山地丘陵城市總體規(guī)劃實(shí)施研究

賀 偉 光

(晉城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山西 晉城 048000)

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山地丘陵城市總體規(guī)劃實(shí)施研究

賀 偉 光

(晉城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山西 晉城 048000)

從山地丘陵城市空間拓展規(guī)律、發(fā)展速度、動(dòng)力機(jī)制等方面，探討了晉城市城市總體規(guī)劃實(shí)施中存在的問題，并分析了實(shí)施不力的原因，提出了山地丘陵城市總體規(guī)劃編制和實(shí)施的改進(jìn)建議。

城市規(guī)劃，山地丘陵城市，基礎(chǔ)設(shè)施，土地

0 引言

《晉城市城市總體規(guī)劃(2008—2020年)》于2008年編制完成，2009年經(jīng)山西省人民政府批準(zhǔn)正式實(shí)施。考慮山地丘陵地形條件，規(guī)劃確定了“高速環(huán)繞、六區(qū)聯(lián)動(dòng)、組團(tuán)發(fā)展”的城市空間布局構(gòu)架，即中心城市由原來的“一城三區(qū)”擴(kuò)展到了“一城六區(qū)”，建設(shè)用地規(guī)模由49.2 km2擴(kuò)展到了76.2 km2，在規(guī)劃引導(dǎo)下城市規(guī)模跨入大城市行列[1]。經(jīng)過近7年的規(guī)劃實(shí)施，各區(qū)建設(shè)快慢各不相同，用地?cái)U(kuò)展速度不一。

1 總規(guī)實(shí)施中存在的問題

1.1 城市發(fā)展速度較慢，低于預(yù)期發(fā)展水平

至2015年中心城市建設(shè)用地規(guī)模達(dá)到59.26 km2，相對(duì)于城市總體規(guī)劃編制初的2007年增長(zhǎng)了6.45 km2，年均增長(zhǎng)1.29 km2，低于城市總規(guī)預(yù)期的年均1.62 km2發(fā)展速度。從城市各組團(tuán)增長(zhǎng)情況來看，主城區(qū)增長(zhǎng)最多，其次是南村區(qū)、北石店區(qū)、巴公區(qū)、金村區(qū)、高都區(qū)[2]。在新增各類城市建設(shè)用地中，按從多到少排列分別為：居住用地、道路與交通設(shè)施用地、工業(yè)用地、綠地與廣場(chǎng)用地、公用設(shè)施用地。

總的來說，新增用地主要由人口城鎮(zhèn)化和對(duì)住房剛性需求帶來的。顯然僅僅依靠人口增長(zhǎng)帶動(dòng)城市建設(shè)的結(jié)果就是發(fā)展動(dòng)力不足。

1.2 城市發(fā)展動(dòng)力不足，缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐

近7年來，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠，新增企業(yè)寥寥無幾，尤其是落戶到城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)更少，這是導(dǎo)致城市增長(zhǎng)速度較低的一個(gè)主要原因。工業(yè)用地在各類用地增長(zhǎng)中偏低，工業(yè)用地增長(zhǎng)主要集中在主城區(qū)，而作為城市主要產(chǎn)業(yè)園區(qū)的南村區(qū)和巴公區(qū)因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施落后等原因?qū)е鹿I(yè)用地增長(zhǎng)很少。工業(yè)用地增長(zhǎng)較少，意味著產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度不快，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢就會(huì)導(dǎo)致城市發(fā)展動(dòng)力不足，嚴(yán)重影響城市建設(shè)速度。

1.3 城市發(fā)展方向有偏差

從城市新增用地圖中可以發(fā)現(xiàn)：主城區(qū)向東和東北發(fā)展最多，這主要與新建道路、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、地形因素和發(fā)展慣性有很大的關(guān)系。

主城區(qū)、金村區(qū)、北石店區(qū)之間的組團(tuán)分割綠地受到了侵占，受利益驅(qū)動(dòng)和開發(fā)改造成本低等因素影響，三區(qū)有連片發(fā)展的趨勢(shì)，受限于長(zhǎng)晉高速公路、陵沁一級(jí)路，三區(qū)還是應(yīng)獨(dú)立發(fā)展，需要加強(qiáng)規(guī)劃控制和實(shí)施監(jiān)督，防止連片發(fā)展。

1.4 城市建設(shè)重點(diǎn)與規(guī)劃不相符

按照城市近期建設(shè)規(guī)劃，城市建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)是金村區(qū)，金村區(qū)作為市級(jí)科研教育基地，其地位、作用是僅次于主城區(qū)，但是由于金村區(qū)“一窮二白”，沒有企業(yè)，沒有發(fā)展動(dòng)力，導(dǎo)致金村區(qū)建設(shè)非常緩慢；反而是北石店區(qū)依托晉煤集團(tuán)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程大大加快，改造了暢安路，對(duì)道路兩側(cè)棚戶區(qū)進(jìn)行了全部改造，城市面貌煥然一新；南村區(qū)依托金匠工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，也修通了幾條城市道路，南村區(qū)的居住環(huán)境大有改善，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也逐步配套。

2 總規(guī)實(shí)施不力的原因分析

2.1 政府基礎(chǔ)設(shè)施投入不夠

政府受財(cái)政收入影響對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不多，近年來基礎(chǔ)設(shè)施的投入主要是在道路、燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，受地形條件制約，主要是在地形條件較好的區(qū)域進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而在地形條件較復(fù)雜的區(qū)域政府因資金原因并沒有進(jìn)行大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府應(yīng)該有計(jì)劃地主動(dòng)地實(shí)施城市道路等市政設(shè)施項(xiàng)目，以市政設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)城市組團(tuán)的發(fā)展，避免在一個(gè)城市組團(tuán)過多或者過快開發(fā)，從而導(dǎo)致城市其他組團(tuán)的發(fā)展緩慢。

2.2 行政區(qū)劃的制約

新版總規(guī)突破了城區(qū)的行政界線，把屬于澤州縣的南村鎮(zhèn)、金村鎮(zhèn)、巴公鎮(zhèn)、高都鎮(zhèn)均納入了中心城市2020年的建設(shè)用地范圍，但是近7年來行政區(qū)劃還沒有完成調(diào)整，南村區(qū)、金村區(qū)、巴公區(qū)、高都區(qū)在規(guī)劃建設(shè)審批手續(xù)上很多都還是在澤州縣建設(shè)局審批，導(dǎo)致多頭管理和建設(shè)混亂。澤州縣與城區(qū)這種蛋黃式的空間關(guān)系帶來了一系列建設(shè)管理問題，嚴(yán)重制約城市的建設(shè)和發(fā)展，亟需改變和調(diào)整。

2.3 政府引導(dǎo)的缺乏

雖然總體規(guī)劃把遠(yuǎn)在20 km以外的巴公鎮(zhèn)納入城市建設(shè)用地范圍，但是由于快速交通通道沒有建立、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、居住環(huán)境較差、公共服務(wù)設(shè)施缺乏，集聚、吸納人口非常有限；在主城區(qū)沒有完全開發(fā)完畢的情況下，人口很難自然向其他片區(qū)轉(zhuǎn)移，自然會(huì)陷入一種“主城區(qū)人口難以外溢，其他城市組團(tuán)人口難以集聚”的發(fā)展怪圈。政府應(yīng)該加強(qiáng)引導(dǎo)，從政策、資金等方面應(yīng)給予其他城市組團(tuán)扶持，以促進(jìn)城市組團(tuán)的快速發(fā)展。

2.4 政府政策的影響

城市規(guī)劃是一項(xiàng)公共政策很強(qiáng)的規(guī)劃，受行政干預(yù)影響較大。城市的發(fā)展和建設(shè)受國(guó)家政策、地方發(fā)展計(jì)劃的影響，政策往往會(huì)出現(xiàn)“朝令夕改”的現(xiàn)象，政府的政策往往不連續(xù)，現(xiàn)任政府不承認(rèn)上屆政府的政策，導(dǎo)致城市建設(shè)斷斷續(xù)續(xù)，甚至傷害了愿意投資城市建設(shè)的人。從目前來看，黨和國(guó)家禁止奢侈浪費(fèi)，一味盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，倡導(dǎo)走精細(xì)化的舊區(qū)改造道路，這或多或少會(huì)對(duì)晉城市幾個(gè)新區(qū)的開發(fā)建設(shè)帶來一定的影響，城市新區(qū)的建設(shè)可能會(huì)更加緩慢。

3 如何編制好山地丘陵城市的總體規(guī)劃

3.1 合理預(yù)測(cè)人口規(guī)模及用地規(guī)模

山地丘陵城市受地形條件影響，建設(shè)用地較為緊張，并且適宜建設(shè)用地多是零散分布，在用地上一定要走集約型發(fā)展道路，更為關(guān)鍵的是在編制總體規(guī)劃時(shí)要合理預(yù)測(cè)人口和用地規(guī)模，從源頭上遏制規(guī)模過大。在地形條件復(fù)雜的城市需要對(duì)用地進(jìn)行工程處理來節(jié)約使用土地，避免盲目跨越式組團(tuán)發(fā)展。

3.2 因地制宜，立足實(shí)際，對(duì)土地進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)

對(duì)城市周邊用地一定要進(jìn)行土地適應(yīng)性評(píng)價(jià)，除了考慮地形、坡度、陡坎等地形因素外，還要考慮一些特殊的因素，比如晉城市是煤炭資源型城市，應(yīng)考慮煤炭采掘區(qū)和采空區(qū)的影響，應(yīng)把這些因素綜合考慮，對(duì)城市周邊用地進(jìn)行綜合判斷，以確定土地的可利用性。《晉城市城市總體規(guī)劃(2008—2020)》在對(duì)用地進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，從土地適宜性評(píng)價(jià)、建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)、開發(fā)限制評(píng)價(jià)三個(gè)層面進(jìn)行分析，選取了高程、坡度、坡向、生態(tài)、交通路網(wǎng)、煤炭采掘區(qū)、采空區(qū)、市政設(shè)施、社會(huì)設(shè)施、重大廠礦、城中村、集中綠地進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，最終得到城市周邊適宜性建設(shè)用地圖。基于遙感/GIS技術(shù)的生態(tài)敏感性分析使評(píng)價(jià)結(jié)果更加科學(xué)準(zhǔn)確，操作更加便捷高效，結(jié)果可以作為山地城市空間布局的重要支撐和依據(jù)。在具體操作中應(yīng)根據(jù)各個(gè)研究地區(qū)的生態(tài)特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的深入研究，因地制宜地選擇關(guān)鍵的生態(tài)環(huán)境因子，合理確定權(quán)重，力爭(zhēng)使評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀準(zhǔn)確[3]。

3.3 劃定城市空間增長(zhǎng)邊界

十八大以來，中央和國(guó)務(wù)院多次要求各地要盡快劃定城市空間增長(zhǎng)邊界。確定城市空間增長(zhǎng)邊界不僅不會(huì)影響城市建設(shè)發(fā)展，反而會(huì)使城鄉(xiāng)建設(shè)真正走上集約節(jié)約發(fā)展之路。晉城總規(guī)要在充分考慮現(xiàn)狀城市發(fā)展的特點(diǎn)以及建設(shè)用地的自然分割，考慮城市發(fā)展方向及遠(yuǎn)景用地要求和城市生態(tài)保障的控制要求(如任莊水庫、丹河濕地公園等)，同時(shí)盡可能與行政區(qū)劃相協(xié)調(diào)或以山體、河流等自然地形以及高速路等屏障來劃定城市空間增長(zhǎng)邊界。

3.4 先做減法，預(yù)留生態(tài)用地，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督和控制

眾多實(shí)踐表明，以建設(shè)用地布局規(guī)劃為主的傳統(tǒng)城市規(guī)劃理論已不能滿足人們提高環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)生態(tài)城市的要求，城市規(guī)劃需要逆向思維來應(yīng)對(duì)變革時(shí)代的城市空間拓展[4]。對(duì)于山地丘陵城市，地形是制約因素，同時(shí)較容易造就富有變化的城市景觀。在山地丘陵城市更要注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)水土保持，構(gòu)建“山、水、綠、城”和諧共生的城市特色。對(duì)于山地丘陵城市的各組團(tuán)之間要做好組團(tuán)間綠地保護(hù)和監(jiān)管，要主動(dòng)進(jìn)行控制，預(yù)留出組團(tuán)綠地。

3.5 注意組團(tuán)間距離，加強(qiáng)交通建設(shè)，提高組團(tuán)間可達(dá)性

組團(tuán)城市的布局關(guān)鍵是要處理好集中與分散的“度”，既要合理分工、加強(qiáng)聯(lián)系，又要在各個(gè)組團(tuán)內(nèi)形成一定的規(guī)模，使功能和性質(zhì)相近的部門相對(duì)集中、分塊布置，組團(tuán)之間必須要有快捷的交通聯(lián)系[5]。組團(tuán)城市發(fā)展模式的弊端之一就是道路交通聯(lián)系不便，尤其是距離主城區(qū)超過20 min的車程會(huì)直接影響通勤和生活成本的提高。晉城總規(guī)確定的巴公區(qū)、高都區(qū)距離主城區(qū)較遠(yuǎn)，到目前為止僅僅有環(huán)城高速公路這一條快捷通道聯(lián)系主城區(qū)，快捷通道的不足在一定程度上也影響了巴公區(qū)和高都區(qū)的發(fā)展。

[1] 華中科技大學(xué)城市規(guī)劃研究院，晉城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.晉城市城市總體規(guī)劃(2008—2020)[Z].2008.

[2] 晉城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.晉城市城市近期建設(shè)規(guī)劃(2010—2015)[Z].2010.

[3] 劉愛華，謝正觀，王家卓.GIS技術(shù)在山地城市生態(tài)敏感性分析中的應(yīng)用[J].中國(guó)科學(xué)院研究生學(xué)報(bào)，2012，29(4)：455-459.

[4] 邱 強(qiáng).“反規(guī)劃”理念在山地城市空間拓展中的應(yīng)用[J].規(guī)劃師，2006(4):26-29.

[5] 吳志強(qiáng)，李德華.城市規(guī)劃原理[M].第4版.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2010.

Research on overall planning implementation of mountainous and hilly cities

He Weiguang

(Jincheng Planning & Design Institute, Jincheng 048000, China)

From the spatial development law, development speed, dynamic mechanism and other aspects of mountainous and hilly cities, this paper discussed the existing problems in Jincheng city overall planning implementation, and analyzed the causes of ineffective implementation, put forward the improvement suggestions of city overall planning and implementation of mountainous and hilly cities.

urban planning, mountainous and hilly city, infrastructure, land

1009-6825(2016)34-0023-03

2016-09-23

賀偉光(1982- )，男，碩士，工程師，國(guó)家注冊(cè)城市規(guī)劃師

TU984

A