開展規劃能評工作　從源頭上促進節能減排

呂　浩

(云南省人民政府投資項目評審中心，云南 昆明　650041)

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開展規劃能評工作從源頭上促進節能減排

呂浩

(云南省人民政府投資項目評審中心，云南 昆明650041)

摘要：規劃具有戰略引領作用，正在整個國家級區域的經濟和社會事業發展中起到越來越關鍵的作用。對規劃實施節能評估和審查，能夠從宏觀和較高的角度使規劃與國家的能源政策相一致，進而確保國家能源安全和節能減排要求的落實，屬于戰略性的節能評估，具有項目評估不能替代的作用，是未來從源頭上促進節能減排的重大舉措。

關鍵詞：規劃能評；節能減排；能源安全；綠色增長

能源是經濟社會可持續發展的物質基礎和保障。目前我國已成為世界第一大能源消費國，但能源利用效率遠低于國際平均水平。合理、高效地利用能源資源，提高我國能源可持續的自給能力，減輕社會經濟對能源的依賴水平已經成為當前我國經濟發展和社會建設過程中需要面對的重要課題。節能是我國經濟和社會發展中的一項長遠戰略方針，也是當前一項極為緊迫的任務。節能評估可以促進科學合理地利用能源，從源頭上杜絕能源浪費，提高能源的利用效率。節能評估不僅要對單個項目進行能評，還要對發展規劃進行能評；不僅對工業規劃進行能評，還要對區域和城市規劃進行能評。規劃的節能評估和審查(簡稱規劃能評)是按照節能評估的要求審查和判斷該規劃對當地能源消耗總量、能源消費增量、能效指標的影響、節能減排任務和目標的完成影響，可以合理、高效地利用能源資源并從源頭上對節能減排起到積極的推動作用。

1規劃能評工作概述

規劃能評是指將能源、資源、環境因素置于重大宏觀經濟決策鏈的前端，通過對能源、資源、環境承載能力的分析，對各類重大開發、生產力布局、資源配置等提出更為合理的戰略安排，從而達到在開發建設活動之前提出防止低能效、高耗能項目上馬，防止危害國家和區域能源安全、影響節能減排目標實現的目的。即按照國家的政策法規，對有關規劃的資源、環境的可承載能力進行科學評價，分析規劃中對能源、資源的需求，根據能源、資源對規劃實施過程中的實際支撐能力、能耗總量、能源強度、溫室氣體排放指標等涉及到的能源因素提出相應措施和對策。通過規劃能評，能夠有效設定整個區域的資源容量，限定區域內的能耗總量，提出區域節能目標和能耗指標。

《節能法》第二十九條和三十條規定：“國務院和省、自治區、直轄市人民政府推進能源資源優化開發利用和合理配置，推進有利于節能的行業結構調整，優化用能結構和企業布局”，“國務院管理節能工作的部門會同國務院有關部門制定電力、鋼鐵、有色金屬、建材、石油加工、化工、煤炭等主要耗能行業的節能技術政策，推動企業節能技術改造” 。根據該項規定，已經出現了規劃能評的雛形，我國于2009年首次開展了規劃的節能評估工作。實踐經驗表明：規劃能評是從宏觀層面控制快速工業化、城市化過程中能耗不斷加大、能源使用不夠合理、能源效率不高等風險的根本手段。其關鍵在于：不僅要對單個項目進行能評，還要對區域發展和相關產業的發展規劃進行能評；不僅對工業規劃進行能評，還要對區域和城市規劃進行能評。

從2015年云南省發展改革委主持開展的云南省首個規劃的節能評估項目——《云南省十三五電力規劃的節能評估》情況看，評估報告提出了包括宏觀和具體的評估指標體系，對于規劃前和規劃后能源利用效率的各項指標進行了預測和比較，分別開展了電源規劃、電力輸送規劃、電力規劃的節能評估和社會效益分析，在與國際、國內的相關指標數據的比較中，對規劃的先進性和能效的提升空間開展了分析和論證，探討了規劃實施以后的能效提升效果和社會效益的變化情況，結合國家和云南省對于能源利用的、重大的趨勢性政策給出了相應的意見和建議，確保了規劃對云南省節能減排工作能夠起到積極和應有的作用。從該評估報告的情況看，由于開展了規劃的節能評估，從而使該規劃對于能源的合理利用、高效利用、積極發展可再生能源以及未來清潔能源占比的進一步擴大成為該電力規劃的亮點和突出點，也體現了規劃類能評的應有作用。

目前，我國在總體及各類規劃中很少開展節能規劃設計，也未能將規劃能評要求列入規劃指標中，各級節能審查機關大部分亦尚未開展規劃能評的相關工作。因此，如何克服項目節能評估的局限性，發揮能評在宏觀決策中的作用，加強規劃能評的理論創新研究和實踐已成為當前亟需推進的重要工作。

2開展規劃能評工作的必要性

由于規劃具有綜合性、系統性、時間性、強制性、指導性等特點，因此，各級政府和有關部門越來越重視規劃的戰略引領作用，其對社會、資源、環境的影響已經遠遠地超過了通常固定資產投資項目的影響。科學合理地規劃是經濟安全、可靠、經濟運行的前提。正確、合理地規劃實施后，可以最大限度地節約國家基建投資，促進國民經濟各行業的健康發展，提高行業的經濟和社會效益。以產業規劃為例，區域經濟社會如何發展，最核心的不是廠房、道路、綠地、景觀等系統的工程建設，而是如何從當地資源能源稟賦及經濟發展基礎條件出發，設計主導產業、優勢產業、特色產業，研究產業鏈條，并從空間和時間兩個方面對區域產業發展做出科學、合理、可操作性強的產業發展規劃。這些工作一旦確立，接下來將會是具體的項目逐步落地實施的問題。由此可以看出：如果能在規劃階段就開展節能評估，按照節能評估的要求來審查和判斷規劃對當地能源消耗總量、能源消費增量、能效指標的影響、節能減排任務和目標的完成影響，就可以合理、高效地利用能源資源并從源頭上對節能減排起到積極的推動作用。

在2008年修訂的《節能法》中，我國即規定國家實行固定資產投資項目節能評估和審查制度，將能評作為法律制度確立下來。2010年，國家發展改革委6號令頒布了《固定資產投資項目節能評估和審查暫行辦法》，項目的能評進入了法制化的軌道。實踐表明：能評制度在控制能耗不合理增長、提高新建項目能源利用效率等方面發揮著重要作用。

在我國實施近20年的建設項目節能評價制度已成為能源管理必不可缺少的手段。但從制度體系上看，我們原來只重視對建設項目開展節能評價，但建設項目只處于整個決策鏈(戰略、政策、規劃、計劃、項目)的末端，不能影響最初的決策和生產力的布局，不能指導規劃的發展方向。由此看來，單純對建設項目進行節能評價已無法解決開發建設活動中產生的間接影響、累計影響和誘導影響，難以全面考慮技術、能源利用等方面的替代方案和減緩措施，難以在宏觀決策中發揮作用，已不能全面保護環境和可持續發展的需要。

通過對國內外發展歷史看，因實施政府的區域開發、產業發展和自然資源開發利用的政策和規劃而造成因為能源的不合理利用而導致的能源安全問題和環境污染問題相對于具體的建設項目來說影響更加巨大和持久，范圍更加廣泛，而且影響發生后更加難以治理或處置。因此，開展規劃能評十分必要而且緊迫。

3開展規劃能評工作的意義

(1)規劃能評是規劃的重要組成部分，是節能減排和綜合決策的落腳點，是在規劃制定之后、項目實施之前對有關規劃的能源消耗總量、能源消費增量、能效指標等進行科學評價。這是一項重大的戰略舉措，可以從全局、從發展的源頭減少和控制污染、保護生態環境。

(2)整體層面。通過規劃能評，可以進一步優化產業結構，促進能源和資源要素在產業間合理流動，以及產業內部的優化配置，避免能源和資源要素從第三產業向第二產業返向流動，促進能源和資源要素由第一和第二產業流向第三產業，尤其是消費領域。

(3)部門和行業層面。通過規劃能評，可以提升能源生產效率和能源清潔利用水平；促進農業規模化經營和生態農業發展，促進工業部門強化重點行業的過剩產能控制和節能減排，促進工業結構調整和綠色轉型，推動傳統制造業的綠色改造和技術創新；促進消費部門采取措施激勵綠色采購、綠色交通、綠色建筑和綠色能源的消費需求；提升行業的資源環境效率。

(4)地方層面。在高要素投入、高要素生產率地區，如廣東、山東、江蘇、浙江等，通過規劃能評，可以進一步促進能源和資源的集約和節約利用，有效控制能源和資源消耗及污染物排放總量。在低要素投入、高要素生產率地區，如北京、上海、天津、重慶等，通過規劃能評，可以促進有效能源和資源向綠色、高效領域率先形成綠色的生產和消費模式。

(5)在國家實施的節約與開發并舉、把節約放在首位的能源發展戰略中，節能評估是從源頭杜絕能源的浪費、節約能源“治本”的做法。規劃能評對合理利用能源、提高能源利用效率，從源頭上杜絕能源的浪費以及促進產業結構調整和產業升級，提高整個區域乃至全國的能源利用效率，從源頭上和需求側控制能源消費的不合理增長，杜絕能源浪費，保障國家能源安全具有重要的現實意義。

(6)開展規劃能評工作，對今后建立和完善節能評估和審查制度具有十分重要的意義。

4開展規劃能評工作的建議

為了順利推進規劃的節能評估，參照環境影響評價發展的歷史經驗，我們結合自身情況、客觀實際與歷史經驗，特提出以下建議：

(1)應借鑒規劃環評發展經驗，首先將能評提高到與環評一樣的法律地位。盡管國家多次提到“要嚴格落實能評和環評制度”，但目前能評還沒有獲得與環評相當的法律地位，這也是造成能評執行力不夠等深層次矛盾的癥結所在。

國家制訂了專門的《環評法》，既規定了項目環評的要求，也規范了規劃環評的行為。國務院還根據《中華人民共和國環境影響評價法》，于2009年8月17日發布了《規劃環境影響評價條例》，加強了對規劃的環境影響評價工作，提高了規劃的科學性，從源頭上預防了環境污染和生態破壞，促進了經濟、社會和環境的全面協調、可持續發展。因此，筆者認為：對于規劃能評工作，建議以地方法規形式開始試行。

(2)應當在管理機制上理順。建議遵循責權統一的原則，像環評那樣，由一個部門統一負責能評。如果需要多個部門共同開展能評，則必須明確牽頭部門和協作部門以及它們各自的職責分工。在體制理順之后，要盡快出臺統一的能評管理辦法。

(3)建議建立規劃能評工作的政策、細則，增強與其他產業政策和法律法規的銜接，建立規劃能評的工作方法體系。由于目前國家及地方實施的節能評估辦法對規劃能評暫無明確、具體的規定，因此，規劃能評尚未納入節能評估整體工作范圍之內。目前我省僅在個別行業開展了規劃能評的試點工作，但作為規劃能評工作的重要一環，早日發布規劃能評工作細則、規范規劃能評的方法和內容已成為一個迫在眉睫的問題。

(4)加快節能標準體系建設。我國節能標準的制定嚴重滯后于節能工作的發展需要，因此，筆者建議：盡快組織制(修)訂重點行業產品能耗限額、產品能效等強制性標準體系，完善建筑節能標準和設計規范，提高行業準入門檻，為規劃能評的開展提供必要的基礎條件。

(5)實行規劃和項目能評全過程管理，做好規劃能評的后評價和項目能評的過程監管及竣工驗收。筆者建議：參照環評制度，有關部門應盡快合作建立包括前期審查、過程監管、竣工驗收和違規處罰在內的全過程能評管理機制，將能評落到實處。

(6)建議加快節能數據庫信息化的建設。由節能評估主管部門組織建設節能數據庫，其內容包括相關指標數據，如歷年各行業能效碳效相關指標的平均值、各主要產品單耗指標值平均值、先進值等，以便于對項目的能效水平進行評價。

5結語

將規劃評價的思想引入到節能管理體系，即出現了規劃能評的概念。規劃能評既是規劃評價的組成部分，又是規劃節能管理的重要一環。目前規劃能評無論在政策、方法上，還是在實際應用中都有待于開展、進一步發展及完善。節能評估工作實際效果的提高，迫切需要開展規劃能評的研究。總體來看，規劃能評由于其較規劃環評更易于量化，因而也較規劃環評更具有可操作性。如果能夠在做好規劃能評的同時，簡化或者取消一般項目的項目能評，既可以實現能評應有的效果，也能切實減輕企業的負擔，促進經濟、社會的協調、可持續發展。

相信在不久的將來，隨著規劃的節能評估工作進一步推廣和應用，必將會對節能評估和審查制度注入新的活力。正如規劃環境影響評價制度的建立和實施對于推進產業合理布局和城市規劃的優化、預防資源過度開發和生態破壞發揮了不可替代的積極作用一樣，我們可以借鑒規劃環評的經驗和做法，盡快制定和出臺規劃能評的制度和辦法，推動規劃能評工作的發展，發揮規劃能評在節能減排工作中的龍頭地位。從宏觀層面對規劃實施能評，全局的角度保證經濟和社會的可持續發展，促進節能減排目標的實現。

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呂浩(1969-)，男，云南昆明人，高級工程師，學士，從事能源、水利、生物多樣性、社會穩定風險評估工作.

(責任編輯：李燕輝)

作者簡介:

收稿日期:2015-12-12

文章編號:1001-2184(2016)01-0071-03

文獻標識碼:B

中圖分類號:[TK-9]；TV212