關于救助管理工作中職業乞討的思考分析

（河南省濮陽市華龍區民政局，河南 濮陽 457000）

2003年8月1日,國務院廢除舊的收容遣送制度，頒布實施《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》[1]。新的救助管理制度施行四年多來，城市生活無著的流浪乞討人員得到了人性化關愛和救助，取得了有目共睹的成績，得到了各級黨委政府及社會的認同和贊譽。但是，從全國的情況來看，城市流浪乞討現象卻仍然無法根除甚或行乞人數還有增長。究其原因就是，城市流浪乞討人員中大多為職業乞討者，而以人為本、自愿求助的新的救助管理制度面對職業乞討出現了目標與現實的差距。主要表現在以下幾個方面：

一、職業乞討現象的成因、特征及危害

職業乞討是指以個人乞討所得為本人的全部生活和消費來源的乞討方式，也就是通常所說的以乞討為業。它們主要分為三類，一是物質貧困型職業乞討，主要是那些為生活困境所迫，不得不行乞維持生存的群體。二是精神貧困型職業乞討，主要是指完全可以通過正常生活方式自立，但好逸惡勞，以乞討作為斂財之道的群體。三是被操縱利用型職業乞討，主要是指殘疾人、老年人、兒童等被幕后黑手通過威逼利誘等方式操縱利用，成為賺錢工具的群體。隨著形勢的發展，職業乞討的行為和方式呈現出一系列明顯的特征。

1.以討要現金為主要目的。職業行乞者將此作為生財之道，故在行乞過程中大多只要現金，不屑于實物甚至拒絕實物幫助，以達到斂財目的。

2.欺詐性行乞、違法行乞現象不斷增多。乞丐打的上班、夜晚換裝出入高級酒店、購置高檔商品已經不是什么新鮮事情。“城里磕上三年頭，回去蓋個小洋樓”，通過欺詐行乞發財致富早已成為職業乞丐的共識，安徽宮小村甚至成了一個生產乞丐的地下工廠。

3.作為乞丐職業化的發展結果和重要特征，乞討的組織化程度不斷提高。乞丐幫會組織的抬頭，使得乞丐內部的分工和協作更趨精細，同時成為黑惡勢力滋生的土壤，乞丐職業化朝著非法的方向發展。

4.由于職業乞丐的增多，導致內部激烈競爭，一個直接的后果就是乞討方式的多樣化、專業化甚至智能化。如職業乞討中有的跪拜哀求，有的在路面寫字涂畫，有的展露殘疾或恐怖病體，有的以“悲慘經歷”示眾，有的以江湖騙術欺詐，有的以無理手段糾纏強討惡要，時下更出現了以便捷的網上銀行為支付手段的網絡乞討。

以上這些都表明，乞討的職業化已達到了相當的程度。大量職業乞丐的涌現，嚴重破壞了社會治安，影響了城市環境。同時，以乞致富產生著極強的文化誘示，進一步加深了弱者的精神貧困，欺騙了公眾的善心和感情，拷問著民間慈善資源的分配，腐蝕著社會的基本道德。

二、職業乞討現象中救助管理工作面臨的現狀

新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》將街頭流浪乞討人員根據流浪方式的不同分為“生活無著”的流浪乞討人員和“生活有著”的流浪乞討人員。前者是指完全符合《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》[2]規定“自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市低保或者農村五保，正在城市流浪乞討”四個條件的救助管理對象。后者指的是一般生活有著、且以乞討為生活來源的職業乞丐。自新的救助管理制度施行以來，救助管理站及其主管部門做了大量富有成效的工作，使城市生活無著的流浪乞討人員得到了人性化關愛和救助，得到了社會普遍贊譽。但是，卻仍然要面對城市流浪乞討現象無法根除甚或行乞人數還有增長的尷尬。其根本原因在于，城市流浪乞討人員中大多為職業乞討者，而面對職業乞討救助管理制度束手無策。

1.從制度設計來看，新的救助管理制度本來就是主要面向非職業乞討對象的（救助對象四個條件的設立）。

2.從具體實施來看，面對職業乞討救助管理工作處境尷尬。一方面，救助管理遵循自愿求助原則，職業乞丐是絕不會到救助站自愿求助的，這樣會自斷生財之路。救助工作者也不能把他們強制帶離，這樣會違反有關政策規定。

三、治理職業乞討現象的幾點思路

1.消除農村貧困，完善社會保障。積極發展農村經濟、消除農村貧困，逐步縮小貧富差距和城鄉差距，構建更為公平公正的社會環境，乃是解決職業乞討問題的政策起點。同時，政府必須加快農村社會救助的體系建設及其與城市社會救助體系的對接，保障貧困者的基本生存權利。從根本上解決貧困人口外出乞討問題。

2.完善立法，建立行之有效的救助管理框架。社會學家及民政部有關人士已經認識到，對街頭流浪乞討現象特別是職業乞討現象的治理屬于社會管理、公共管理的范疇，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》已無法覆蓋，需要通過進一步立法予以填補。主要從三個方面予以完善，首先是從刑法上將惡意職業乞討者或職業乞討造成的社會危害作為法律的主體和客體，納入打擊處理范疇，并在處罰幅度上要從嚴規定。其次要將職業乞討納入救助管理對象范圍，便于從根本上解決城市乞丐問題。再次是對于街頭有傷風化、妨礙他人自由、擾亂公共秩序、損害公共利益等不構成犯罪的流浪乞討行為，以及可能對自身生命安全造成明顯而即刻危險的流浪乞討行為，如在嚴寒或酷暑等惡劣天氣下乞討、露宿的，則應對自愿求助原則進行修正，在通過立法允許設立“禁討區”并完善相關行政處罰措施的同時，還可考慮通過立法設立制止、勸離、強制帶離等行政強制措施來加以約束和管理，著力解決救助管理工作中“無法管”的問題。

3.正確引導民間慈善資源合理救助職業乞丐。自古以來，對乞丐救助的資源主要來自民間，政府沒有必要也不可能完全以社會契約來取代個人自愿救助乞丐的私人契約。政府的責任在于扶持和引導民間力量，鼓勵社會組織和個人捐款捐物，從而形成一套較完整的民間慈善救助機制。

4.加強對職業乞丐群體的管理和規范，構建行乞信用機制。在可預見的歷史時期內，乞丐作為一個社會現象不可能完全消除，但政府有責任把乞丐問題帶來的負向效應降到最低。職業乞丐是一個特殊的社會群體，政府在民間救助的同時必須加強管理和規范。同時，由于乞丐真偽難辨，乞丐群體面臨著嚴重的公眾信任危機，個人是無法解決信息不對稱造成的乞丐道德風險的，政府應當承擔鑒別、管理和規范乞丐群體的公共責任。同時，加大城市低保和農村五保工作力度，切實做到流浪乞討人員的“應保盡保”，加強對流浪乞討人員的民政福利安置，避免二次乞討現象的發生。對潛在的可能外出流浪乞討人員，要給予必要的幫扶和社會救助，防止其轉變為實質的流浪乞討人員，從源頭上控制流浪乞討人員的增加。

5.堅決取締非法行乞活動。非法行乞活動主要有五種，即未成年人行乞、欺詐性行乞、有組織的團伙行乞、脅迫或誘騙他人行乞、以行乞為掩護從事違法犯罪活動。這些行為嚴重地惡化了乞丐群體的社會形象，助長了好逸惡勞、損毀誠信等不良之風，甚至違反了我國的相關法律法規，不利于對真正有困難的乞丐進行救助。同時，公安部門要依照《治安管理處罰法》[3]的規定，對“脅迫、誘騙或者利用他人行乞的”處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元罰款。對“反復糾纏、強行討要或者以其他滋擾他人的方式乞討的”，處五日以下拘留或者警告。對有組織的非法行乞和以乞討為名從事其他違法犯罪活動的幕后黑手，以及犯罪性質惡劣、情節嚴重者，要依法嚴懲，防止畸形利益和黑惡勢力的形成和發展，維護社會秩序的安定和有序，促進社會的和諧和文明。