全民健身公共服務的立法需求、供給與法治策略

劉　崢,　戴　健,　程　華

(1.上海體育學院 博士后流動站,上海 200438; 2.上海體育學院 學院辦公室,上海 200438;

3.上海體育學院 武術學院,上海 200438)

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全民健身公共服務的立法需求、供給與法治策略

劉崢1,戴健2,程華3

(1.上海體育學院 博士后流動站,上海 200438; 2.上海體育學院 學院辦公室,上海 200438;

3.上海體育學院 武術學院,上海 200438)

摘要運用文獻資料法、邏輯分析法,對全民健身公共服務的法治供給進行研究。認為:全民健身公共服務應加強3個方面的立法:①涵蓋全民健身公共服務的基本標準、覆蓋主體、經費使用和各級政府責任等規定的高法律位階立法;②劃清政府購買全民健身公共服務權限,限定承接主體購買資質與行為,監管政府購買全民健身公共服務行為的制度規范;③合理有序使用公共體育設施和保障科學健身指導常態化的規章制度。為有效滿足以上需求：在供給作為上,由供給導向的被動供給向需求導向的主動供給轉變;在政策方案制定上,實行本土經驗總結(內生方式)和外來經驗借鑒(外生方式)相結合;在決策程序上,由經驗決策向科學、民主決策轉變。立法預期效果能否得以實現，需要對全民健身公共服務進行整體治理，應重點加強體育行政執法制度的實施,推進體育部門行政問責制度,培育行政主體法治信仰。

關鍵詞全民健身; 公共服務; 法治; 供給; 行政執法

DOI10.16099/j.sus.2016.01.007

Legislation Demand and Supply and the Strategy of Rule by Law in the Construction of National Fitness Public Service∥LIU Zheng1, DAI Jian2, CHENG Hua3

AbstractThe study explores the legal supply of national fitness public service by using literature review and logical analysis.It states that the legislation should be enhanced in 3 aspects,including the high-hierarchy laws which covers the basic criteria,subjects,use of funds and all-level government’s responsibility; the system of norms which defines the government’s right to purchase public service,determines the purchasers’ qualification and behavior,and supervises the government’s purchasing national fitness public service; the rules and regulations which guarantee the use of sports facilities and scientific guidance.In order to meet these demands,the supply should be changed from the passive-oriented supply to demand-oriented one.In the policy formulation,the experiences from local areas should be combined with the foreign experiences (external mode).The experience-oriented decision-making mode should be changed to scientific and democratic decision-making mode.The system of administrative enforcement of law should be enhanced.The administrative accountability should be pushed and the administrative body’s belief of rule by law should be cultivated,etc.

Keywordsnational fitness; public service; rule by law; supply; administrative enforcement of law

Author’s address1.Postdoctoral Research Station,Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China; 2.University Office,Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China; 3.School of Wushu,Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China

“法者,治之端也”[1],發展全民健身公共服務首先要有法可依。2008年北京奧運會之后,我國在全民健身公共服務立法實踐上取得了長足的進步,相繼出臺了《全民健身條例》《全民健身計劃(2011—2015)》《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》《政府購買服務管理辦法(暫行)》等政策法規。2014年國務院發布了《關于加快發展體育產業 促進體育消費的若干意見》，還特別將全民健身上升為國家戰略。這些政策法規的頒布推進了全民健身公共服務的法治進程,但是按照全面依法治國的要求,與廣大民眾的期望相比,全民健身公共服務領域的立法還有較大的差距。一些重要的法律、法規還未制訂出來,不少制度性規范層次較低,缺乏系統性和協調性。

展望未來，全民健身公共服務實踐還面臨諸多挑戰,經濟進入新常態,政府財政收入面臨下降危機,財政支持的力度趨弱;人口老齡化加速,老年人體育需求與日俱增;政府購買公共服務力度加大,供給泛市場化風險增加,多元供給利益矛盾凸顯等等。故應加強制度設計和法治建設,使全民健身公共服務在法治的框架內運行。法治建設一直是完善全民健身公共服務體系的薄弱環節,在依法治國開啟新時代和全民健身上升為國家戰略的雙重背景下,這一問題能否得到有效解決,不僅關系到全民健身公共服務產生的惠民效果,更關系到全民健身治理體系和能力的創新。故本文對此進行探索,為完善全民健身公共服務體系提供理論參考。

1全民健身公共服務的立法需求

1.1完善全民健身法制體系須增補高位階的法律規范按照法的等級效力劃分,目前我國已初步形成了由法律、行政法規、地方性法規和部門規章所組成的全民健身公共服務法制體系,這一體系的層次結構主要表現為法律、行政法規少,地方性法規、部門規章多的特點(表1)。

表1　現行有效的全民健身公共服務相關政策法規文件一覽

數據來源:國家體育總局政策法規司文件公告、《現行有效的體育法規和規范性文件目錄》和北大法寶法律法規數據庫

表1顯示的結構使全民健身公共服務的整體立法層次偏低,法治約束力不強。在法律方面,僅有《體育法》第11條規定“國家推行全民健身計劃,實施體育鍛煉標準,進行體質監測”。我國還未制訂全民健身公共服務的專項法律,與基本公共服務體系各領域的專項法律建設相比,全民健身已遠遠落后于基礎教育、基本醫療衛生、就業與再就業、失業保險和安全用水等領域。當前,全民健身公共服務主要停留在依靠法規和部門性規章治理的局面,這不僅不利于全民健身公共服務各項措施的有效執行,也不利于深化體育改革所要達到的體育治理現代化和建設法治體育。不僅如此,從執法的角度看,立法層次比較低、缺乏剛性約束,使一些政府部門缺少必要的執法敬畏,在全民健身公共服務供給中責任不到位。由于全民健身公共服務的標準缺乏統一的法律規定,地方政府在政策執行的過程中,容易出現避重就輕,“上有政策、下有對策”的情況,從而造成均等化的目標難以實現；因此,提高全民健身公共服務的立法層次,出臺具有權威性、規范性的全民健身公共服務法律,在國家層面上以法律的方式明確全民健身公共服務的基本標準、覆蓋主體、經費使用和各級政府責任,從整體上對全民健身公共服務運行、管理進行規范是很有必要的。

1.2政府購買公共服務須制定規范多元供給關系的政策法規政府購買公共服務的相關政策法規已出臺,未來全民健身公共服務的供給主體逐漸由政府一元向政府、市場、社會組織多元轉變;供給方式也由獨家供給向合作供給轉變。可以預見,未來全民健身公共服務的實踐將呈現出更加復雜的局面。“在‘無法可依’的狀態下,體育公共服務主體的法律定位不清晰,體育行政部門、體育非政府組織、企業、個人等公共服務提供者之間的法律關系不清,各類公共服務主體缺乏明確的職能定位與法律地位,尤其是作為推進體育公共服務的主導者,體育行政部門對于自己是否‘越位’‘缺位’還是‘錯位’沒有法律上的判斷標準”[2]。因此,無論是政府、市場還是社會組織的行為,都需要通過相應的政策法規進行規范。目前有以下3個方面的立法亟須規范。

(1) 劃清政府購買全民健身公共服務的權限。有關政府購買公共服務的立法主要是針對公共服務的一般性提出了規制,全民健身更有其服務特殊性。對于哪些可以購買,哪些不可以購買要有明確的規定,應警惕政府購買公共服務泛市場化,嚴格做到《政府購買服務管理辦法(暫行)》規定的“不屬于政府職能范圍,以及應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務事項,不得向社會力量購買”。因此,政府職權中哪些可以向社會購買,哪些不可以向社會購買,應通過制訂“權力清單制度”加以規范。

(2) 限定全民健身公共服務承接主體購買資質與行為的規范。目前社會組織、事業單位和企業是購買服務的主要承接主體。首先,我國各類社會性體育組織發育還不成熟,尤其是自律能力、市場競爭力、服務能力仍很有限,對他們而言提供完善的全民健身服務任重道遠。其次,事業單位的分類改革并未完全到位,尤其是項目協會實體化還遠未完成,大部分依然依附體育主管部門,難以展開真正意義的競爭性購買行為。再次,我國能提供全民健身公共服務的企業市場競爭力參差不齊,一旦放開購買服務,可能產生個別企業壟斷供應的局面。故應制訂承接主體資質、約束購買行為的制度規范是十分緊迫的。

(3) 監管政府購買全民健身公共服務行為的制度規范。從發達國家的成功經驗看,政府和市場合作的方式主要有:合同外包、特許經營、用者付費、補貼等。無論哪一種合作方式,其實質都是政府和私人部門之間的合作。政府以公共利益為價值取向,私人部門以私利為價值追求。因此,在合作的過程中要特別警惕服務質量下降、權力尋租、貪污腐敗等行為的出現,尤其是要避免政府在卸下包袱的同時也卸下了政府應擔負的責任,將本該是政府負責任的公共服務也推向了市場。故應對政府和私人部門的合作方式、合作關系、服務項目、資金運營、政府監管等方面，通過政策法規進行相應的約束與規范。

1.3日益增長的健身需求須規范全民健身資源使用方式的政策法規當前規范全民健身資源使用方式的立法需求主要包括以下2個方面。

(1) 公共體育場地設施有序使用的政策法規。我國已出臺了《公共文化體育設施建設條例》《關于學校體育設施向社會開放指導意見的通知》《關于加強大型體育場館運營管理改革創新提高公共服務水平的意見》《關于推進大型體育場館免費低收費開放的通知》等系列政策,這些政策的實施對于解決公共體育場地設施匱乏的問題發揮了積極的作用。從現實情況看,由于缺少原則性政策的實施細則,這些政策還未得到很好的執行,執行不力導致一些老問題依然存在。例如,大型體育場館運營效能不佳、服務能力不強、公眾利用水平不高,這些問題依然需要通過進一步出臺實施細則加以規范和解決。此外,隨著人們體育熱情的高漲,又涌現出一些新的問題。例如,廣場舞擾民給社區治理帶來新難題、項目化場地結構性短缺、殘疾人健身設施缺失等等。隨著中國老齡化社會的到來,以老年人群體為主的廣場體育娛樂活動將更加勢不可擋,當健身、娛樂的權利和正常休息的權利發生矛盾時,如何進行調和？可以說,“眾多廣場舞糾紛背后,反映較多的還是場地資源不足與不適方面的原因”[3],更反映了政府管理職能的缺位。對于地方政府而言,現有的公園、廣場、公共綠地如何使用,未來公共活動用地如何規劃均需要進一步修訂和出臺相應的政策法規和管理規范。

(2) 社會體育指導員志愿服務長效化的政策法規。我國《社會體育指導員管理辦法》規定:社會體育指導員是指不以收取報酬為目的,向公眾提供傳授健身技能、組織健身活動、宣傳科學健身知識等全民健身志愿服務,并獲得技術等級稱號的人員。可見,社會體育指導員是全民健身公共服務的當然志愿者。目前全國注冊培訓的公益性社會體育指導員已達141萬人[4],與2004年的43萬人[5]相比,近10年社會體育指導員的數量增加了近100萬人。目前的發展規模充分顯示了我國的社會體育指導員政策是以規范、指導培訓為重點。從發揮的實際作用看,在基層指導全民健身的社會體育指導員相對較少,“群眾身邊的指導員數量不足、質量不高、上崗率不高是當前需著力解決的問題”[6]。“重培訓、輕使用”的反差反映出我國社會體育指導員政策制定的不全面、不協調。從《社會體育指導員管理辦法》的內容看,多是指向培訓的等級劃分、培訓主體、培訓方式等內容,而關于如何使用社會體育指導員的內容十分缺乏。應進一步針對如何使用社會體育指導員制定相關政策,尤其是對其合法地位、權益保護、激勵措施等方面要有專門、統一的規范。

2全民健身公共服務政策法規的供給方式

2.1在供給作為上,由被動向主動供給轉變《國家基本公共服務體系規劃(2011—2015)》提出:“把基本公共服務制度作為公共產品向全民提供,是我國公共服務發展從理念到體制的創新。”全民健身公共服務政策法規作為全民健身公共服務體系建設的制度載體,其供給的質量如何直接關系到體系建設的成敗。

目前體育行政部門在立法行為上依然缺乏主動性,被動立法的狀況依然顯著,突出表現在以下2個方面:①遇到問題才立法。中央體育行政部門在實際的立法工作中,往往是被“問題”推著走,問題出現以后才想到要立法,立法往往是被形勢所迫觸發的,立法工作呈現較為明顯的“頭痛醫頭,腳痛醫腳”現象,致使立法碎片化。②中央頒布了政策,體育行政部門才立法,上級頒布了政策法規,下級部門才立法。我國《立法法》規定:“行政立法主體可以在與現行法律不抵觸的情況下,就社會的有關事項先行立法。”相關部門為了降低政治風險,往往是抱著坐等、觀望、跟進、移植的立法工作態度,缺乏對政策法規的主動供給和創新,“地方法照搬上位法和地方法之間的簡單模仿”[7]等重復立法問題普遍存在。

從現實情況看,隨著公民體育需求的不斷擴增,全民健身公共服務供給方式由一元向多元供給轉變,將會出現更多新問題、新情況。故全民健身公共服務的相關權力部門和行政部門應從被動立法向主動轉變。主動立法即要求在沒有上級權力機關和行政部門授意、授權的情況下,體育及相關行政部門為了提高全民健身公共服務的供給效果,在國家法律或制度允許的范圍內主動供給政策法規的行為。全民健身公共服務政策法規的供給實現主動立法,首先要求體育及相關行政部門要樹立“立法為先”“防患未然”的理念;其次要充分考察全民健身公共服務發展的實際狀況,列出哪些方面需要用行政立法,并加以規范;再次要根據社會發展的趨勢,增強預見性,防止制定出的政策法規又適應不了變化的社會環境。

2.2在政策方案制訂上,實行內生與外生結合方式從一項政策法規的來源看,主要有2種生成方式:一種是內生方式;另一種是外生方式。內生方式主要是指在政策問題確定以后,政策方案是通過總結實踐經驗而形成的。在我國主要表現為“摸著石頭過河”“先試點,再推廣”“成熟一個,制訂一個”。這種政策生成方式的優勢在于,政策方案的形成有深厚的現實基礎,有著切實可行的本土化條件;其劣勢在于,政策方案依據的經驗需要長時間的積累,容易出現靜態的政策方案和動態的社會環境不協調狀況。另外,如果試點選取缺乏代表性、普適性,也有可能造成政策方案的適用性較差。相對于內生方式,外生方式是指政策方案是通過借鑒、移植、擴展其他國家或其他行業的相類似政策而形成的。這種政策生成方式的優勢在于,政策方案形成的效率較高,有助于在短時間內就形成一個完整的政策法規體系。其劣勢在于,這種政策方案往往具有理想化特征,有可能脫離本國、本地、本行業的實際。

我國全民健身公共服務政策法規的供給既不能脫離國內發展實際,又要保持一定的供給效率,因此,它的供給要采用內生和外生相結合的方式,或者說既要將通過本土經驗積累作為制訂政策的依據,又要通過借鑒和學習國外、其他行業的成功經驗制訂政策。在結合使用的過程中,囿于我國全民健身公共服務發展的時間不長,可資借鑒的經驗有限,要在短時間內建立起各層次、各類型結構合理,要素完備的政策法規體系,單靠經驗積累的效率是相對較低的,還需要重點借鑒其他國家的成功經驗。為了防止出現“水土不服”的情況,應繼續發揮我國“先試點,再推廣”的做法。政策法規的特點在于“定”,級別越高的立法,其穩定性越強。公共體育需求的特點是“變”,為了防止制訂的政策法規與動態發展的實踐不相符,應及時將成功的經驗固定下來,把不符合實際的政策內容進行修改或調整。因此,在立法的層次上可以先制定部門規章,試行一段時間以后,再根據實際情況上升為行政法規或者法律。

2.3在決策程序上,由經驗決策向科學、民主決策轉變經驗決策主要是領導者依靠前人的經驗、個人的經驗和直覺做出判斷的決策。經驗決策有其合理性,但其局限性也十分明顯,最大的問題是在我國社會轉型的背景下,涌現出了大量的新問題,對這樣的問題進行決策沒有先例可循。此外,僅憑個人經驗、固有經驗考慮問題,往往比較片面,決策有一定的盲目性。對于全民健身公共服務相關問題的決策,應認識到今天的全民健身公共服務是市場經濟條件下的全民健身公共服務,市場經濟是私利取向,全民健身公共服務是公益取向。公益取向的全民健身公共服務在市場經濟條件下運行必須加強政府的調控機制,以彌補市場的缺陷,矯正市場的失靈,保障公共利益。因此,全民健身公共服務決策作為公共決策的一個領域應加強科學化、民主化。

全民健身公共服務決策的科學化中主要體現在程序和方法的科學上，在科學理論的指導下正確地決策。科學決策是決策者和其他參與者采用科學合理的決策程序,充分利用現代科學技術知識和方法,特別是政策科學的理論和方法進行決策。即在科學理論的指導下,遵循決策原則和程序,利用現代科技手段,通過各種方案的選擇,達到方案最優化。民主化決策要求充分重視決策中利益相關者及智囊團體的意見和判斷,盡量做出最能反映民意的決斷。具體而言,就是要保證廣大人民群眾和各種社會團體以及政策研究組織能充分參與決策過程,在政策決策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求。改革和完善全民健身公共服務的決策機制,實現經驗決策向科學化、民主化決策轉變是體育及相關行政部門實現政策供給職能,完善全民健身公共服務政策法規體系建設,推進全民健身公共服務均等化的重要途徑。

3提升全民健身公共服務水平的法治策略

3.1重點實施體育行政執法制度法律貴在行,也難在行。法律只有得到嚴格執行,才能彰顯價值和權威;如果執行不力,法律再完善也是一紙空文。正因如此,黨的十八屆四中全會強調,“法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施”[8]。當前,全民健身實踐中的各種亂象日趨凸顯,亟待加強體育行政執法的范圍和力度。“體育行政執法是指體育行政部門或依法授權、委托的機構以發展體育事業、保障公民體育權利為目的,運用各種適應體育行業需要的行政手段,組織實施體育法律、法規和規章的各種管理活動,包括服務、處理和檢查、監督等行為”[9]。

從現實情況看,目前我國體育行政執法意識還十分淡薄,“我國體育行政部門普遍缺少行政執法機構和隊伍,缺乏體育行政執法的實踐和經驗”[10]“體育執法手段仍顯單一”[11],體育行政執法的動力還主要依靠各級人大常委會的高位推動[12],執法活動主要表現為“運動式”,體育行政執法體系尚未建立。應進一步加強體育行政執法工作并使之常態化。加強體育行政執法制度和機制建設，首先要重視體育行政執法機構和隊伍的建設,設置專門的法制工作機構,并配備專職人員負責。其次要完善執法程序,推進綜合執法,嚴格執法責任,建立權責統一、權威高效的體育行政執法機制,并積極探索跨部門執法。再次要加強體育行政執法的政策供給,促進全民健身公共服務政策法規實施制度的建設,形成完善的體育行政執法保障機制。

3.2推進體育行政問責制度行政問責制是指一級政府對現任該級政府負責人、所屬各工作部門和下級政府主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內由于故意或過失,不履行或未正確履行法定職責,以致影響行政秩序和效率,貽誤行政工作,或者損害行政管理相對人的合法權益,給行政機關造成不良影響和后果的行為。實行內部監督和責任追究的制度,要求“有權必有責,用權受監督,侵權要賠償”。在體育領域建立問責制,即對體育行政主體權力進行約束,對公眾體育權力進行保護,它是促進全民健身公共服務健康穩定發展的重要保障。目前體育領域的行政問責制度實行的程度還較低,例如《全民健身條例》規定：縣級以上體育行政人員有法律責任規定,但是依然不夠具體明確。如對體育場館設施被侵占、破壞,城市不依法建設體育場館設施等問題還束手無策，這些行政執法的薄弱現象直接影響和弱化了體育法治的權威。故切實在體育領域實施行政問責制度就顯得尤為重要，這有利于解決目前全民健身公共服務中存在的諸多責任問題,有利于提高體育行政領導隊伍的責任意識,從而保證政策決策的正確性和執行的堅決性。

3.3培育行政主體法治信仰“管用而有效的法律,既不是銘刻在大理石上,也不是銘刻在銅表上,而是銘刻在公民的內心里”[13]。全民健身公共服務政策法規體系的建設,不僅要促進制度載體完善和實踐環節調控,還需要加強法治教育,通過加強法治文化學習提高體育行政主體的法治意識和執法能力。在我國普法宣傳教育的實踐過程中,體育系統也開展法治宣傳,對行政人員進行了針對性的法治教育,產生了一定的積極效果。從總體上看,中央好于地方,省市好于區縣。一些基層的體育部門進行體育法治宣傳教育的活動開展較少,一些基層開展的法治宣傳教育還存在形式重于內容的現象,體育行政隊伍的整體法律素養有待提高,體育行政執法的理念和能力還十分欠缺。因此,應積極完善體育法治宣傳教育方式,按照黨的十八大報告要求,深入開展法制宣傳教育,弘揚社會主義法治精神,樹立社會主義法治理念,增強全社會學法、尊法、守法、用法的意識。

首先,在法治學習內容上,要注意體育領域的政策法規與民主政治建設法制理論、保障和改善民生的法律法規,使全民健身公共服務的法制教育放在國家整個法治建設的文化環境下開展。其次,積極開展體育政策法規的宣傳活動，確定法制教育的重點人群,其中體育行政人員是重點;從層次上確定基層體育管理干部是重點，針對不同的對象開展有針對性的法治教育工作。再次,體育系統要建立體育政策法規學習的培訓制度,開展靈活多樣、切實有效的教育活動,提高體育行政隊伍的法律意識和執法能力。通過體育及相關法制教育,弘揚社會主義法治精神,在全民健身公共服務領域形成崇尚法律、 遵守法律、 維護法律權威的氛圍,努力實現以法治凝聚服務共識,規范治理行為,促進矛盾化解。

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文章編號1000-5498(2016)01-0046-05

中圖分類號G80-05

文獻標志碼A

通信作者簡介:戴健(1957-)，男，江蘇武進人，上海體育學院教授，博士生導師；Tel.:(021)51253605,E-mail:daijiang88@vip.sina.com

作者簡介:第一劉崢(1981-)，男，遼寧綏中人，上海體育學院在站博士后，西南大學體育學院副教授；Tel.:13617691193,E-mail:Lzhswu@126.com

基金項目:國家社會科學基金資助重大項目(11&ZD060)；國家社會科學基金資助青年項目(13CTY036)；西南大學哲學社會科學博士點基金資助項目

收稿日期:2015-10-08； 修回日期:2015-12-25