稽察技術(shù)在重大建設(shè)項(xiàng)目管理中的應(yīng)用研究

謝 小 微

(杭州市發(fā)展規(guī)劃和體制改革研究院(杭州市投資項(xiàng)目評審中心)，浙江 杭州 310000)

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稽察技術(shù)在重大建設(shè)項(xiàng)目管理中的應(yīng)用研究

謝 小 微

(杭州市發(fā)展規(guī)劃和體制改革研究院(杭州市投資項(xiàng)目評審中心)，浙江 杭州 310000)

解釋了重大建設(shè)項(xiàng)目稽察的定義，介紹了稽察的方式及主要做法，并從項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、招投標(biāo)、合同管理、財(cái)務(wù)管理等方面，分析了稽察過程中存在的問題，最后提出了問題的解決策略。

建設(shè)項(xiàng)目，稽察技術(shù)，財(cái)務(wù)管理，招投標(biāo)

0 引言

《浙江省重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》(省政府令第338號)的頒布施行，標(biāo)志著我省項(xiàng)目稽察工作進(jìn)入了新常態(tài)，同時(shí)對各地的稽察工作提出了新要求。本文結(jié)合有關(guān)工作情況，擬對加強(qiáng)重大建設(shè)項(xiàng)目稽察工作進(jìn)行思考，以供參考。

1 重大建設(shè)項(xiàng)目稽察的定義

稽察概念可以解釋為：稽察就是調(diào)查研究，明察秋毫，稽察工作就是“警察的警察，監(jiān)理的監(jiān)理，管理的管理”；稽察就是考核、調(diào)查，是對項(xiàng)目全過程、全方位的監(jiān)督。所謂全過程，就是對從項(xiàng)目的立項(xiàng)、施工到項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收等全部過程進(jìn)行監(jiān)督。所謂全方位，就是除了項(xiàng)目建設(shè)單位本身，項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境以及項(xiàng)目建設(shè)政策的制定，都納入了稽察的范圍。稽察是項(xiàng)目管理的特殊手段和方式，是一種綜合動(dòng)態(tài)的監(jiān)督管理活動(dòng)。

重大建設(shè)項(xiàng)目稽察是政府項(xiàng)目主管部門對政府投資重大建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，工程質(zhì)量和進(jìn)度、招標(biāo)投標(biāo)、資金管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督檢查，以及對項(xiàng)目業(yè)主、參建單位和中介機(jī)構(gòu)與重大建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的行為等方面實(shí)施監(jiān)督檢查，確保工程按期完工，保障國家資金安全和投資效益。

2 稽察方式方法

2.1 稽察主要方式

1)全面稽察。全面稽察是指對某一重大項(xiàng)目的前期審批、招標(biāo)投標(biāo)、項(xiàng)目管理、工程質(zhì)量和進(jìn)度、資金管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要內(nèi)容進(jìn)行全面監(jiān)督檢查。

2)專項(xiàng)稽察。專項(xiàng)稽察是指對某一重大項(xiàng)目特定階段、關(guān)鍵程序、重要內(nèi)容開展專題監(jiān)督檢查。

3)聯(lián)合稽察。聯(lián)合稽察是指各級發(fā)改部門與各級有關(guān)項(xiàng)目主管部門聯(lián)合對建設(shè)項(xiàng)目開展的監(jiān)督檢查。

4)稽察調(diào)研。稽察調(diào)研是指以浙江省投資項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，根據(jù)工作需要確定專題，提出項(xiàng)目專項(xiàng)督察或調(diào)研。

2.2 稽察實(shí)踐過程中的主要做法

在實(shí)踐中，現(xiàn)場稽察工作主要采取“聽、看、查、核、談、追”的方法。

1)一聽。聽取項(xiàng)目主管單位、項(xiàng)目單位以及設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等有關(guān)單位對項(xiàng)目建設(shè)過程的情況匯報(bào)。

2)二看。現(xiàn)場查看工程質(zhì)量和現(xiàn)場管理情況，有關(guān)質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)和檢測設(shè)備的情況，必要時(shí)可以進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)。

3)三查。查閱項(xiàng)目的有關(guān)文件和資料，包括向有關(guān)部門調(diào)查核實(shí)項(xiàng)目的有關(guān)審批文件，設(shè)計(jì)資料、設(shè)計(jì)圖紙、招投標(biāo)的有關(guān)文件、資料和簽訂的各種合同，建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)報(bào)表、會計(jì)賬簿、會計(jì)憑證，項(xiàng)目單位的各項(xiàng)規(guī)章制度，監(jiān)理日志和監(jiān)理報(bào)告。

4)四核。核實(shí)有關(guān)情況，包括向有關(guān)部門調(diào)查核實(shí)項(xiàng)目的資金來源和資金使用情況，勘測設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位的資質(zhì)、合同執(zhí)行、現(xiàn)場服務(wù)和信譽(yù)情況。

5)五談。與參建單位的有關(guān)人員座談，或找周圍的群眾談話，多方面了解情況并聽取他們的意見。

6)六追。對于有疑點(diǎn)的問題，要一追到底。

3 稽察發(fā)現(xiàn)常見問題

重大建設(shè)項(xiàng)目管理是一項(xiàng)非常復(fù)雜的任務(wù)，又是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，涉及的領(lǐng)域多，程序操作復(fù)雜，總結(jié)重大建設(shè)項(xiàng)目稽察的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)多數(shù)項(xiàng)目存在以下幾個(gè)方面的常見問題。

3.1 項(xiàng)目執(zhí)行基建程序規(guī)范性不夠

建設(shè)程序是國家對建設(shè)項(xiàng)目的重要管理控制措施，是基本建設(shè)各項(xiàng)工作必須遵循的先后次序。稽察發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行基建程序規(guī)范性不夠的問題出現(xiàn)比例較大，程序倒置情況比較普遍，涉及到項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的都有。如：建設(shè)在前，批復(fù)在后；取得土地權(quán)證在前，規(guī)劃選址意見批復(fù)在后；環(huán)評批復(fù)在前，項(xiàng)目立項(xiàng)在后；施工招投標(biāo)工作在初步設(shè)計(jì)批復(fù)之前等情況。程序倒置或不到位，使基建程序形同虛設(shè)，直接成為影響工程質(zhì)量控制和安全控制的重要因素，增加了項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 項(xiàng)目前期工作不到位

重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目前期工作非常重要，因前期工作不到位造成的項(xiàng)目問題性質(zhì)一般比較嚴(yán)重。稽察發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目前期論證不夠充分，建設(shè)過程中工程變更、概算調(diào)整較大。如：部分中央投資項(xiàng)目申報(bào)與原審批項(xiàng)目的銜接存在缺陷，個(gè)別項(xiàng)目的投資、建設(shè)規(guī)模與國家計(jì)劃差距較大，國家投資計(jì)劃無法執(zhí)行到位；部分企業(yè)資金申請報(bào)告編制不夠仔細(xì)，項(xiàng)目實(shí)施與資金申請報(bào)告差異比較大；工程實(shí)施階段與概算編制預(yù)設(shè)條件有較大偏離，設(shè)計(jì)變更多，概算指導(dǎo)作用基本沒有體現(xiàn)；地形勘探不周全，導(dǎo)致合同外增加投資。

3.3 項(xiàng)目招投標(biāo)不規(guī)范

實(shí)行招投標(biāo)是有效控制項(xiàng)目投資，促進(jìn)企業(yè)公平競爭的重要保證。稽察發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目該實(shí)行公開招標(biāo)的未實(shí)行公開招標(biāo)；部分服務(wù)類標(biāo)的未經(jīng)招標(biāo)直接發(fā)包，如勘察與設(shè)計(jì)大部分以委托形式；個(gè)別項(xiàng)目的主要材料未經(jīng)招投標(biāo)直接簽訂協(xié)議確定供貨方；個(gè)別合同拆分規(guī)避招標(biāo);招標(biāo)文件存在缺陷，編制依據(jù)引用有誤；部分壟斷性部門建設(shè)的項(xiàng)目，往往采取材料自供或直接委托下屬單位參建，存在“同體建設(shè)”的現(xiàn)象等。

3.4 項(xiàng)目合同不規(guī)范

合同是維持項(xiàng)目業(yè)主和參建各方關(guān)系的紐帶，是分清項(xiàng)目業(yè)主和參建各方責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的依據(jù)。稽察發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目合同文本過于簡約，法律執(zhí)行力下降；合同文本缺失專用條款，合同引用不明確，降低行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對日后管理帶來不便；執(zhí)行合同不夠嚴(yán)格，未按合同約定支付履約保證金或提供履約保函；存在資金超前支付現(xiàn)象，直接增加了業(yè)主單位風(fēng)險(xiǎn)；總包分包約束關(guān)系不明確；調(diào)整概算投資后合同未進(jìn)行及時(shí)變更或簽訂補(bǔ)充合同等；有些項(xiàng)目存在業(yè)主指定分包、平行發(fā)包等導(dǎo)致的合同界面不清、責(zé)任扯皮情況，影響工程實(shí)施。

3.5 項(xiàng)目建設(shè)單位籌建管理能力不足

項(xiàng)目建設(shè)單位在推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程中,起著重要的核心作用。稽察發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目“項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制”未得到真正執(zhí)行，受行政干預(yù)大；籌建管理力量不足，專業(yè)化程度不高，項(xiàng)目涉及的專業(yè)技術(shù)和管理人員非常缺乏，內(nèi)部管理制度不完善，對于項(xiàng)目管理人員的責(zé)、權(quán)、利缺乏制度化的規(guī)定。

3.6 項(xiàng)目參建單位履職不佳

項(xiàng)目參建單位的履職能力對保障項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度、效益起關(guān)鍵作用。稽察發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目參建單位履職不佳。

一是部分施工單位組織管理不嚴(yán)，施工組織設(shè)計(jì)或施工方案審批不規(guī)范，制定的安全事故應(yīng)急預(yù)案針對性不強(qiáng)；人員更換頻繁、缺位嚴(yán)重、履職不嚴(yán)，項(xiàng)目部人員變更均未經(jīng)監(jiān)理和建設(shè)方同意；代建單位履職不佳，管理人員數(shù)量經(jīng)驗(yàn)不足，代建管理不規(guī)范，對現(xiàn)有合同范圍內(nèi)的成本控制、進(jìn)度管理缺乏相應(yīng)措施；部分基層單位負(fù)責(zé)的民生工程如供水和基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，專業(yè)人員較為匱乏，項(xiàng)目建設(shè)管理意識薄弱、經(jīng)驗(yàn)較為不足。

二是項(xiàng)目監(jiān)理履職工作流程未閉合，存在失職現(xiàn)象；監(jiān)理人員到位不足；簽發(fā)不規(guī)范，監(jiān)理月報(bào)流于形式，與工程實(shí)際情況不一致；個(gè)別項(xiàng)目監(jiān)理方案和監(jiān)理細(xì)則缺乏針對性，監(jiān)理資料不全，部分重點(diǎn)部位、關(guān)鍵工序?qū)嵤┡哉颈O(jiān)理細(xì)則編制不規(guī)范或未編制；對施工單位進(jìn)度、投資控制措施未體現(xiàn)，如對進(jìn)度款審批支付沒有具體的審批意見等。

三是項(xiàng)目中介服務(wù)不到位，項(xiàng)目中介服務(wù)質(zhì)量參差不齊，部分中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為經(jīng)濟(jì)利益忽視工作質(zhì)量，對質(zhì)量意識和品牌意識不夠重視，核心競爭力提升不明顯，從而影響了項(xiàng)目的實(shí)施以及管理。

3.7 項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理不規(guī)范

對于重點(diǎn)建設(shè)中的中央資金管理和使用，應(yīng)嚴(yán)格按照專戶存儲、專款專用的規(guī)定；對于基建項(xiàng)目，項(xiàng)目單位應(yīng)設(shè)基建賬戶，規(guī)范管理使用。稽察發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目對于中央資金“專戶專賬、專款專用”要求不了解，不能執(zhí)行到位；部分項(xiàng)目單位未設(shè)基建賬戶，存在與經(jīng)營賬戶混合建賬；財(cái)務(wù)科目設(shè)置不清，財(cái)務(wù)核算不夠規(guī)范，資金存在違規(guī)出借現(xiàn)象；與工程無關(guān)的費(fèi)用納入項(xiàng)目待攤投資，款項(xiàng)支付缺乏依據(jù)；挪用項(xiàng)目貸款資金，但承擔(dān)貸款利息支出等不規(guī)范的問題時(shí)有發(fā)生。

4 結(jié)語

《浙江省重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》的頒布，使全省范圍內(nèi)開展稽察工作的依據(jù)由規(guī)范性文件提升到政府規(guī)章，對更好地規(guī)范重大項(xiàng)目稽察、加大重大建設(shè)項(xiàng)目管理具有重大意義，同時(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中提出的強(qiáng)化重大項(xiàng)目稽察制度，可見重大項(xiàng)目稽察在建設(shè)項(xiàng)目管理中的重要作用。在今后的項(xiàng)目管理中，加大重大建設(shè)項(xiàng)目稽察工作勢在必行。

[1] 省政府令第338號，浙江省重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法[Z].2015.

[2] 浙發(fā)改稽察〔2015〕770號，省發(fā)改委、省法制辦《關(guān)于貫徹落實(shí)<浙江省重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法>實(shí)施意見》[Z].

[3] 中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見[Z].2016.

[4] 浙江省重大項(xiàng)目稽察辦.重大項(xiàng)目稽察實(shí)務(wù)研究[Z].

[5] 項(xiàng)目稽察工作方法的理論與實(shí)踐研究[EB/OL].http://www.czt.gov.cn/Info.aspx?ModelId=1&Id=2003.

On application of auditing technique in program management in important construction programs

Xie Xiaowei

(Hangzhou Development and Planning and System Reform Institute(Hangzhou Investment Program Auditing Center), Hangzhou 310000, China)

The paper interprets the definition of the auditing of the important construction programs, introduces the main approaches and means in the auditing, and analyzes some problems in the auditing process from the program preparation, bidding, contract management, and financial management, so as to point out some solution strategies for these problems.

construction program, auditing technique, financial management, bidding

1009-6825(2016)30-0225-02

2016-08-06

謝小微(1984- )，女，工程師

TU712

A