng)，負(fù)責(zé)教民眾傻瓜化操作查詢(xún)。即使不會(huì)使用搜索工具，系統(tǒng)界面上的幫助按鈕也能幫助民眾順利地實(shí)現(xiàn)查詢(xún)、打印和下載。總之，由于在預(yù)算信息公開(kāi)和監(jiān)督的過(guò)程中民眾作為信息的接收者和非專(zhuān)業(yè)人員，始終處于劣勢(shì)地位，這就需要政府部門(mén)和工作人員，利用其專(zhuān)業(yè)性，保證信息的完整、真實(shí)、可讀，以保障民眾順利實(shí)現(xiàn)公共參與和民主監(jiān)督。

（六）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理

完善措施，從源頭上杜絕預(yù)算外資金的違規(guī)違法行為。進(jìn)一步整頓和清理現(xiàn)行收費(fèi)的不良行為，不斷地取消不合理和不合法的收費(fèi)項(xiàng)目，將那些不能體現(xiàn)政府行政行為的事業(yè)性行政收費(fèi)轉(zhuǎn)變成經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，同時(shí)對(duì)其依法征收稅款，對(duì)部門(mén)的支出進(jìn)行合理科學(xué)的預(yù)算，取消把收費(fèi)和部門(mén)收入相捆綁和掛鉤的做法，在部門(mén)預(yù)算安排中做統(tǒng)一的規(guī)定。及時(shí)對(duì)單位現(xiàn)有銀行賬戶(hù)進(jìn)行整頓和清理，該取消的必須予以取消賬戶(hù)，在審核新開(kāi)賬戶(hù)時(shí)要嚴(yán)格按照規(guī)定操作，不應(yīng)該留下可以轉(zhuǎn)移截留預(yù)算外資金收入的任何機(jī)會(huì)，確保所有資金可以足額并及時(shí)繳入財(cái)政部門(mén)開(kāi)設(shè)的統(tǒng)一的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。

完善內(nèi)部控制制度，提高內(nèi)部控制質(zhì)量。行政事業(yè)單位必須依據(jù)預(yù)見(jiàn)性、合法性、全面性等原則來(lái)制定內(nèi)控制度。首先，必須在符合國(guó)家的法規(guī)和法律的前提下來(lái)制定預(yù)算外資金的內(nèi)部控制規(guī)定，同時(shí)，必須使所制定的內(nèi)部控制制度具有高度的權(quán)威性。其次，內(nèi)控制度必須能夠?qū)ξ磥?lái)可能遭遇或者是發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)，保證其具有高效的防范意識(shí)。最后，應(yīng)該盡可能地將預(yù)算外各個(gè)環(huán)節(jié)和每個(gè)控制點(diǎn)都覆蓋在事業(yè)單位所制定的內(nèi)部控制中，擁有完善內(nèi)控制度的行政事業(yè)單位應(yīng)該在遵循公開(kāi)性和獨(dú)立性等原則的前提下不斷提高內(nèi)部控制的質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)

[1]參見(jiàn)IMF《財(cái)政透明度手冊(cè)》2007年。

[2]石英華著：《政府財(cái)務(wù)信息披露研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年版，第170頁(yè)。

[3]謝元態(tài)主編：《公共財(cái)政學(xué)》，江西科學(xué)技術(shù)出版社，2007年版，第370頁(yè)。