新時期跨流域調水工程的和諧建設與管理

畢重薪，李　卿

(遼寧觀音閣供水有限責任公司，遼寧 本溪 117100)

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新時期跨流域調水工程的和諧建設與管理

畢重薪，李卿

(遼寧觀音閣供水有限責任公司，遼寧 本溪 117100)

跨流域調水工程是解決水資源空間分布不均衡的重要手段，對實現水資源的優化配置，為當地提供穩定可靠的水源具有重要作用。跨流域調水工程一般涉及地域范圍廣、投資巨大，在和諧建設與管理上存在一系列問題。文章針對這些問題，積極借鑒國外相關經驗，提出了以可持續發展及多中心自主治理思想為指導的跨流域調水工程和諧建設與管理的新理念。

跨流域調水；水利工程；和諧建設與管理

水是生命之源，是包括人類在內的一切生物賴以生存的物質條件；水還是文明之源，是經濟發展和人類社會進步的重要戰略性資源。地球上的水資源時空分布極不均勻，特別是與人口、土地乃至礦產資源分布的匹配性較差。水資源的上述特征是造成人類社會水資源短缺的根本原因，要解決上述問題，建設跨流域調水工程是唯一有效的工程手段。但是，由于跨流域調水工程規模的擴大，造成了工程建設與管理過程中的一系列矛盾和問題，進而影響到了工程效益的發揮[1]。采取有效措施，建立切合工程實際的管理機構、實施和諧建設與管理是跨流域調水工程必須要面對的重要問題。

1　跨流域調水工程的和諧建設與管理面臨的問題

跨流域調水工程對解決水資源時空不均造成的水資源短缺起到了巨大作用，其產生的經濟、社會、生態效益有目共睹。但是跨流域調水工程也因為投資大、工期長、涉及范圍廣，在立項、建設與運行過程中出現了如下一些問題。

1.1行政協調效果不理想

任何一項跨流域調水工程的順利建設和運行，都必須以區域水資源的重新配置為必要前提[2]。這種水資源的重新配置勢必會對工程區域內的社會、經濟和環境造成重要影響。各個自然與行政區域必然會基于自身利益的考量而產生不同的，甚至是相反的利益訴求，并由此產生工程建設與管理中的各種人為的政策性障礙。為了保證工程建設與管理工作的順利實施，必須要進行長期的、高難度的行政協調工作。

1.2跨流域調水工程在調度和運行上仍存在諸多問題

許多跨流域調水工程不僅涉及到水資源的二次分配，還涉及防洪、排澇以及水質保護等諸多問題。尤其是位于平原河網以及人口和工業密集區的引水工程，引水量主要依靠天然徑流，引水具有明顯的不可預知性；輸水工程沿線往往河道縱橫，輸水方向有時與排澇方向不一致；行政區之間存在眾多的控制閘閥，河渠控制水位也不盡相同；輸水線路沿線人口稠密、工業眾多，水質控制難度較大。例如，大伙房輸水工程上游雖然采用全封閉輸水管涵，但大伙房水庫水系的污染問題也給輸水工程的水質造成了不可預知的影響。

1.3配套工程建設滯后

跨流域調水工程是一個復雜的系統性工程，其中的主要工程設施多為一次性建成。但是，要想使調來的水充分發揮出經濟和生態效益，必須要有完善的配套工程。由于部分跨流域調水工程不重視配套工程建設，相關資金落實不到位，使配套工程建設滯后，嚴重影響到調水工程的整體效益發揮。

1.4復雜的供求關系加大了工程的良性運行難度

跨流域調水工程一般規模浩大，調水水價往往會高于調入區的供水價格。受當前管理體制和機構設置等多種因素的影響，部分水資源調入區出現了棄用外調水的現象，導致調水工程的供水量遠小于設計規模，工程能力被嚴重浪費，并進一步影響到工程本身的運營管理。

2　跨流域調水工程和諧建設與管理的國外經驗借鑒

2.1充分發揮政府的作用

國外的跨流域調水工程在建設與管理上具有很強的政府行為，由政府在建設與管理中實行壟斷性經營。例如澳大利亞政府為了建設著名的雪山工程，以國防力量為基礎建立了雪山工程管理局，負責具體實施調水工程建設的設計與施工，并參與工程的后期運營管理[3]。美國允許社會資金參與跨流域調水工程集資，但不允許私人直接參與工程建設與管理。

跨流域調水工程往往具有顯著的社會、經濟和環境效益，但其本身的財務效益往往不理想。因此，世界各國政府不僅重視建設與運營管理，一般還會在投資、稅收、經營方面的給予優惠和扶持，建立以工程項目為核心的區域經濟發展良性循環系統。

2.2注重調水工程的論證與協商

美國的調水規劃重視多目標開發利用，以充分發揮工程的綜合效益。在調水工程的前期論證階段，不惜投入巨大的人力和財力，對調水工程本身的環境影響進行廣泛而深入的分析研究，并制定各種行之有效的應對方案，減少工程的不利影響，以實現工程本身的最佳環境效益。決策者注意搜集各種資料并廣泛聽取各方意見，通過權衡利弊后作出切實可行的調水決策[4]。

2.3工程建設與管理的強有力法律保障

跨流域調水工程不僅需要政治與經濟方面的措施，更需要強有力的法律保障。世界各國普遍重視跨流域調水領域的法律建設，從工程建設、運行調度、水資源分配乃至水事糾紛等方面均形成了比較完善的法律或具有同等效力的文件，為跨流域調水工程的和諧建設與管理提供了重要的法律保障。例如，澳大利亞政府就在雪山工程實施前通過了一部專門的《雪山水電法》。

2.4積極實施現代化管理

先進、科學的管理是一項水利工程充分發揮效益的必要條件[5]。水利工程管理發達的國家均十分重視跨流域調水工程管理中現代化技術和管理設備的運用，再輔以高素質的管理人員，通過建立現代化的控制管理系統，隨時掌握工程運行情況，提高工程管理水平，實現工程效益的最大化。

3　流域調水工程的和諧建設與管理的實施方略

3.1秉承多中心治理思想

多中心治理思想最早由美國學者奧斯特羅姆夫婦提出，其八項治理原則對工程管理具有重要的借鑒和指導價值：一是對分享資源單位的邊界進行清晰界定；二是確定與當地實際情況相適應的占用和供應原則；三是集體公共選擇原則；四是積極構建有效的監督機制；五是建立完善、公平的制裁機制；六是構建低成本沖突協調機制；七是構建普遍認可的組織權威；八是建立有效的治理組織結構。國內外大量的工程實踐證明，多中心治理是解決跨流域調水工程中矛盾和利益沖突，實施和諧建設與管理的較好機制[6]。

3.2加快制定相關法律法規建設

基于傳統管理體制的自然延伸和影響，目前我國在水利監管領域實行的是流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。跨流域調水管理顯然已經超出了這種管理體制范疇，因此急須修改和制定與之相適應的法律文件，使跨流域調水的工程建設和運行管理做到有法可依。特別是應該積極借鑒國外經驗，從法律層面明確跨流域調水管理機構的地位和權責范圍，以利于協調和管理流域和區域行政部門之間的利益關系，保障跨流域調水工程建設與管理的順利實施。此外，要從法律和制度層面進行創新探索，不斷建立和完善水資源保護、開發和利用的領域的新機制。例如，全面征收水資源費、 實施階梯式水價等。

3.3建立政府主導的建設管理模式

由于跨流域調水工程的建設與管理涵蓋了社會、經濟、環境等諸多領域的大量問題，相關利益主體眾多，而工程本身和水資源均具有明顯的公共屬性，工程建設與管理一般應由政府出面統一組織實施。只有如此，才能有效協調調水區與受水區之間的利益關系，保證工程的合理性；才能對工程建設所需要的資源和資金進行協調和統籌安排；才能保證保證工程建成后的資源配置，實現工程的社會效益和經濟效益[7]。

3.4加強調水工程的控制

對跨流域調水工程建設進行控制是世界各國相關法律的重要內容。我國要防止跨流域調水工程領域的盲目建設，必須要借鑒國外先進經驗，通過法律和制度措施規范跨流域調水工程規劃和建設。鑒于我國管理體制與國外有顯著不同，相關經驗并不能直接采用，但仍然可以為我們提供參考和借鑒。首先，跨流域調水項目工程浩大、影響深遠，不同于普通的取用水項目。因此，要進一步加強跨流域調水工程的取水審批，建議進一步擴大國家層面的審批權限。其次，要加強工程前期的控制工作，特別是在規劃、立項以及審批等階段必須要實施嚴格的水資源控制措施。再次，鑒于跨流域調水工程水資源論證缺乏規范的問題，建議要以水利部為主積極謀劃和制定針對跨流域調水的論證導則。最后，要積極開展跨流域調水水源區河流的累積影響評價工作。我國近年來對水資源開發利用的累積影響十分重視，但主要著眼點在于水利工程的疊加累積影響，而對跨流域調水的累積影響評價經驗仍顯不足，須要加強這方面的研究工作，并在實踐中逐步積累經驗[8]。

3.5重視運用現代管理技術

隨著現代科技的進步，信息技術已經在工程建設與管理領域體現出明顯的優勢，發達國家均十分重視現代化技術和先進管理設施與設備的應用。跨流域調水工程涉及面廣、內容繁雜，無論是建設階段還是運行階段都需要信息化管理技術作為支撐。實踐證明，成熟的信息化系統能夠有效降低跨流域調水工程的投資和運行費用。因此，建議構建基于信息技術的現代工程管理系統，對工程建設實施全方位、全過程管理；構建基于信息技術的工程運行調度管理系統和自動化控制系統，實現對用水控制和運行調度的有效管理。

4　結　語

跨流域調水工程是重要的公益性工程，對解決我國由于水資源時空分配嚴重不均造成的水資源不足具有重要意義。跨流域調水工程均屬于大型或特大型水利工程項目，一般投資巨大、涉及范圍極廣，其工程建設和后期管理也包含技術、經濟、社會、環境等諸多領域的復雜問題。要保證工程的順利實施并發揮出最佳效益，必須開展與之相關的建設與管理體制研究，通過構建適合工程實際的多中心和諧建設與管理體制，逐步推進區域水資源優化配置，實現工程的良好運行。

[1]楊云彥，凌日平.跨流域調水工程管理體制的變遷及其啟示——兼議南水北調工程管理體制[J].水利經濟，2008，26(1):19-21.

[2]王海潮，蔣云鐘，魯帆，等.國外跨流域調水工程對南水北調中線運行調度的啟示[J].水利水電科技進展，2008，28(2):79-83.

[3]李學森，于程一，李果峰.澳大利亞雪山調水工程管理綜述[J].人民長江，2008，39(6):109-110.

[4]沈瀅，毛春梅.國外跨流域調水工程的運營管理對我國的啟示[J].南水北調與水利科技，2015(2):391-394.

[5]謝成玉，王國志.對跨流域調水工程運行管理體制的思考[J].中國水利，2013(20):11-12，46.

[6]王吉勇.和諧建設和管理跨流域調水工程[J].水利發展研究，2007(12):12-13.

[7]朱記偉，蔣雅麗.國內外跨流域調水工程建設管理經驗及啟示[J].陜西水利，2016(1):55-56.

[8]劉強，殷大聰.國外跨流域調水管理對我國水資源配置的啟示[J].人民長江，2011，42(18):111-116，121.Harmonious construction and management of the cross-basin diversion project in the new period

BI Chongxin，LI Qing

(LiaoningGuanyingeWaterSupplyCo.,LTD.,Benxi117100,China)

Cross-basin diversion project is an important means to balance the spatial distribution of the water resource.It plays an important role in the optimal allocation of water resources and providing reliable and stable water resource for the local. Cross-basin diversion project generally involves a wide range of areas and huge investment so that there is a series of problems in the harmonious construction and management. Aiming at these problems and actively learning from foreign experience, this paper puts forward a new concept of cross-basin water diversion project harmonious construction and management guided by sustainable development and multi-center independent governance.

cross-basin diversion; hydraulic engineering; harmonious construction and management

畢重薪(1982-)，男，工程師， 主要從事水利工程管理方面的工作。

李卿(1982-)，女，工程師， 主要從事水利工程管理方面的工作。

TV68

A

2096-0506(2016)09-0042-03