我國農(nóng)民工發(fā)展的問題與對策——訪國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任楊志明

◎記者/馬振東

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我國農(nóng)民工發(fā)展的問題與對策——訪國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任楊志明

◎記者/馬振東

我國農(nóng)民工規(guī)模之大、涉及面之廣、情況之復(fù)雜，在世界范圍前所未有。2014年，全國農(nóng)民工總量2.74億人，其中外出農(nóng)民工1.68億人，農(nóng)民工已經(jīng)成為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進程中的新型勞動大軍。從我國實際出發(fā)，有序推進農(nóng)民工市民化，既是新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化中需要深入研究的重大理論問題，更是經(jīng)濟新常態(tài)下的重大社會實踐問題。記者就我國農(nóng)民工發(fā)展道路、農(nóng)民工市民化面臨的突出問題以及今后的發(fā)展目標(biāo)和對策等采訪了國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任楊志明。

中國特色的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移道路

記者：農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是世界各國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律，其他國家的實踐對我們有哪些啟示？我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移道路有何特點？

楊志明：亞洲日、韓等國的實踐表明，政府利用經(jīng)濟發(fā)展的契機，因勢利導(dǎo)，通過制定政策法規(guī)，進行大規(guī)模職業(yè)教育培訓(xùn)，促進農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并融入城市，對加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，促進城鄉(xiāng)發(fā)展起著助推作用。相反，有些國家缺乏政府有效的管理和服務(wù)，涌入城鎮(zhèn)的大量農(nóng)業(yè)勞動力沒能享受到經(jīng)濟社會發(fā)展成果，產(chǎn)生了嚴(yán)重的失業(yè)和貧困現(xiàn)象，誘發(fā)了諸如“城市病”、“貧民窟”等一系列社會問題，給社會帶來不穩(wěn)定，不僅影響工業(yè)化進程，而且往往導(dǎo)致城市畸形發(fā)展，進而通過貧困傳導(dǎo)機制影響到下一代人的發(fā)展，不利于經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展，這往往構(gòu)成了中等收入陷阱的一個側(cè)面。

從國際比較看，我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移道路具有三個鮮明的特征：

1.就業(yè)帶動

堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，主要是引導(dǎo)農(nóng)民工有序外出務(wù)工就業(yè)與鼓勵農(nóng)民工就近就地轉(zhuǎn)移并重，在確保農(nóng)民工獲得相對穩(wěn)定就業(yè)機會的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化進程。

2.保障地權(quán)

堅持依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和部分地方的集體經(jīng)濟收益分配權(quán)，讓農(nóng)民既進得了城，又回得了鄉(xiāng)，能夠在城鄉(xiāng)間雙向流動、進退有據(jù)，不會既失業(yè)又失地，同時也避免了大規(guī)模的“城市病”或“貧民窟”現(xiàn)象。

3.漸進轉(zhuǎn)移

堅持分階段促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和融入城市，使農(nóng)民工發(fā)展從就地就近就業(yè)到跨省轉(zhuǎn)移就業(yè)，從東部集聚到東中西部合理流動，從城鄉(xiāng)之間雙向流動到在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、逐步融入城市，到2020年，預(yù)計約有1億轉(zhuǎn)移人口在城市落戶。

記者：新生代農(nóng)民工，通常指1980年及以后出生的登記為農(nóng)村戶籍而在城鎮(zhèn)就業(yè)的人群。他們多數(shù)是生長在農(nóng)村、初高中畢業(yè)后進入城鎮(zhèn)就業(yè)者，如今已經(jīng)成為外出農(nóng)民工的主體。您如何看待新生代農(nóng)民工？

楊志明：不斷提升技能的年輕而富有活力的新生代農(nóng)民工是我國寶貴的人力資源，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的活躍力量。從一定意義上講，新生代農(nóng)民工不僅適應(yīng)著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，而且支持著“中國制造”轉(zhuǎn)向“中國精造”，進而向“中國創(chuàng)造”的轉(zhuǎn)變。

1.文化程度提高

與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工文化素質(zhì)高、視野開闊、接受新鮮事物快并易于融入城市。2013年新生代農(nóng)民工中，初中以下文化程度僅占6.1%，初中占60.6%，高中占20.5%，大專及以上文化程度占12.8%，他們能迅速從報刊、雜志、書籍、電視和網(wǎng)絡(luò)等多種渠道獲取信息，具有市場競爭意識，職業(yè)期望值較高，更加偏好并適應(yīng)城市生活。但是，與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工經(jīng)歷的困難較少，需要有個磨練的過程。

2.權(quán)益訴求發(fā)生變化

在物質(zhì)方面，由以往進城掙錢回鄉(xiāng)向進城謀取城市生活轉(zhuǎn)變；由要求工資支付保障向要求提供社會保險轉(zhuǎn)變；由改善住宿條件向要求提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。在精神方面，由單純謀生向追求歸宿感延伸；由忍耐堅持向追求權(quán)益平等延伸；由承擔(dān)家庭經(jīng)濟責(zé)任向?qū)崿F(xiàn)自我價值延伸；他們的“市民夢”比其父輩更為執(zhí)著。

農(nóng)民工工作面臨的新問題

記者：在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)下，我國農(nóng)民工面臨哪些新變化、新挑戰(zhàn)？

楊志明：新常態(tài)下，經(jīng)濟增速放緩給農(nóng)民工就業(yè)總量增長帶來壓力。

1.“招工難”和“就業(yè)難”并存

就業(yè)招工“兩難”的結(jié)構(gòu)性矛盾是市場選擇的結(jié)果，勞動一線的普工招工難反映的是農(nóng)民工供給的有限性，技工招工難反映的是企業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中技能人才的短缺。此外，農(nóng)民工的招工難正從東部向中西部拓展，從季節(jié)性向常年轉(zhuǎn)變。從根本上看，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力正從無限供給向有限供給轉(zhuǎn)變，不再是取之不盡的蓄水池。

2.農(nóng)民工工資收入增長放緩

“十二五”前期，外出農(nóng)民工人均月收入年增長達20%左右，進入中后期逐漸下降，2013年農(nóng)民工人均月收入增長13.9%，2014年增長9.8%。隨著勞動生產(chǎn)率的提高，農(nóng)民工工資收入由以往的大幅增長進入到穩(wěn)步增長階段。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整呼喚農(nóng)民工技能提升

新常態(tài)是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從低端轉(zhuǎn)向中高端的加速期，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略任務(wù)是提高勞動者尤其是大多數(shù)農(nóng)民工的技能素質(zhì)。目前大多數(shù)農(nóng)民工從事以制造業(yè)、建筑業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)，而我國調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)需要大量農(nóng)民工到第三產(chǎn)業(yè)特別是服務(wù)業(yè)就業(yè)。農(nóng)民工掌握技能是成為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的當(dāng)務(wù)之急、關(guān)鍵所在。

記者：農(nóng)民工市民化的難點在哪里？

楊志明：農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)面臨著一些障礙，可以歸納為“三難”。

1.缺少技能，穩(wěn)定就業(yè)難

農(nóng)民工缺乏技能是其成為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人的主要障礙。當(dāng)前，農(nóng)民工技能水平總體偏低，多從事中低端勞動，就業(yè)穩(wěn)定性差、合同期短且流動性大。

2.住宿條件差，落戶大城市難

農(nóng)民工包括相當(dāng)數(shù)量的新生代農(nóng)民工居住在地下室、工棚、集體宿舍或者城郊小產(chǎn)權(quán)房，居住條件差，生活質(zhì)量低，極易引發(fā)衛(wèi)生、安全等問題，也存在夫妻兩地分居帶來的家庭和婚姻問題。

2014年7月國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

3.維護農(nóng)民工合法權(quán)益，解決“三低兩多”難

目前侵害農(nóng)民工合法權(quán)益的突出問題仍未根本解決，集中表現(xiàn)為“三低兩多”，即小微企業(yè)農(nóng)民工勞動合同簽訂率低，一線農(nóng)民工工資收入總體偏低，參加城鎮(zhèn)職工社會保險的比例較低；高危行業(yè)、污染企業(yè)工傷事故和職業(yè)病較多，勞動爭議案件較多。

農(nóng)民工發(fā)展目標(biāo)和對策

記者：我國農(nóng)民工發(fā)展的目標(biāo)和規(guī)劃是什么？

楊志明：2011年，國務(wù)院農(nóng)民工聯(lián)席會議對農(nóng)民工發(fā)展問題進行了專題研究和頂層設(shè)計。2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》、《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》以及《關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》等，明確了進一步解決農(nóng)民工突出問題的路線圖和時間表。概括起來就是“四個著力、一個目標(biāo)”，即著力穩(wěn)定和擴大農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)，著力維護農(nóng)民工的勞動保障權(quán)益，著力推動農(nóng)民工逐步實現(xiàn)平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和在城鎮(zhèn)落戶，著力促進農(nóng)民工社會融合。到2020年，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力總量繼續(xù)增加，每年開展農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)2000萬人次，農(nóng)民工綜合素質(zhì)顯著提高、勞動條件明顯改善、工資基本無拖欠并穩(wěn)定增長、參加社會保險全覆蓋，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，未落戶的也能享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，農(nóng)民工群體逐步融入城鎮(zhèn)，為實現(xiàn)農(nóng)民工市民化目標(biāo)打下堅實基礎(chǔ)。

記者：需要做哪些方面的努力？

楊志明：現(xiàn)階段，做好為農(nóng)民工服務(wù)工作，努力讓農(nóng)民工實現(xiàn)體面勞動，促進農(nóng)民工市民化要努力做到“十有”：

1.進城有工作

進一步清理針對農(nóng)民工就業(yè)的歧視性規(guī)定，保障城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)權(quán)利。積極促進農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，將農(nóng)民工納入創(chuàng)業(yè)政策扶持范圍。實現(xiàn)就業(yè)信息全國聯(lián)網(wǎng)，為農(nóng)民工提供免費的就業(yè)信息和政策咨詢服務(wù)。大力發(fā)展農(nóng)民工就業(yè)容量大的服務(wù)業(yè)特別是家庭服務(wù)業(yè)和中小微企業(yè)以及勞動密集型產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)民工就業(yè)規(guī)模持續(xù)擴大。圍繞精準(zhǔn)扶貧，做好老少邊窮地區(qū)、牧區(qū)、庫區(qū)和漁區(qū)農(nóng)牧漁民轉(zhuǎn)移就業(yè)工作，促進農(nóng)民工境外就業(yè)。

■ 鏡里青鸞 韓鳳平/攝

2.上崗有培訓(xùn)

進一步加大農(nóng)民工培訓(xùn)統(tǒng)籌和資金投入力度，將農(nóng)民工培訓(xùn)資金納入財政預(yù)算，逐年增加投入，加快形成政府、企業(yè)和個人共同承擔(dān)的農(nóng)民工培訓(xùn)資金投入機制。要實施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計劃并作為“國家工程”，到2020年，使農(nóng)民工都能夠得到1次以上由政府提供補貼的實用技能培訓(xùn)，基本消除新成長勞動力無技能上崗現(xiàn)象，從總體上緩解農(nóng)民工就業(yè)和招工“兩難”的結(jié)構(gòu)性矛盾。同時要弘揚工匠精神，傳承中華民族勤勞智慧的優(yōu)秀傳統(tǒng)和精耕細作的工匠文化，不斷吸收現(xiàn)代營養(yǎng)成分，培養(yǎng)工匠們對產(chǎn)品精雕細琢、精益求精、忘我勞動而追求極致的精神。

3.勞動有合同

對各類企業(yè)經(jīng)營者特別是小微企業(yè)經(jīng)營者開展勞動合同法培訓(xùn)，指導(dǎo)和督促用人單位與農(nóng)民工依法普遍簽訂并履行勞動合同。對建筑業(yè)、餐飲業(yè)、家庭服務(wù)等流動性大的行業(yè)統(tǒng)一制訂并使用簡易合同。依法規(guī)范勞務(wù)派遣用工行為，積極推動勞動用工備案制度建設(shè)。

4.報酬有保障

解決建筑業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問題要“兩金三制加治罪”，即工資保障金和市縣政府應(yīng)急周轉(zhuǎn)金，完善并落實解決欠薪問題屬地管理、分級負(fù)責(zé)、省政府負(fù)總責(zé)制度，一級工程總承包企業(yè)對所分包工程的農(nóng)民工工資支付負(fù)責(zé)制度，勞動保障監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動治理惡意欠薪的部門責(zé)任聯(lián)動制度。對涉嫌拒不支付勞動報酬的犯罪案件及時移送公安機關(guān)，嚴(yán)厲打擊欠薪犯罪。要從法律層面研究制訂《工資支付保障條例》，從源頭上杜絕拖欠工資問題。

5.參保有辦法

努力擴大農(nóng)民工參加職工社會保險覆蓋面，實現(xiàn)用人單位的農(nóng)民工全部參加工傷保險，著力解決未參保用人單位的農(nóng)民工工傷保險待遇保障問題。完善靈活就業(yè)農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險政策，允許靈活就業(yè)農(nóng)民工參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險，落實好流動就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法。強化企業(yè)依法繳費責(zé)任，鼓勵農(nóng)民工積極參保、連續(xù)參保，推動農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等參加失業(yè)保險、生育保險并平等享受待遇。

6.子女有教育

要將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇，保障農(nóng)民工隨遷子女以公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育。大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育，根據(jù)居住區(qū)規(guī)劃和居住人口規(guī)模，采取政府購買服務(wù)等方式引導(dǎo)和支持民辦幼兒園為農(nóng)民工隨遷子女提供普惠性服務(wù)。逐步完善農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育免學(xué)費政策，推動各地建立健全并落實好農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育后在流入地參加升學(xué)考試的實施辦法。

7.住宿有改善

統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模和建設(shè)用地面積，將解決農(nóng)民工住房問題納入住房發(fā)展規(guī)劃。完善住房保障制度，采取廉租住房、公共租賃住房和租賃補貼等多種方式改善農(nóng)民工居住條件。農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)可以建設(shè)單元型或宿舍型公共租賃住房，面向用人單位或農(nóng)民工出租，允許農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)在符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)建設(shè)農(nóng)民工集體宿舍。組織實施農(nóng)民工標(biāo)準(zhǔn)化宿舍行動，重點推進企業(yè)農(nóng)民工住宿由簡易工棚向適宜居住的標(biāo)準(zhǔn)化宿舍轉(zhuǎn)變，有條件的向公寓發(fā)展。

8.維權(quán)有渠道

針對農(nóng)民工勞動爭議多數(shù)為簡易案件的特點，制定簡易勞動爭議仲裁程序，建立農(nóng)民工勞動爭議申訴“綠色通道”，提高農(nóng)民工集體勞動爭議的處理效能。加大對農(nóng)民工司法救濟力度，加強基層法律援助機構(gòu)和法律援助工作站點建設(shè)，使符合條件的農(nóng)民工能夠及時便捷地獲得法律援助；完善農(nóng)民工法律援助案件異地協(xié)作機制，方便農(nóng)民工異地申請獲得法律援助。同時加強法制宣傳教育，引導(dǎo)農(nóng)民工合法理性維權(quán)。

9.生活有文化

把農(nóng)民工納入城市公共文化服務(wù)體系，繼續(xù)推動圖書館、文化館和博物館等公共文化服務(wù)設(shè)施向農(nóng)民工免費開放。落實好對農(nóng)民工集中居住點實施的“兩看一上”工程，使農(nóng)民工方便地看報紙、看電視，有條件的能上網(wǎng)。積極開展符合農(nóng)民工特點的精神文化活動，鼓勵文化單位、文藝工作者和其他社會力量為農(nóng)民工提供免費或優(yōu)惠的文化產(chǎn)品與服務(wù)，有條件的地方要為農(nóng)民工文化消費提供適當(dāng)補貼。加強對農(nóng)民工的人文關(guān)懷，對在生活和工作中遇到各種精神困惑的農(nóng)民工開展心理疏導(dǎo)。加強輿論引導(dǎo)，通過宣傳、表彰優(yōu)秀農(nóng)民工等方式，努力營造理解、尊重和關(guān)愛農(nóng)民工的良好社會氛圍。

10.發(fā)展有目標(biāo)

推動農(nóng)民工實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變：從普工到技工的轉(zhuǎn)變，成為穩(wěn)定就業(yè)的新型產(chǎn)業(yè)工人；從農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)常住居民轉(zhuǎn)變，成為平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)或在城鎮(zhèn)落戶的新市民。深化戶籍制度改革，因地制宜地實行差別化落戶政策，實施居住證制度，使未落戶的農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。建立政府、企業(yè)和個人共同參與的農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機制，研究完善財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)民工市民化掛鉤機制。保障農(nóng)民工依法享有民主政治權(quán)益，加強農(nóng)民工黨團組織建設(shè)，積極推薦優(yōu)秀農(nóng)民工加入各級黨代會、人大或政協(xié)。支持農(nóng)民工在職工代表大會、居民委員會和村民委員會等組織中依法行使民主權(quán)利。探索從優(yōu)秀農(nóng)民工中考錄基層公務(wù)員的辦法等。

■ 編輯：馬振東