我國人民監(jiān)督員制度研究

李 曉 麗

(中國社會科學(xué)院研究生院，北京100125)

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我國人民監(jiān)督員制度研究

李 曉 麗

(中國社會科學(xué)院研究生院，北京100125)

司法監(jiān)督制度的建立與完善是實現(xiàn)司法公正、提高司法公信力的重要保障。我國的人民監(jiān)督員制度對加強 “法律監(jiān)督者”的檢察機關(guān)在自偵案件中司法活動的監(jiān)督有重要意義。針對目前該制度存在缺乏法律依據(jù)、選任機制不獨立、程序設(shè)置欠合理、監(jiān)督效力較弱、培訓(xùn)獎懲制度不完善、運行資金欠缺等問題，提出了推動制度入法、改革選任機制和機構(gòu)設(shè)置、合理設(shè)置程序啟動權(quán)、加強知情權(quán)保障、強化監(jiān)督效力、設(shè)立業(yè)務(wù)培訓(xùn)及獎懲機制、完善資金支持機制等建議。在我國深化司法體制改革過程中，理性分析人民監(jiān)督員制度價值，結(jié)合司法實踐理清該制度存在的問題，逐步推動該制度的改革與完善，從而實現(xiàn)對檢察機關(guān)司法活動有效外部監(jiān)督。

司法監(jiān)督；人民監(jiān)督員制度；制度價值；監(jiān)督效力

現(xiàn)代法治國家中權(quán)力的配置與運作的一個重要特征即“公共權(quán)力必須受到制約和制衡”，“公權(quán)力失去監(jiān)督必然走向腐敗”[1]。而一旦守護(hù)社會公正底線的司法出現(xiàn)腐敗，將會對社會秩序的公允造成沉重打擊。司法監(jiān)督制度的建立與完善是實現(xiàn)司法公正、提高司法公信力的重要保障。司法監(jiān)督貫穿了審前程序、審判程序以及執(zhí)行程序的各個環(huán)節(jié)，包含了公安機關(guān)、法院、檢察院等執(zhí)法部門的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面的制度設(shè)計。在我國的刑事司法中，檢察機關(guān)既承擔(dān)職務(wù)犯罪的偵查、批準(zhǔn)逮捕的職能，又承擔(dān)審查起訴、提起公訴的職能，而且還扮演著“法律監(jiān)督者”的角色。檢察機關(guān)享有如此廣泛的司法權(quán)力，使公眾產(chǎn)生了 “誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑。在對這一質(zhì)疑的回應(yīng)上，無論是黨委監(jiān)督、人大監(jiān)督，抑或是媒體監(jiān)督等方式，或是存在著難以形成穩(wěn)定規(guī)范的制度性措施的缺陷，或是存在操作上的困難，監(jiān)督的有效性難以得到保證。就我國當(dāng)前的各項制度考察而言，唯有將希望寄托于可能形成一項穩(wěn)定的制度、但卻施行不久的人民監(jiān)督員制度的進(jìn)一步完善上[2]116。2013年11月，黨的第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下稱三中全會《決定》)，在第九項中提出了“推進(jìn)法治中國建設(shè)”的改革目標(biāo)，明確提出“加強和規(guī)范對司法活動的法律監(jiān)督和社會監(jiān)督”的要求，并且具體要求“廣泛實行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道”。在此基礎(chǔ)上，2014年10月，黨的第十八屆中央委員會第四次全體會議(以下稱四中全會)，通過了以“全面推進(jìn)依法治國”為主題的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下稱四中全會《決定》)，在第四項“保證公正司法，提高司法公信力”中進(jìn)一步提出了“加強對司法活動的監(jiān)督”任務(wù)，要求“完善人民監(jiān)督員制度，重點監(jiān)督檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動”；突出強調(diào)了要“堅決破除各種潛規(guī)則，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關(guān)系案、人情案、金錢案……對司法領(lǐng)域的腐敗零容忍，堅決清除害群之馬”。

我國自2003年建立人民監(jiān)督員制度，至今在該制度具體規(guī)范設(shè)計上仍存在不足。在深化司法體制改革的過程中，結(jié)合司法實踐分析理清人民監(jiān)督員制度存在的問題，理性地認(rèn)識該制度所應(yīng)實現(xiàn)的制度價值，逐步推動該制度的改革與完善，使其成為對檢察機關(guān)司法活動的有效合理的外部監(jiān)督。

一、人民監(jiān)督員制度的價值分析

學(xué)者對人民監(jiān)督員制度價值的討論分析，大多是從其所具備的促進(jìn)司法民主、強化權(quán)力制約以及增強司法公信力等方面進(jìn)行。在此，對其制度的設(shè)計及運行所應(yīng)實現(xiàn)的價值分為目的意義和工具意義兩個層面，以此為衡量標(biāo)準(zhǔn)，對當(dāng)前的制度設(shè)計進(jìn)行分析。

一項制度目的意義上的價值即該項制度的設(shè)計初衷及目的，從目的意義上對該項制度進(jìn)行反思，即要審視該項制度的具體規(guī)范設(shè)計對實現(xiàn)其設(shè)計初衷及目的是否有利且不可為已有的合理制度替代；一項制度在工具意義上的價值即該項制度在進(jìn)行制度設(shè)計時所被期待的功能，從工具意義上對該項制度進(jìn)行反思，即要審視該項制度的具體規(guī)范設(shè)計能否使其在合理的成本范圍內(nèi)實現(xiàn)其功能，抑或即使成本是高昂的但該項制度的功能實現(xiàn)是否是必要的且無可取代的。

(一)目的意義上的人民監(jiān)督員制度

任何一項司法制度的設(shè)計初衷以及終極目的均應(yīng)是對公平正義的追求。具體到人民監(jiān)督員制度上來看，即通過為公民提供一個有效參與司法監(jiān)督的平臺，從而實現(xiàn)司法公正。

根據(jù)社會契約論的觀點，公權(quán)力的形成依賴于公民權(quán)的讓度，公權(quán)力運行的終極目的即公民權(quán)。為了有效維護(hù)社會秩序，保障大多數(shù)人的利益，法律將一些能夠?qū)駲?quán)進(jìn)行強制處分的權(quán)力賦予國家機器，從而形成公權(quán)力。然而，由于公權(quán)力往往與利益緊密聯(lián)系，如果其運作過程不公開、不透明，在無外力監(jiān)督制約的情況下，公權(quán)力的運作極易滋生腐敗。因此，公民權(quán)對公權(quán)力行使過程進(jìn)行介入，形成對公權(quán)力行使的有效監(jiān)督，是制約公權(quán)力異化的“最根本手段”，這也是司法民主的一個重要組成部分。反映在刑事司法領(lǐng)域，即通過公民在司法的諸多環(huán)節(jié)如偵查、審查起訴、審判以及執(zhí)行等各階段的參與以實現(xiàn)對司法權(quán)的監(jiān)督。

相較于媒體監(jiān)督、上訪等途徑，人民監(jiān)督員制度通過較為具體規(guī)范的制度設(shè)計，使公民成為對檢察機關(guān)執(zhí)法辦案進(jìn)行監(jiān)督的主體，為公民參與監(jiān)督司法工作提供了一個較為穩(wěn)定且可操作性的平臺。雖然施行時間短，且存在不足，但毋容置疑的是，人民監(jiān)督員制度從現(xiàn)實制度層面有效且不可替代地促進(jìn)了司法的公眾參與性，體現(xiàn)了司法的民主價值。

(二)工具意義上的人民監(jiān)督員制度

1.檢察機關(guān)辦案公信力的重要保障

不同于英美法系國家的公民對國家權(quán)力有著不信任的傳統(tǒng)，受司法和職權(quán)主義的影響，在刑事司法活動中，我國民眾對國家權(quán)力有著天然的信任(例如在刑事審判中，相較于人民陪審員，民眾對專業(yè)法官履行審判職能的信任)。然而，在我國刑事司法實踐中，民眾對國家權(quán)力的傾向性信任是體現(xiàn)在國家權(quán)力以第三方的立場(如作為裁判者的法官)而非當(dāng)事一方的立場出現(xiàn)的。在對檢察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的司法活動中，作為國家權(quán)力的一方即檢察機關(guān)是接受司法監(jiān)督的一方，民眾對國家權(quán)力信任的傾向性就會降低，加之公眾對司法腐敗的痛恨，尤其是對職務(wù)犯罪案件中嚴(yán)重的司法腐敗現(xiàn)象的痛恨，就職務(wù)犯罪案件的偵查起訴等司法活動而言，公眾對檢察機關(guān)的司法行為的公正性是容易產(chǎn)生質(zhì)疑的。

人民監(jiān)督員制度的確立，解決了一段時期以來公眾反映集中的檢察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件缺乏外部監(jiān)督的問題。通過為公眾提供較為直接且有效的參與檢察機關(guān)執(zhí)法辦案工作監(jiān)督平臺的方式，提高了檢察機關(guān)執(zhí)法辦案工作的透明度，有利于提高司法公信力。在該制度進(jìn)一步合理設(shè)計和完善的情況下，就檢察機關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中其司法活動的公信力的實現(xiàn)和保障方面，人民監(jiān)督員制度所能實現(xiàn)的效果是當(dāng)前我國司法體系中已有的制度所無法取代的。

2.檢察機關(guān)辦案和執(zhí)法的跟蹤監(jiān)督

人民監(jiān)督員的工作不僅有效促進(jìn)了司法公正，而且對檢察機關(guān)提高自身的執(zhí)法辦案能力和水平、提高工作質(zhì)量和效率提供了有效監(jiān)督。就人民監(jiān)督員制度而言，監(jiān)督主體的公民對被監(jiān)督者的檢察機關(guān)工作的監(jiān)督，即在監(jiān)督范圍內(nèi)檢察機關(guān)的工作是否符合法律法規(guī)的要求。隨著我國司法體制改革工作的不斷深入，尤其是2012年《刑事訴訟法》(以下稱新刑訴法)的修訂及相關(guān)文件的出臺，對檢察機關(guān)的工作提出了更高要求。而人民監(jiān)督員制度則通過對檢察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的偵查、審查起訴活動的直接參與監(jiān)督(尤其是人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍大多為公眾最為關(guān)心的權(quán)力監(jiān)督問題)，對檢察機關(guān)嚴(yán)格依法辦事形成了跟蹤監(jiān)督，督促檢察機關(guān)不斷提高自身的工作能力，有利于執(zhí)法辦案工作的質(zhì)量，降低檢察機關(guān)執(zhí)法者瀆職犯罪的發(fā)生。

3.人民監(jiān)督員制度的成本經(jīng)濟(jì)性

對人民監(jiān)督員制度的價值成本與效益的分析涉及到較為復(fù)雜的刑事司法活動的經(jīng)濟(jì)分析，受篇幅限制無法展開。簡單來說，在評價該項制度是否具有資源利用上的合理經(jīng)濟(jì)性時，可以通過比較該項制度與其他不同制度在處理相似問題或者能夠達(dá)到相同結(jié)果的情況下，是否對訴訟資源的消耗更少[3]124。

刑事司法活動資源高消耗的特點決定了刑事司法資源的稀缺性與易耗性，人民監(jiān)督員制度的執(zhí)行必然面臨著經(jīng)濟(jì)成本的支出問題。目前作為檢察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的“外部”司法監(jiān)督的有效途徑，該制度定位及設(shè)計，在理論上具備無法為已有的其他制度所替代。司法公正監(jiān)督的實現(xiàn)必然消耗經(jīng)濟(jì)成本，司法腐敗監(jiān)督的需要(尤其是職務(wù)犯罪案件中司法腐敗現(xiàn)象)以及人民監(jiān)督員制度的不可替代使得其成本消耗成為必然。因此，從經(jīng)濟(jì)角度分析，制度改革所要做的不是因為其成本消耗而否定其所能夠?qū)崿F(xiàn)的價值，而應(yīng)是如何更加合理地進(jìn)行制度設(shè)計，盡可能地降低其運行成本。

二、人民監(jiān)督員制度的運行成效

針對人民監(jiān)督員制度試點運行成效，最高人民檢察院發(fā)布了這樣一組官方數(shù)據(jù)及論證：自2003年至2009年，全國檢察機關(guān)職務(wù)犯罪案件查辦質(zhì)量逐年上升；起訴率由80.8%上升到91.6%，不訴率和撤案率分別由19.2%和5.7%下降到8.5%和2.8%，檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的整體水平明顯提高[4]82；截止2012年10月底，人民監(jiān)督員共監(jiān)督職務(wù)犯罪案件中不服逮捕、擬撤銷、擬不起訴的案件(以下稱 “三類案件”)32304件，其中不同意檢察機關(guān)擬處理意見的有1635件，檢察機關(guān)采納人民監(jiān)督員意見的有899件；針對職務(wù)犯罪案件中應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結(jié)的，應(yīng)當(dāng)給與刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況等五種情形(以下簡稱為“五種情形”)，提出監(jiān)督意見1000余件，絕大部分案件已經(jīng)辦結(jié)并向人民監(jiān)督員反饋[5]85。

為證實人民監(jiān)督員制度在各試點地區(qū)的實際運行成效，最高人民檢察院對各地的制度運行情況進(jìn)行了調(diào)查。其中，某省截止到2006年9月，在已經(jīng)監(jiān)督的13547件的“三類案件”中，人民監(jiān)督員不同意檢察機關(guān)原擬處理決定的有650件，其中，檢察機關(guān)采納了人民監(jiān)督員意見的有299件，所占比例為46%；對于未采納人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的案件，人民監(jiān)督員提請上級檢察機關(guān)復(fù)合的有251件，占71.5%，而其中被上級檢察機關(guān)采納的有198件，占78.9%；兩級檢察院共采納人民監(jiān)督員意見的案件有497件，占人民監(jiān)督員不同意檢察機關(guān)原擬處理決定案件的76.5%，也就是說，人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)擬處理決定持異議的監(jiān)督意見的被采納率高達(dá)76.5%[4]82。

自人民監(jiān)督員制度試點運行以來，有學(xué)者對國內(nèi)一些試點地區(qū)的人民監(jiān)督員制度實施情況進(jìn)行了調(diào)研考察。自2003 年至2010 年，某“兩省十市檢察機關(guān)”人民監(jiān)督員共監(jiān)督案件1690 件，其中人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)的擬處理意見提出異議的共計55 件，占比3.25%；在這些案件中，檢察機關(guān)采納人民監(jiān)督員提出的意見的共計21件，占比38.2%。而在2010年最高人民檢察院通過了《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》(以下稱《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》)在全國范圍內(nèi)全面推行人民監(jiān)督員制度后，2011年至2013年7月，該“兩省十市檢察機關(guān)”人民監(jiān)督員共監(jiān)督案件478件，其中人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)擬處理意見提出異議的共計40件，占比8.37%；在這些案件中，檢察機關(guān)采納人民監(jiān)督員提出的意見的共計29件，占比72.5%。這些數(shù)據(jù)說明，隨著人民監(jiān)督員制度的全面推行，人民監(jiān)督員在監(jiān)督案件方面較從前呈現(xiàn)出更高的熱情，對檢察機關(guān)原擬定意見提出異議的比例增幅為5.12%，而檢察機關(guān)面對人民監(jiān)督員提出的異議呈較強肯認(rèn)態(tài)度，采納比例上升了34.3%[6]71。

通過最高人民檢察院的數(shù)據(jù)以及對各地人民監(jiān)督員制度實施情況的調(diào)研考察發(fā)現(xiàn)，在實踐中人民監(jiān)督員制度并沒有成為擺設(shè)，檢察機關(guān)對于人民監(jiān)督員的意見的聽取而非一概的否定，表明人民監(jiān)督員制度是切實地為公眾對司法監(jiān)督的參與提供了有效平臺，在司法監(jiān)督的實際參與也為檢察機關(guān)司法活動公信力及司法工作質(zhì)量的提高提供了有效的保障，人民監(jiān)督員制度的設(shè)立達(dá)到了預(yù)期目的。

在肯定人民監(jiān)督員制度的同時，仍應(yīng)清醒地認(rèn)識到，制度的設(shè)計本身仍存在著不足。后續(xù)的核心任務(wù)是以對該制度價值的實現(xiàn)是否合理、是否有利為衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過分析制度規(guī)范的設(shè)計以及實踐中對已有的制度的落實存在的問題，提出進(jìn)一步完善制度的建議。

三、人民監(jiān)督員制度設(shè)計的思考

自2003年至今，人民監(jiān)督員制度經(jīng)歷了十二年的發(fā)展，其在全國范圍內(nèi)的全面推行至今有五年的時間。雖然三中全會《決定》與四中全會《決定》都重點強調(diào)了對人民監(jiān)督員制度的在我國司法體制中的重要性，2014年9月，最高人民檢察院、司法部印發(fā)了《關(guān)于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點工作的意見》(以下稱《選任管理試點意見》)，最高人民檢察院印發(fā)了《人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點工作方案》(以下稱《監(jiān)督范圍程序改革試點方案》)，對人民監(jiān)督員制度進(jìn)行了進(jìn)一步的改革與完善。然而，就當(dāng)前的制度設(shè)計而言，仍存在著許多與人民監(jiān)督員制度價值實現(xiàn)不相適應(yīng)的問題。

(一)制度的合法性

一項制度只有首先明確現(xiàn)行規(guī)范的合法性，才能實現(xiàn)制度設(shè)計的合法性和社會認(rèn)同，減少制度運行過程中的阻力[7]31，真正可持續(xù)地實現(xiàn)其制度價值。然而，在我國的憲法和刑事訴訟法中，均未有人民監(jiān)督員制度的條文，人民監(jiān)督員制度的依據(jù)僅為最高人民檢察院的《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》以及一些司法解釋等文件。這些文件并不屬于國家法律體系的范疇，使得人民監(jiān)督員制度缺乏合法性依據(jù)。法律依據(jù)的缺失直接或間接導(dǎo)致了人民監(jiān)督員制度在實踐運行推廣中產(chǎn)生的一系列問題。例如，在涉及人民監(jiān)督員的監(jiān)督不具剛性效力時，“法無明文規(guī)定”往往是檢察人員最主要的回應(yīng)理由，檢察人員并不是不想使人民監(jiān)督員的監(jiān)督具有法律效力，而是法律上根本沒有這樣的條文規(guī)定，檢察機關(guān)不能去主動違法[4]87。合法性基礎(chǔ)的缺失成為在實踐人民監(jiān)督員制度的過程中公民真正有效參與司法監(jiān)督的根本阻礙，是制約其制度發(fā)展的“瓶頸”，更是束縛其價值實現(xiàn)的最根本因素。

(二)選任機制的獨立性和“人民性”

一方面，《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》在第七條至第十二條規(guī)定了人民監(jiān)督員的選任機制，主要涉及人民監(jiān)督員的選任條件、名額分配、選任程序、當(dāng)選任期、考察決定、證書頒發(fā)等問題。從這些規(guī)定中可以看出，作為監(jiān)督主體的人民監(jiān)督員的任命來自作為被監(jiān)督主體的檢察機關(guān)的操作，相當(dāng)于“自己選出人來監(jiān)督自己”，這種邏輯上的悖論，直接導(dǎo)致人民監(jiān)督員的選任機制缺乏獨立性，使公眾質(zhì)疑人民監(jiān)督員的監(jiān)督行為和效果。

另一方面，設(shè)立人民監(jiān)督員制度的初衷是依靠公眾來監(jiān)督人民檢察院的工作，因此，選任出的監(jiān)督員能否代表廣大人民群眾，就成為了該制度能否達(dá)到目的一項基本前提[2]122。雖然《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》在人民監(jiān)督員所應(yīng)具備的條件上摒棄了以往要求有一定的法律知識水平的要求，力求保證人民監(jiān)督員的“人民性”。但是在實踐中，各地還是主要采用了“單位推薦、檢察機關(guān)確認(rèn)”的模式，而且國企在推薦單位中占據(jù)了絕大部分席位[2]123。在當(dāng)前國有、非國有、私營企業(yè)、個體等多種經(jīng)濟(jì)形式并存的情況下，使公眾對這種選任模式產(chǎn)生的人民監(jiān)督員應(yīng)具有的廣泛性和“人民性”產(chǎn)生質(zhì)疑。

針對上述問題，《選任管理試點意見》提出了由司法行政機關(guān)負(fù)責(zé)選任人民監(jiān)督員的試點改革意見，其中規(guī)定，在擬任人選中，機關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位工作人員一般不應(yīng)超過選任總數(shù)的50%。并且人民監(jiān)督員通過隨機抽選產(chǎn)生。試點地區(qū)在具體規(guī)則的制定以及落實上能否解決上述問題，從而真正實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的制度價值，尚待考察。

(三)啟動程序的合理性

《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》中對監(jiān)督程序的啟動模式做了兩種劃分：一種是檢察機關(guān)強制啟動，即針對檢察機關(guān)“擬撤銷案件”或者“擬不起訴”的，檢察機關(guān)必須主動啟動監(jiān)督程序；另一種是“人民監(jiān)督員申請—檢察長批準(zhǔn)”啟動，即針對人民監(jiān)督員制度適用范圍的其他五種情形(即應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的；超期羈押或者檢察機關(guān)延長羈押期限決定不正確的；違法搜查、扣押、凍結(jié)或者違法處理扣押、凍結(jié)款物的；應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以賠償?shù)?；檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的)，人民監(jiān)督員需報請檢察長批準(zhǔn)，啟動與否的決定權(quán)掌握在檢察機關(guān)手中。

對于檢察機關(guān)“擬撤銷案件”或者“擬不起訴”的職務(wù)犯罪案件，由于檢察機關(guān)自身決定是否啟動偵查程序以及是否起訴等重大程序問題，檢察機關(guān)在享有較大的檢察權(quán)的同時，也容易濫用檢察權(quán)。因此，對其適用強制啟動監(jiān)督程序的模式是具有積極意義的。然而，對于其他五種情形，監(jiān)督卻不是必經(jīng)程序。這一方面容易造成監(jiān)督“真空”和監(jiān)督“漏洞”，更為重要的是，將監(jiān)督程序的啟動權(quán)交由被監(jiān)督者，由被監(jiān)督者決定是否對自身的執(zhí)法工作實施監(jiān)督，是不合邏輯的，在實踐中檢察機關(guān)可以恣意決定是否啟動監(jiān)督程序，為了杜絕檢察權(quán)濫用而制定的監(jiān)督制度反而為其濫用權(quán)力提供了漏洞。作為監(jiān)督主體的人民監(jiān)督員，在任何情形下的監(jiān)督程序的啟動上，都是處于被動地位，這顯然不利于監(jiān)督程序在實踐中的適用，難以保證公民對職務(wù)犯罪案件審前程序監(jiān)督的有效參與，從而影響監(jiān)督效果。

(四)知情權(quán)保障質(zhì)疑

對于啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的案件，人民監(jiān)督員及時充分的了解案件基本情況是其履行監(jiān)督職責(zé)的前提，更是實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度價值的前提。然而，《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》不僅對承辦案件的檢察機關(guān)向人民監(jiān)督員提交的案件材料范圍規(guī)定的不夠充分，在相關(guān)的程序方面的規(guī)定也十分籠統(tǒng)，對于承辦案件的檢察機關(guān)應(yīng)何時以何種方式向人民監(jiān)督員提交案件材料均未做具體規(guī)定，人民監(jiān)督員了解案情的方式也僅限于被動接受檢察機關(guān)的材料提交。這導(dǎo)致了司法實踐中，人民監(jiān)督員難以在充分了解案件情況的基礎(chǔ)上有效履行監(jiān)督職責(zé)。

針對這一問題，《監(jiān)督范圍程序改革試點方案》要求試點地區(qū)完善案件材料的提供和案情介紹程序，建立職務(wù)犯罪案件臺帳制度、監(jiān)督事項告知制度以及人民監(jiān)督員參與案件跟蹤回訪執(zhí)法檢查等機制，以完善人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機制。雖然《監(jiān)督范圍程序改革試點方案》要求承辦人提供“必要”“充分”的材料，但對何為“必要”“充分”的材料并未規(guī)定，實踐中仍可能受制于檢察機關(guān)。雖然《監(jiān)督范圍程序改革試點方案》為人民監(jiān)督員提供了可以收聽收看相關(guān)錄音錄像了解當(dāng)事人意見的方式，但在刑事訴訟中，并非所有案件的訊問過程均有錄音錄像，該方式的落實效果有待考量。

(五)監(jiān)督效力的非剛性

一方面，依據(jù)《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》第三十三條、第三十四條的規(guī)定，人民監(jiān)督員對案件進(jìn)行監(jiān)督的表決結(jié)果和意見應(yīng)報送承辦案件的人民檢察院進(jìn)行審查，并不直接對檢察機關(guān)的執(zhí)法工作產(chǎn)生法律強制效力；對于檢察長不同意人民監(jiān)督員的意見的，應(yīng)當(dāng)提交監(jiān)察委員會討論并依法作出決定，如果檢察委員會的決定與人民監(jiān)督員的意見不一致時，僅有向人民監(jiān)督員說明的義務(wù)。也就是說，是否采納人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見的決定權(quán)依舊掌握在檢察機關(guān)手中，人民監(jiān)督員的監(jiān)督對檢察機關(guān)缺乏剛性約束力，直接影響了監(jiān)督效果。另一方面，在《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》發(fā)布之前，人民監(jiān)督員對監(jiān)察委員會的決定有異議時，可以要求提請上一級人民檢察院復(fù)核，由上級檢察機關(guān)做出最后的裁決。在司法實踐中，這一復(fù)核程序的啟動頻率并不低，上級檢察機關(guān)對人民監(jiān)督意見的支持率也很高。然而，《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》卻取消了人民監(jiān)督員的這一復(fù)核權(quán)，這無疑更進(jìn)一步地削弱了本就不具備強制效力的人民監(jiān)督員的監(jiān)督力度。

針對監(jiān)督效力不足的問題，《監(jiān)督范圍程序改革試點方案》設(shè)置了復(fù)議程序，即檢察機關(guān)處理決定未采納多數(shù)人民監(jiān)督員評議表決意見，經(jīng)過反饋后，如果多數(shù)人民監(jiān)督員仍然不同意的，可以要求組織案件監(jiān)督的檢察院復(fù)議一次。這一試點改革方案雖然相當(dāng)于恢復(fù)了人民監(jiān)督員的復(fù)核權(quán)，具有積極意義，但仍未從根本上解決監(jiān)督效力不足的問題。監(jiān)督效力的非剛性成為制約人民監(jiān)督員制度功能發(fā)揮和價值實現(xiàn)的最直接因素。

(六)業(yè)務(wù)培訓(xùn)與獎懲機制待健全

在對人民監(jiān)督員提出“人民性”要求的同時應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，人民監(jiān)督員并不具備專業(yè)的訴訟法知識，這無疑會成為人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)的障礙。當(dāng)前的人民監(jiān)督員制度并沒有提供針對人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的業(yè)務(wù)培訓(xùn)機制，這就很難在實踐中實現(xiàn)人民監(jiān)督員監(jiān)督職責(zé)的有效實現(xiàn)。對此，《選任管理試點意見》對試點地區(qū)的司法行政機關(guān)提出了對人民監(jiān)督員進(jìn)行初任培訓(xùn)的要求，培訓(xùn)的具體方式方法由試點地區(qū)確定。

與此同時，一項制度的運行效果依賴于參與主體對待工作是否積極主動的態(tài)度。這既需要通過一定的獎勵措施來激勵高質(zhì)量完成工作的人，有利于直接提高其工作的積極性；也需要對未依法依規(guī)進(jìn)行工作、懈怠工作的人做出一定的懲處，間接敦促其端正工作態(tài)度，保證工作質(zhì)量。《人民監(jiān)督員制度規(guī)定》并沒有針對人民監(jiān)督員的工作規(guī)定相關(guān)的質(zhì)量評判標(biāo)準(zhǔn)，也沒有任何的獎懲機制，在實踐中，很難保證人民監(jiān)督員保持較高的工作積極性，尤其是在其任期長達(dá)五年的情況下，其工作積極性的保持很難得到保證。這也會直接影響到人民監(jiān)督員的工作質(zhì)量，從而影響監(jiān)督效果。針對這一問題，《選任管理試點意見》要求各試點地區(qū)建立人民監(jiān)督員考核制度。

(七)制度運行的資金不足

任何一項制度的具體運行與實施都有經(jīng)濟(jì)成本，人民監(jiān)督員制度也不例外。一方面，從組織選任、培訓(xùn)，人民監(jiān)督員的誤工費、交通費、住宿費、伙食費等費用都離不開資金支持。資金來源主要是本級財政，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層檢察機關(guān)來說，日常辦案經(jīng)費較為緊張的情況下，人民監(jiān)督員的補貼更是難以保障，財政上的拮據(jù)不可避免地會影響人民監(jiān)督員制度的運行質(zhì)量。另一方面，《人民監(jiān)督員規(guī)定》第四十條、第四十一條，作為監(jiān)督主體的人民監(jiān)督員的活動經(jīng)費由作為被監(jiān)督主體的檢察機關(guān)撥發(fā)，這必然會造成“運動員監(jiān)督裁判員”邏輯悖論。

四、對人民監(jiān)督員制度的建議

針對我國當(dāng)前人民監(jiān)督員制度存在的上述問題，為了更合理有效地實現(xiàn)其制度設(shè)計時被賦予的目的價值和工具價值，結(jié)合我國的實際國情以及國外相似制度(主要為監(jiān)督制約檢察機關(guān)起訴權(quán)的美國大陪審團(tuán)制度以及監(jiān)督制約檢察機關(guān)不起訴權(quán)的日本檢察審查會制度)的先進(jìn)經(jīng)驗，提出如下建議。

(一)逐步推動制度入法，為制度提供法律依據(jù)

美國大陪審團(tuán)制度以及日本檢察審查會制度均有相應(yīng)的法律依據(jù)作為其存在的合法性基礎(chǔ)。其中，美國的大陪審團(tuán)制度以《美國聯(lián)邦憲法第五條修正案》為依托，而日本的檢察審查會制度則以專門的《檢察審查會法》作保障。尤其是美國的大陪審團(tuán)制度，其也是作為一種政治制度而產(chǎn)生的，也經(jīng)歷了從政治制度向憲法化發(fā)展的過程[2]129。就仍處于政策層面的我國的人民監(jiān)督員制度來說，這對其法律化的改革具有十分重要的參考借鑒價值。在沒有法律依托的情況下，人民監(jiān)督員制度的“生命力”很難得到保證。因此，人民監(jiān)督員制度入法，獲得合法性支撐是繼續(xù)推行該制度的必由之路。

針對人民監(jiān)督員制度的入法問題，我國著名法學(xué)家龍宗智教授指出：“一項制度是否寫入法律，首先要看這項制度是否成熟，人民監(jiān)督員制度全面推行不到兩年，有些問題還需要進(jìn)一步研究與實踐，等成熟以后，再通過立法解決?！盵8]就目前人民監(jiān)督員制度的實施情況來看，內(nèi)容規(guī)則仍存在較大的爭議，制定《人民監(jiān)督員法》的時機尚不成熟，因此應(yīng)慎重對待。尤其人民監(jiān)督員制度的廣泛性和獨創(chuàng)性對立法技術(shù)提出了很高的要求，如果將其納入刑事訴訟法中，并加以詳細(xì)規(guī)定將可能涉及整個訴訟框架的調(diào)整改動，短期內(nèi)很難實現(xiàn)。

因此，筆者建議，在逐步完善人民監(jiān)督員制度具體規(guī)則的同時，可以先通過修改《人民檢察院組織法》將人民監(jiān)督員制度納入其規(guī)范體系內(nèi)，對制度的基本內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定；具體的細(xì)化規(guī)則體現(xiàn)在最高人民檢察院不斷完善的規(guī)定中。通過具體規(guī)則與實踐的不斷完善，監(jiān)督機制存在的前述邏輯悖論得以基本解決，待時機成熟時，將其納入刑事訴訟法的基本框架，并由全國人大頒布獨立的人民監(jiān)督員制度法，實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的入法進(jìn)程。

(二)改革選任機制和機構(gòu)設(shè)置，確保其獨立性和“人民性”

對于成員主體資格條件的設(shè)定，美國的大陪審團(tuán)制度和日本的檢察審查會制度只規(guī)定了基本要求(如有選舉權(quán)，無重罪前科，心智健全，與案件無利害關(guān)系等)，而且一般不允許公職人員參加[9]77，從而保證了組成成員的廣泛性及代表性。對于成員的產(chǎn)生方法，美國大多數(shù)州的大陪審團(tuán)制度采用了抽簽法，即通過電腦在選民登記表上任意挑選，陪審員的任期大多與法官任期相同(即4年)。而日本的檢察審查會是根據(jù)日本《檢察審查會法》設(shè)立的獨立機構(gòu)，并不受檢察機關(guān)管轄，其經(jīng)費也由國家財政統(tǒng)一撥款，作為法院預(yù)算的一部分。而且，日本檢察審查會的組成人員是從其轄區(qū)內(nèi)具有眾議院選舉權(quán)的公民中通過抽簽，由檢察官、法官以及區(qū)議員共同監(jiān)督產(chǎn)生的。任期為6個月，每個3個月就要更換一半成員[7]75。這樣的產(chǎn)生機制更具有隨機性，且不易受到權(quán)力機關(guān)的影響，從而保證了其成員產(chǎn)生過程的獨立性。

為保證我國人民監(jiān)督員的獨立性和“人民性”，應(yīng)推動選任模式的全面改革。一方面，在總結(jié)試點地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，改革由被監(jiān)督者檢察機關(guān)決定人民監(jiān)督員人選的方式，由司法行政部門等在人民監(jiān)督員監(jiān)督程序中處于相對中立的位置的其他權(quán)力機關(guān)作為選任主體，盡可能保證選任程序的獨立性；并且借鑒美國和日本的抽簽方式，以最大限度地降低權(quán)力機關(guān)對選人程序的影響，確保選任的公正性與隨機性。另一方面，在《選任管理試點意見》規(guī)定的機關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位工作人員占比一般不超過50%的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地不同的實際情況，對人民監(jiān)督員的人員組成做出相應(yīng)的比例配置要求，促成人民監(jiān)督員的多樣性、平民化，保證其“人民性”。

此外，還應(yīng)適當(dāng)縮減人民監(jiān)督員的任期時間，盡可能地消除因長時間任職可能導(dǎo)致的“熟人關(guān)系網(wǎng)”，以確保監(jiān)督工作的獨立性以及客觀公正。

(三)合理設(shè)置程序啟動權(quán)

當(dāng)某一程序直接影響到某一主體的切身利益時，該主體應(yīng)在一定程度上享有對該程序的參與權(quán)，尤其是在該程序的啟動問題上，只有這樣，才符合程序的正當(dāng)性要求。日本檢察審查會的程序啟動模式分為兩種：一種為依申請啟動，即由控告人、檢舉人、請求人或者犯罪受害人提出申請；另一種則是依職權(quán)啟動，即由檢察審查會根據(jù)職權(quán)開始審查[10]91。

作為監(jiān)督主體，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)對是否啟動監(jiān)督程序享有最終決定權(quán)。一方面，在保留監(jiān)督程序的強制適用情形的基礎(chǔ)上，對于制度適用范圍內(nèi)的所有情形，檢察機關(guān)應(yīng)負(fù)有及時向人民監(jiān)督員呈送案件資料的義務(wù)，以便人民監(jiān)督員能夠及時對是否啟動監(jiān)督程序進(jìn)行審查。另一方面，將檢察機關(guān)在非強制適用監(jiān)督程序的情形中的決定權(quán)改為建議權(quán)，即檢察機關(guān)可以在向人民監(jiān)督員呈送案件資料時將其關(guān)于是否啟動的建議一共呈送，至于是否啟動監(jiān)督程序，則由人民監(jiān)督員決定。此外，應(yīng)逐步增設(shè)控告人、檢舉人、被害人向人民監(jiān)督員申請啟動監(jiān)督程序的權(quán)利，進(jìn)一步增強監(jiān)督程序啟動模式的合理性。

(四)加強知情權(quán)的保障

在總結(jié)《監(jiān)督范圍程序改革試點方案》經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善人民監(jiān)督員知情權(quán)的保障。細(xì)化檢察機關(guān)向人民監(jiān)督員提交案件材料的程序性規(guī)定，對應(yīng)提交的案件材料的范圍、提交方式、期限等做出具體規(guī)定。同時，拓寬人民監(jiān)督員獲取案件信息的途徑，如增設(shè)人民監(jiān)督員與犯罪嫌疑人談話等了解案情的方式，保障人民監(jiān)督員客觀全面的了解案件情況。

(五)強化監(jiān)督效力，確保監(jiān)督效果

如果不賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督制度相應(yīng)的法律強制效力，其監(jiān)督對被監(jiān)督者將很難產(chǎn)生威懾效果，監(jiān)督的作用將大打折扣，其對檢察機關(guān)的監(jiān)督制約也將難以取得實效。美國大陪審團(tuán)簽署的起訴書對檢察官和法官均具有法律約束力，而且，其決定優(yōu)先于法庭初次聽證所做出的決定：如果法官在初次聽證時認(rèn)定并無予以起訴的充分理由，但是大陪審團(tuán)卻簽署了“應(yīng)予起訴”的決定，則被告人將被起訴；反之，如若法官在初次聽證時決定應(yīng)對被告人予以起訴，而其后大陪審團(tuán)做出不應(yīng)起訴的決定，那么被告人則會被釋放[9]76。日本的檢察審查會制度在設(shè)立之初，檢察審查會的審查決定也不具備法律強制效力。然而自1978年以來，經(jīng)過二十幾年的司法實踐后，法律強制效力的缺失成為檢察審查會適用逐漸萎縮的重要原因之一。因此，日本國會在2004年通過了《關(guān)于部分修改刑事訴訟法等的法律》，規(guī)定經(jīng)過審查檢察官的擬不起訴決定，如果做出了“應(yīng)當(dāng)起訴”的決議而檢察官沒有起訴，那么檢察審查會就要進(jìn)行再次審查；如果檢察審查會再次做出了“應(yīng)當(dāng)起訴”的決議，那么收到檢察審查會決議副本的法院就應(yīng)當(dāng)指定律師擔(dān)任檢察官，直接提起公訴[7]30。日本檢察審查會審查決定的法律強制效力的取得經(jīng)過了半個多世紀(jì)的時間，相較于該制度當(dāng)時所處的司法背景，當(dāng)前司法民主的理念已成為現(xiàn)代民主法治的核心價值之一。

因此，就我國的人民監(jiān)督員制度而言，有關(guān)監(jiān)督效力的強化更具堅實的價值支撐。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)在總結(jié)《監(jiān)督范圍程序改革試點方案》經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，恢復(fù)人民監(jiān)督員的復(fù)核權(quán)，即在檢察委員會的決定與人民監(jiān)督員的表決意見不一致時，檢察委員會不僅有義務(wù)向人民監(jiān)督員做出必要說明，人民監(jiān)督員更有權(quán)利向相應(yīng)的上級檢察機關(guān)申請復(fù)合并做出最終決定。其次，在完善其他規(guī)則(如加強對人民監(jiān)督員的培訓(xùn)、吸收律師介入等提高人民監(jiān)督員的理性思維能力的規(guī)則)的基礎(chǔ)上，借鑒日本的做法，逐步推動人民監(jiān)督員決議強制效力的形成，從而實現(xiàn)監(jiān)督功效的取得和強化。

(六)設(shè)立業(yè)務(wù)培訓(xùn)及獎懲機制

在總結(jié)《選任管理試點意見》經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推行人民監(jiān)督員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)機制以及工作考評和獎懲機制。對人民監(jiān)督員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)可以考慮在檢察機關(guān)協(xié)助的基礎(chǔ)上，增加從事刑事訴訟業(yè)務(wù)的專業(yè)律師的協(xié)助。但應(yīng)明確，培訓(xùn)的目的并非將人民監(jiān)督員塑造成專業(yè)的刑事訴訟從業(yè)人員，而是以滿足其履行監(jiān)督職責(zé)為需要，從而不致減損其“人民性”的特質(zhì)。

建立健全人民監(jiān)督員的考核機制，可以考慮按季度或每半年組織一次考核。對考核結(jié)果優(yōu)秀的人民監(jiān)督員進(jìn)行一定的物質(zhì)獎勵和精神獎勵，對在工作中出現(xiàn)嚴(yán)重懈怠、違法違規(guī)等現(xiàn)象的人民監(jiān)督員給予相應(yīng)的懲戒措施或者責(zé)任追究等。

(七)完善資金支持機制

合理充分的資金支持是人民監(jiān)督員制度運行和完善的物質(zhì)保障。日本檢察審查會的經(jīng)費作為法院財政預(yù)算的一部分由國家財政撥款，確保了其在職能上不必受制于檢察機關(guān)，有利于檢察審查會公正獨立地行使職權(quán)。我國的人民監(jiān)督員制度運行經(jīng)費應(yīng)逐步實現(xiàn)由檢察機關(guān)外處于相對獨立地位的權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)經(jīng)費的管理與撥發(fā)，并且將經(jīng)費納入國家財政中，以確保制度的運行有獨立充分的資金支持和保障。

五、結(jié)語

當(dāng)前我國的人民監(jiān)督員制度只能稱得上是檢察機關(guān)主導(dǎo)下的、檢察機關(guān)“內(nèi)部”運作的制度，并非嚴(yán)格意義上的對檢察機關(guān)司法工作的“外部”監(jiān)督制度。除了上述提到的在現(xiàn)實中比較緊迫或者在短期內(nèi)具有現(xiàn)實可完善性的問題外，人民監(jiān)督員制度的發(fā)展，還需要逐步推進(jìn)監(jiān)督程序的類訴訟化轉(zhuǎn)變，從資料信息的來源、檢察機關(guān)與當(dāng)事人意見的表達(dá)以及決議程序的獨立性等方面進(jìn)行改造；在《監(jiān)督范圍程序試點方案》監(jiān)督范圍的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大監(jiān)督范圍，實現(xiàn)對檢察機關(guān)執(zhí)法辦案工作的全方位監(jiān)督；增設(shè)人民監(jiān)督員回避制度；健全人民監(jiān)督員培訓(xùn)制度等方面的改革。正如文中提到的，人民監(jiān)督員制度在一定程度上取得了對其設(shè)立時所寄托的成效。然而這項制度施行時間尚短，且存在不足。在肯定人民監(jiān)督員制度存在價值的基礎(chǔ)上，既不能操之過急，也不能消極放棄，無論是學(xué)界還是權(quán)力部門都應(yīng)逐步推動制度的改革，使其成為真正意義上的對檢察機關(guān)司法工作的獨立外部監(jiān)督機制，從而實現(xiàn)建立該項制度時對其所期待的功能與價值。

[1]樊崇義.刑事訴訟目的轉(zhuǎn)型與訴訟法律監(jiān)督[N].檢察日報，2013-09-03(3).

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[9]李銳，鄧禮娥.人民監(jiān)督員制度探析及建議——由國外相關(guān)法律制度帶來的思考和啟示[J].行政與法，2013，(9).

[10]龍婧婧，羅樹中.變遷語境下人民監(jiān)督員制度的反思與深化——解讀《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》[J].行政與法，2012，(1).

(責(zé)任編輯 石學(xué)軍)

2015-11-12

李曉麗，女，山東招遠(yuǎn)人，中國社會科學(xué)院研究生院博士研究生。

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1672-0040(2016)02-0051-08