上海公共機構(gòu)領(lǐng)域合同能源管理服務(wù)發(fā)展研究

周小勇 丁 婧上海市機關(guān)事務(wù)管理局

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公共機構(gòu)節(jié)能專欄

上海公共機構(gòu)領(lǐng)域合同能源管理服務(wù)發(fā)展研究

周小勇 丁 婧
上海市機關(guān)事務(wù)管理局

“十二五”期間，在國家及上海相關(guān)政策的扶持下，合同能源管理作為新型的市場化節(jié)能機制在上海公共機構(gòu)的節(jié)能技改領(lǐng)域得到了較快發(fā)展。公共機構(gòu)節(jié)能作為上海綠色生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，在培養(yǎng)節(jié)能服務(wù)市場、助推節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中理應(yīng)發(fā)揮積極的示范引領(lǐng)作用。上海公共機構(gòu)節(jié)能主管部門積極推進合同能源管理在公共機構(gòu)節(jié)能技改中的應(yīng)用，取得了一定效果，但其實施力度、廣度、深度距本市節(jié)能減排形勢任務(wù)要求還有一定差距。為進一步推進本市公共機構(gòu)合同能源管理項目實施，本文試就合同能源管理服務(wù)在上海公共機構(gòu)領(lǐng)域的發(fā)展作了梳理和研究。

1 上海市公共機構(gòu)推進合同能源管理服務(wù)現(xiàn)狀

目前，上海公共機構(gòu)超過8 200家，建筑面積近6 000萬m2，能耗總量近160萬t標準煤，能耗費用超過60億元，公共機構(gòu)超過80%的能耗為建筑能耗。因此，推進合同能源管理在公共機構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，有利于提升建筑能效、降低公共機構(gòu)運行成本，有利于深化機關(guān)后勤服務(wù)社會化改革、形成改革突破口，有利于節(jié)能減排、推進綠色發(fā)展，有利于培育節(jié)能服務(wù)市場、壯大節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)。近年來，為進一步提高公共機構(gòu)建筑能效水平，上海從制度建設(shè)、項目實施和示范創(chuàng)建等方面著手，為公共機構(gòu)合同能源管理項目的有序推進積累經(jīng)驗。

（1）建立制度規(guī)范

針對合同能源管理服務(wù)的政策盲點和存在問題，上海市在全國率先制定出臺《上海市公共機構(gòu)合同能源管理項目暫行管理辦法》（滬府辦發(fā)〔2015〕24號）（以下簡稱《辦法》）。該《辦法》從政府采購、項目認定、項目實施、運營管理、節(jié)能量認定、資金管理以及國資管理等環(huán)節(jié)對公共機構(gòu)實施合同能源管理項目提出了指導(dǎo)意見，有效推進了合同能源管理在公共機構(gòu)節(jié)能技改項目中的應(yīng)用。

（2）推進項目實施

“十二五”以來，上海公共機構(gòu)實施合同能源管理項目超過50個，采用合同能源管理模式實施節(jié)能改造面積約440萬m2，約占總改造面積的64.14%，實現(xiàn)節(jié)能量約4萬t標準煤。僅2015年，由市機管局直接指導(dǎo)完成的8家單位合同能源管理項目，如市二中院、市公安局經(jīng)偵總隊、閔行區(qū)春申文化廣場等，年節(jié)省標準煤1 637 t，年節(jié)約能源費用約495萬元。

（3）創(chuàng)建示范項目

結(jié)合國家節(jié)約型公共機構(gòu)示范單位創(chuàng)建和國家公共建筑節(jié)能改造重點城市示范項目有關(guān)要求，上海組織全市公共機構(gòu)積極申報，認真創(chuàng)建。截止2015年底，全市65家節(jié)約型公共機構(gòu)示范單位中有44家實施合同能源管理；上海400萬m2公共建筑節(jié)能改造重點城市示范項目中，有64.78 萬m2為公共機構(gòu)通過合同能源管理項目實現(xiàn)，占比16.20%，而且所有項目綜合節(jié)能率均超過20%。

2 目前需要研究解決的問題

從公共機構(gòu)節(jié)能大數(shù)據(jù)看，“十二五”以來，上海公共機構(gòu)采用合同能源管理模式進行節(jié)能技改的建筑面積雖然已達到440萬m2，但僅占公共機構(gòu)總建筑面積的7.49%，且綜合改造的項目從投資額度、節(jié)能量、節(jié)能效益等方面均距上海節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求還有一定距離。影響公共機構(gòu)推進合同能源管理服務(wù)除公共機構(gòu)自身用能特點、缺少獎懲機制、節(jié)能服務(wù)公司專業(yè)化水平制約等因素外，以下幾方面問題亟待研究解決。

（1）政府采購管理存在制約

采用合同能源管理模式實施節(jié)能技改的項目根據(jù)建筑用能特點和實際管理要求，涉及空調(diào)、照明、鍋爐、給排水、建筑圍護結(jié)構(gòu)、太陽能光熱光電利用等設(shè)施設(shè)備安裝改造和建筑施工，明顯具有工程管理性質(zhì)。而合同能源管理項目在《政府采購品目分類目錄》中為服務(wù)項目，非工程項目。實際采購過程中從招標文件編制、評標專家選擇、綜合方案評定等方面對涉及項目投資、施工管理、安全監(jiān)理、質(zhì)量控制、環(huán)境評價、節(jié)能量認定等內(nèi)容的科學(xué)評價體系，還缺乏明確的制度安排和成功案例有效積累評估。

（2）能耗費用列支分散，缺乏統(tǒng)一歸口管理

全市差額撥款或財政預(yù)算資金較為緊張的公共機構(gòu)，推進合同能源管理積極性較高，而黨政機關(guān)等部門預(yù)算由財政托底的公共機構(gòu)，推進合同能源管理服務(wù)的主動性較弱。其根本原因在于公共機構(gòu)能源費用財務(wù)管理制度的制約，目前全市國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織等公共機構(gòu)的能耗費用未能單獨列支或獨立體現(xiàn)，而是分散于公用經(jīng)費（如4萬元/人中的辦公照明、電器能耗費）、單項定額（如20元/m2中的物業(yè)設(shè)施能耗費）、項目支出（如物業(yè)維保能耗費），且沒有確切的占比值。公共機構(gòu)能耗費用列支相互交叉，難以從總量和單耗等角度體現(xiàn)能源使用水平，且基本按照“實報實銷”方式進行結(jié)算，公共機構(gòu)難以體驗到能源緊缺的資金困境。涉及合同能源管理項目的用能單位、物業(yè)管理單位、項目投資方無法將能耗費納入統(tǒng)籌規(guī)劃，影響了合同能源管理在公共機構(gòu)節(jié)能工作中的推進和發(fā)展。

（3）合同能源管理服務(wù)還存在認識誤區(qū)

合同能源管理作為一種全新的市場化節(jié)能服務(wù)機制，其在減少政府投資、降低行政運行成本、提高公共建筑能源利用效率、提升物業(yè)管理水平、促進機關(guān)后勤服務(wù)社會化改革、加快節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的諸多優(yōu)點，還未引起有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視。同時，傳統(tǒng)的物業(yè)管理環(huán)境也影響著合同能源管理項目的推進。公共機構(gòu)所屬建筑為非居住物業(yè)，其管理模式、運行機制、市場開放程度等相對居住物業(yè)的服務(wù)市場較為滯后，仍帶有部分計劃經(jīng)濟色彩。節(jié)能服務(wù)公司要參與機關(guān)后勤服務(wù)改革，無論從物業(yè)市場的開放程度、能耗費用的財政預(yù)算體制、物業(yè)維修項目與經(jīng)費的細分，包括物業(yè)管理單位的節(jié)能管理思路均需要革新。如節(jié)能服務(wù)公司與物業(yè)管理公司若在用能設(shè)備臺賬、設(shè)備運行時間、能耗費用結(jié)算等問題上不能達成一致意見，項目即很難順利實施。

3 推進合同能源管理工作建議

今年，李克強總理在《政府工作報告》中提出“廣泛開展合同能源管理和環(huán)境第三方治理，把節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)培育成我國發(fā)展的一大支柱產(chǎn)業(yè)”。作為推進全社會節(jié)能減排的引領(lǐng)者、示范者、倡導(dǎo)者，公共機構(gòu)應(yīng)按照國家及本市相關(guān)文件要求，貫徹綠色發(fā)展理念，深刻理解市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，研究有針對性的改革舉措，通過政策激勵、機制創(chuàng)新、管理優(yōu)化，構(gòu)建市場化的節(jié)能管理體系，推進公共機構(gòu)合同能源管理服務(wù)深入發(fā)展。

（1）制定《辦法》實施細則，保障項目實施效果

根據(jù)公共機構(gòu)合同能源管理項目實踐和經(jīng)驗積累，制定《辦法》實施細則，細化節(jié)能方案前置審核要求，優(yōu)化政府采購流程，健全項目驗收標準，組織獨立的第三方節(jié)能量評審機構(gòu)，完善節(jié)能量審定方法。明確不同階段節(jié)能服務(wù)單位、用能單位、后勤物業(yè)公司三方的權(quán)利責(zé)任，保證項目長期有效運行。通過落實公共機構(gòu)節(jié)能主管部門的監(jiān)管職能，鼓勵公共機構(gòu)采用合同能源管理實施節(jié)能技改，選擇節(jié)能效益好、技術(shù)方案成熟、風(fēng)險可控的項目實施方案。為加強公共機構(gòu)合同能源管理項目指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推進，實現(xiàn)合同能源管理項目效益（經(jīng)濟、環(huán)境、社會）最大化提供制度保障。

（2）優(yōu)化政府采購管理，科學(xué)評價項目方案

針對合同能源管理服務(wù)項目兼具工程建設(shè)特點的特殊性，在實施政府采購時，建立科學(xué)評價體系，從項目界定、實施范圍、投資核定、改造方案、技術(shù)路線、施工管理、安全監(jiān)理、質(zhì)量控制、節(jié)能量認定等環(huán)節(jié)設(shè)定評價標準。建立完善包括工程建設(shè)、綜合節(jié)能、財務(wù)管理、法律風(fēng)險等領(lǐng)域?qū)＜以趦?nèi)的合同能源管理項目評標專家?guī)欤嵘龑＜移ヅ涠取＞C合評價商務(wù)條件和技術(shù)條件，保障評標公開公平公正，切實提升合同能源管理項目政府采購科學(xué)化水平。

（3）加強能耗費用管理，試點推進能耗定額制度

針對公共機構(gòu)財政資金使用特點，在公用經(jīng)費、單項定額和項目支出等經(jīng)費來源中獨立體現(xiàn)（或統(tǒng)一歸口管理）能耗費用使用情況和能源利用水平，并根據(jù)公共機構(gòu)用能特點和需求，合理匹配用能額度，打通公共機構(gòu)現(xiàn)行能源費用財務(wù)管理制度對合同能源管理模式的體制壁壘。通過資金補貼或稅費優(yōu)惠等政策鼓勵節(jié)能服務(wù)公司參與公共機構(gòu)合同能源管理節(jié)能技改項目，允許用能單位在節(jié)能效益分享中獲得一定獎勵，提升公共機構(gòu)節(jié)能技改的積極性。完善公共機構(gòu)節(jié)能管理監(jiān)督體系，引入財政、審計、紀檢和社會監(jiān)督等形式，加強公共機構(gòu)節(jié)能主管部門監(jiān)督管理職能，促進合同能源管理服務(wù)在公共機構(gòu)節(jié)能工作中健康、有序、快速發(fā)展。

（4）試點新建建筑項目實施，推進建筑全生命周期管理

為最大限度發(fā)揮合同能源管理模式在公共機構(gòu)節(jié)能管理市場化改革中的作用，一方面繼續(xù)推進實施既有建筑節(jié)能技改，另一方面參考上海中心大廈、虹橋商務(wù)區(qū)國展中心等單位經(jīng)驗試點新建建筑采用合同能源管理模式。從建筑設(shè)計源頭入手，依托合理用能指南與能耗定額，優(yōu)化設(shè)計標準，鼓勵能源管理領(lǐng)域?qū)＜覐囊?guī)劃設(shè)計、建筑施工、項目運營等環(huán)節(jié)參與新建建筑合同能源管理項目，按照建筑全生命周期理論管控能耗，實現(xiàn)新建建筑節(jié)能管理及投資回報的最優(yōu)化。

（5）豐富合同能源管理項目類型，助推機關(guān)后勤服務(wù)改革

合同能源管理既有節(jié)能效益分享型、節(jié)能量保證型，還有能耗費用托管型等，而項目設(shè)計方案的節(jié)能效益實現(xiàn)程度與項目物業(yè)運營的物業(yè)管理單位管理水平息息相關(guān)。從上海仁濟醫(yī)院、青浦區(qū)機關(guān)大院和市民政局眾仁花苑等單位合同能源管理項目實施情況看，均對物業(yè)公司涉及的設(shè)備設(shè)施管理人員進行了分流優(yōu)化，既減少后勤服務(wù)人員，提升物業(yè)節(jié)能水平，同時也減輕后勤服務(wù)保障壓力。因此，加強公共機構(gòu)合同能源管理內(nèi)涵拓展，既是合同能源管理項目節(jié)能效益最大化的客觀需要，也是機關(guān)后勤服務(wù)社會化改革的內(nèi)在要求。

Energy Management Contract Service Development Research on Shanghai Public Institution Field

上海市公共機構(gòu)從制度建設(shè)、項目實施、示范創(chuàng)建入手，積極推進合同能源管理服務(wù)；揭示發(fā)展中在思想認識、政府采購、能耗費用列支等方面問題，相應(yīng)提出有關(guān)建議，以加快合同能源管理工作深入開展。

合同能源；管理服務(wù)；現(xiàn)狀與問題；改進建議

Zhou Xiaoyong， Ding Jing
Shanghai Municipal Government Offices Administration

Shanghai municipal government offices administration promotes energy management contract service from system construction， project implementation to demonstration establishment. It shows that thoughts and realization， government procurement， energy consumption expenses and other problems during development. It plans to provide some relative suggestion to deepen and carry out energy management contract rapidly.

Energy Management Contract， Management Service， Current Situation and Problems， Improvement Suggestions

10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2016.07.002