我國外來人口聚居區的成因與特征及建設管理

向曉琴 袁 犁

(西南科技大學土木工程與建筑學院，四川 綿陽 621000)

我國外來人口聚居區的成因與特征及建設管理

向曉琴 袁 犁

(西南科技大學土木工程與建筑學院，四川 綿陽 621000)

介紹了我國城市外來人口聚居區形成的原因與基本特征，從物資空間、政策制度、社會文化三個層面，分析了外來人口聚居區的建設管理現狀，并比較了不同治理模式的優劣勢，提出了幾點外來人口聚居區的建設管理建議。

城市，聚居區，人口，治理模式

0 引言

自20世紀80年代開始，城市化發展的巨浪推動著我國社會的巨大變遷。據《中華人民共和國2015年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，全國人戶分離的人口有2.94億人，同2010年第六次全國人口普查相比，增加3 108萬人，增長11.89%。人戶分離人口中流動人口就有2.47億人，接近全國人口的1/6。全國就業人員中，僅農民工就有2.77億人，比上年增長1.3%，其中外出農民工1.69億人，占據了流動人口的68.42%。大量的流動人口涌入大城市，但是又未落戶于大城市，由于各種復雜的社會原因在城市的城郊結合部或城市邊緣區形成了諸如“城中村”“棚戶區”等外來人口聚居區。不可否認，他們對入住城市的經濟建設起了有效的推動作用，但外來人口聚居區也帶來了諸如公共設施缺乏、建筑布局混亂、社會治安差等一系列的城市問題。

我國對城市外來人口聚居區的關注和研究均起步較晚，并且目前多發生在社會學、經濟學領域，城市規劃領域對此問題的研究尚處于起步階段，缺乏認知與對策的系統研究。十八大報告、《國家新型城鎮化規劃(2014—2020)》、“十三五”規劃(2016—2020年)都明確指出有序推進農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，推進棚戶區和城中村改造，加大城市公共服務設施和基礎設施在外來人口聚居區的投入力度。基于此，本文在對相關政策與已有研究成果文獻綜述的基礎上，就城市外來人口聚居區的形成原因、基本特征以及建設管理現狀進行分析，通過比較不同改造模式的優劣，結合我國城市外來人口聚居區的自身情況，提出針對外來人口聚居區建設管理的幾點政策建議。

1 城市外來人口聚居區的形成原因

1.1 城鄉二元結構體制

我國人為建構起的隔離化和等級化的城鄉二元結構將城市與鄉村的人口流動納入到嚴格的控制之中，農村剩余勞動力迫于生計流向各級城市的勞動力市場，但城市卻表現出“經濟吸納、社會拒人”的雙重狀態，即承認大量外來人口對本城市經濟的推動作用，卻又在城市社會保障體系上存在制度化的排斥和疏離。這一點有別于國外外來人口聚居區，是中國國情所特有的。

1.2 城市用地擴張的管理漏洞

在以粗放型為特征的城市建設大背景下，土地經濟瘋狂發展，全國各地的城市最普遍的做法就是擴大城區面積，開辟新的城市中心或次中心，而各級地方政府的首選用地就是距離城市最近的城郊結合部。由于用地性質和區劃管理變動，城郊結合部一度出現無明確管轄或者管轄關系混亂的狀況，加上大規模、長期性的土地開發項目在城郊結合部的建設，需要大量的勞動力投入，因而在管理漏洞和就業吸引雙重原因下，外來人口聚居區在城郊結合部這個“真空地帶”的形成便成為一種必然趨勢。

1.3 級差地租

房屋租金隨著城市中心向城市邊緣延伸依次遞減，受城市地租及土地區位的影響，城市邊緣區的房屋租金遠低于城市中心，并且日常生活開銷也較低，因此這些地方成為外來人口的首選區位。加上城市邊緣區商業、娛樂等設施不齊全，政府對外來經商個體戶的管理松弛，為外來人口在聚居區的創業和生存提供了良好的條件和契機。

1.4 文化與收入差異

由于外來人口多為同鄉或帶有親戚關系的打工團體，他們有著相同的文化背景、工作技能、語言和生活習慣等，但是又與現代都市的主流社會存在較大差異，雖然置身于城市之中，但精神無法融入到城市中去，這使得他們從事著相同或者相關的產業，聚居區內部聯系交流廣泛且密切。不管是低技能的農民工還是高端的“類白領”，他們均是由于收入水平低下，被迫選擇居住在環境惡劣，建筑擁擠的外來人口聚居區，其收入低下究其原因無非兩點：

1)受教育程度較低的農民工進入城市后，只得從事建筑業、零售商業等低端服務業和制造業，無法從事技術型的工作；

2)受教育程度較高的高校畢業生或者中等文化水平的技術工人，他們多具有一定的專業技能，但是在人才濟濟的大城市中難以發揮自己的技能優勢。

1.5 規模效益

這些聚居區一般都有自給性公共服務，即外來人口為外來人口服務的現象，形成內部的產業循環。便利的服務行業吸引更多的外來人口聚居于此，人口達到一定規模后，產生更大的服務需求又再刺激更多的服務行業產生，如為流動人口服務的餐飲、零售、理發、客運等。

2 城市外來人口聚居區的基本特征

2.1 人口構成特征

人口構成上我國目前外來人口聚居區以農民工和高校畢業生為主，農民工多是同鄉，生活習俗等相同，多從事低薪的社會服務業，如零售商業、建筑業、制造業等。外來人口中的高校畢業生多具備一定的專業技能，但經濟地位和社會地位較低，從事著低技能白領工作。

2.2 產業聯系特征

根據產業聯系強弱，這些聚居區可分為兩大類型，即一類為純居住性質，具有緣聚型聚居區的特征；另一類是除了有居住功能以外，還承擔了生產加工功能，形成區內以進貨、生產加工、營銷等環節為一體的產業組織形式，導致內部功能結構混亂，存在“重生產，輕生活”的特征，這類聚居區多是業聚型聚居區。這些外來人口聚居區多分布在城郊結合部和城市邊緣帶，并且隨著城市化進程的加快，有向城市遠郊區遷移或者向周邊蔓延的趨勢。

2.3 景觀格局特征

在景觀方面，外來人口聚居區與城市景觀格局存在著強烈的反差，聚居區內建筑密度大、質量低、采光通風差、土地利用率低下是典型特征，“一線天”“握手樓”等特殊景觀在外來人口聚居區隨處可見。

2.4 社會管理特征

外來人口聚居區多是犯罪率高發區域，環境衛生差。但就社區鄰里關系來說，外來人口一開始在城市中幾乎不擁有任何的社會資源，他們只能依靠家庭親族關系聚居在一起，在此基礎上發展自己的社會網絡，共享信息和資源，在此基礎上形成的制度、信任與承諾，使得聚居區內人情味與生活氣息濃厚，這一點對于擁有良好物質空間環境的封閉式小區來說是遙不可及的。

3 城市外來人口聚居區的建設管理現狀

3.1 物資空間層面

外來人口聚居區為城市經濟建設的所帶來的正面效應不可否認，但是同時也為入住城市帶來了巨大的人口壓力和大量的社會問題，由于不同研究者對于外來人口聚居區對城市的效應權重不同，國內目前在對于外來人口聚居區的治理上存在巨大的分歧?！安鸪伞敝鲝堊顑灥闹卫泶胧┚褪遣鸪亟ǎ氨Ａ襞伞敝鲝堅谠袇^位上進行聚居區自身的改造提升[1]。在沒有充分考慮中國國情的情況下，部分地方政府對外來人口聚居區進行大刀闊斧的改造，新建了大量的外來人口安置社區，但是由于地處偏遠，基礎設施與就業嚴重不足，反而加劇了新的聚居區的形成。國家雖然提出了保障性住房和廉租房等服務于外來人口的住房政策，但住房的選址、布局形式和使用上卻沒有得到有力的實施。

3.2 政策制度層面

為解決城鄉二元結構給外來人口以及城市帶來了各種弊端和問題，國家推出了戶籍改革制度，提出戶籍隨人轉的基本原則，外來人口如果常住某地，即可獲得該地的戶籍。這項政策本來立意是好的，對不同規模的城市進行外來人口的限制或者放寬，可以引導外來人口向中等城市遷移，減少特大城市的人口壓力。但是中國的東西方、內陸與沿海區域差異太大，外來人口寧愿在特大型城市蝸居也不愿在一般城市就業與生活，另外，對于已經習慣了“人戶分離”的大量外出打工者來說，他們絕大多數都不愿意轉為非農業戶口，城市的戶籍對他們來說并沒有太大的吸引力，使得戶籍改革制度僅能解決部分外來人員的戶籍需求，而未能有效解決絕大多數人低收入人群在聚居區內生活質量的問題。

3.3 社會文化層面

我國目前對于外來人員的精神文化需求未有足夠的重視，大多數時候城市把他們當作是拉動城市經濟發展的苦力，卻忽視了他們也是有思想的社會人。進城務工人員由于出生背景、文化程度的差異，加之經常受到一些不公平的歧視，大都不能很好的融入城市。

4 不同治理模式比較分析

我國外來人口聚居區，是實行“整治”還是實行“善治”的治理模式，具體做法對應是拆除重建與還是保留提升，尚未有統一的定論。就“整治”來說，最通常的做法就是以舊改新，流程為“拆遷—補償—重新安置”，這樣做可以一次性解決聚居區長期存在的物質空間形態上混亂的問題，公用設施得到了保障，環境衛生得到了治理，建筑質量、采光通風等得到有效改善，短期效果明顯。 “善治”派學者則認為這種模式僅僅從改造方面對聚居區進行治理，而不解決低收入者住房問題，只是治標不治本。拆遷過程中伴隨著復雜的社會問題：補償是否能滿足大多數住戶的需求，新建住房的時候，這些外來人口將會被如何安置，是否會在城市的另一角落形成新的聚居點，保障房建好以后，外來人口是否會入住等，這些都將會是治理改造的障礙，無疑是重蹈國外發展中國家的覆轍。就“善治”來說，在留存乃至擴大出租屋經濟的前提條件下，通過政府與企業一起改善聚居區基礎設施、社會保障，提供社會技能培訓等手段，來提高外來人口在聚居區的生活質量和社會認可度，解決產業結構調整可能帶來的失業問題。這種模式具有長遠的社會效應，容易在聚居區得到有效的實施，但是資金和社會投入高，見效比較慢，會造成巨大的財政壓力，容易造成政府管理脫節。因此，在今后的城市規劃中首要面臨的問題就是如何根據不同城市的具體情況，選擇合適的治理模式對外來人口聚居區進行有效的治理。

5 結語

通過比較分析“拆除重建”和“保留提升”兩者的優缺點，借鑒國外對于外來人口聚居區的治理，我們可以知道，不能單純的通過拆除重建來消除外來人口聚居區，也不能通過驅逐和限制來阻止聚居區的形成，而是探究這些聚居區適度改造并有序存在的措施和對策，致力提高住戶的經濟收入和社會文化認同。對于外來人口聚居區的治理措施，這里提出幾點建議：第一，加強居民參與的改造模式。采取“自上而下”和“自下而上”二者合并的方式進行治理。即考慮居民意愿，將聚居區內的居民視作改造的執行主體，由他們來提出改造意見并投身到改造工程中，同時政府充當統籌和引導的角色，協調居民意愿與城市自身條件，提供必要的基礎設施和公共服務。第二，考慮外來人口的城市規劃。在對城市進行人口預測時，充分考慮外來人口的入住量以及住房需求，提供必要的社會保障租賃住房。將外來人口聚居區的公共服務與基礎設施納入到城市規劃當中，與城市原有的公共服務設施體系相融合，而不是將其孤立于城市的某一個角落任其自生自滅。解除單純以戶籍人口和常住人口作為公共設施服務依據的城市規劃方法，考慮更多非戶籍人口的生活需求。第三，加強就業技能培訓。目前我國產業轉型升級力度不斷加大，一方面新興產業的崛起對高素質勞動力的需求大量增加，另一方面傳統產業的調整對低素質勞動力產生排擠，通過政府組織就業技能培訓，可以有效緩解產業轉型過程中帶來的失業沖擊，提升外來人口工作能力，從而提高外來人口的經濟收入改善他們的生活狀況。第四，改變城市人口觀念。通過多方渠道促進外來人口融入城市社會，戶籍改革制度只是從體制上讓外來人口成為城市人，如何消除對外來人口的歧視和限制也是需要政府引起高度重視的，不僅需要政府改革社會制度和改良社會管理機制的運行，也需要城市本地人對外來人口的寬容和接納。對于外來人口自身來說，也要主動融入城市，并且有身為城市市民的歸屬感。

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Abstract: The paper introduces the reasons and basic features of concentrated areas of migrated population in China, analyzes the construction management status of the areas from the material space, policies and systems, and social culture, compares the advantages and disadvantages of various treatment models, and points out the construction management suggestions for the areas.

Key words: city, concentrated area, population, treatment model

On reasons and features of concentrated areas of migrated population in China and their construction management

Xiang Xiaoqin Yuan Li

(CollegeofCivilEngineeringandArchitecture,SouthwestUniversityofScienceandTechnology,Mianyang621000,China)

2016-03-16

向曉琴(1993- )，女，在讀本科生； 袁 犁(1959- )，男，碩士生導師，教授

1009-6825(2016)15-0248-03

TU984.12

A